Недобрые Самаритяне: Миф о свободе торговли и Тайная История капитализма

Среди неолиберальных экономистов господствует точка зрения, что иностранная помощь не работает [не приносит пользы], хотя некоторые утверждают, что «правильная» помощь (т.е. помощь не продиктованная в основном геополитикой) [как раз] работает.[124]Заимствования и портфельные инвестиции также подвергаются критике за их нестабильность, переменчивость (волатильность).[125] Банковские займы [как источник инвестиций] особенно известны свой волатильностью. К примеру, в 1998 году общая сумма банковских займов развивающимся странам составляла 50 миллиардов долларов; после серии кризисов, охвативших мир (Азия в 1997 г., Россия и Бразилия в 1998 г., Аргентина в 2002 г.), их динамика стала отрицательной на последующие четыре года (в среднем минус 6,5 миллиардов долларов в год); а к 2005 году их объём уже на 30% превышал уровень 1998 года (67 миллиардов долларов). Приток капитала посредством бондов, хотя и не такой волатильный как банковские займы, тем не менее тоже очень переменчив.[126] Портфельные инвестиции еще более волатильны чем бонды, хотя и не настолько как банковские займы.[127]

Этот приток [капитала] не просто переменчив, он склонен появляться и иссякать как раз в самое неподходящее время. Когда экономические перспективы развивающейся страны считаются хорошими, может прийти слишком много иностранного капитала. Это временно может поднять стоимость активов (т.е. цены на акции, стоимость недвижимости) выше их реальной стоимости, создавая пузыри активов. Когда наступают плохие времена, нередко от того, что эти самые пузыри лопаются, иностранные капиталы склонны бежать, все разом одновременно, усугубляя экономический спад. Такое «стадное поведение» особенно ярко проявилось во время Азиатского кризиса 1997 года, когда иностранный капитал бежал в огромных масштабах, невзирая на хорошие долгосрочные перспективы затронутых [кризисом] экономик (Корея, Гонконг, Малайзия, Таиланд и Индонезия).[128]

Конечно, такой характер поведения, известный как «проциклический», присущ и отечественным [в противоположность иностранным] инвесторам. И действительно, когда дела идут плохо, такие инвесторы, имея инсайдерскую информацию, зачастую покидают страну ещё раньше иностранцев. Но воздействие «стадного поведения» со стороны иностранных инвесторов намного сильнее, по той простой причине, что по сравнению с суммами плещущимися в международной финансовой системе, финансовый рынок [самой] развивающейся страны просто крошечный. Индийский фондовый рынок, крупнейший в развивающемся мире, имеет размер менее одной тридцатой от фондового рынка США[129]Нигерийский фондовый рынок, второй по величине в Африке южнее Сахары [вся Африка минус арабские страны] стоит менее одной пятитысячной фондового рынка США.

Фондовый рынок Ганы стоит всего 0,006% американского.[130] То, что является всего лишь каплей в океане активов богатой страны, может смыть финансовый рынок развивающейся страны.

С учётом этого, совсем не совпадение, что развивающиеся страны стали испытывать более частые финансовые кризисы, с тех пор как многие из них, побуждаемые Недобрыми Самаритянами, открыли свои финансовые рынки в 1980-е и 1990-е гг. Согласно исследованию двух ведущих историков экономики, в период с 1945 по 1971 гг., когда мировые финансы не были либерализованы, развивающиеся страны испытали 0 (ноль) банковских кризисов, 16 валютных и один «двойной» (одновременно банковский и валютный кризис). В период с 1973 по 1997 гг. в развивающемся мире было 17 банковских, 57 валютных и 21 «двойной» кризис.[131] И это ещё не считая некоторых серьёзных кризисов, случившихся после 1998 года (Бразилия, Россия и Аргентина – наиболее яркие примеры).

Волатильность и проциклический характер поведения международных потоков капитала заставляют даже некоторых энтузиастов глобализации, таких как профессор Джагдиш Бхагавати, предостерегать против того, что он назвал «опасностями безоговорочного следования международному финансовому капитализму».[132] Даже МВФ, который жёстко требовал открытия рынков каптала в 1980-е, и особенно, в 1990-е годы, сейчас изменил свою позицию и помалкивает насчёт открытости рынков капитала в развивающихся странах.[133] Сейчас он признаёт, что «преждевременное открытие движения капталов… может нанести стране вред, создав неблагоприятную структуру поступающего потока капитала, и сделав страну уязвимой для внезапных остановок и обратного оттока капитала».[134]

Мать Тереза иностранного капитала?

Поведение международных финансовых потоков (займов и портфельных инвестиций) разительно отличается от поведения прямых иностранных инвестиций (FDI). Чистый приток FDI в развивающиеся страны составил в 1997 г. 169 млрд.долл.[135] В период с 1998 по 2002 гг., несмотря на финансовые неурядицы в мире, он всё равно составлял в среднем 172 млрд.долл.[136] Кроме их стабильности, считается, что FDI приносят не только деньги, но и множество других вещей, полезных для экономического развития. Сэр Леон Бриттэн (Leon Brittan), бывший британский комиссар [посол] в Евросоюзе сформулировал это так: прямые иностранные инвестиции являются «источником дополнительного капитала, вкладом в здоровый внешний баланс, основой повышенной производительности, дополнительной занятости, эффективной конкуренции, рационального производства, передачи технологий и источником управленческого ноу-хау».[137]

Список причин приветствовать прямые иностранные инвестиции, похоже, является исчерпывающим. В отличие от других форм притока капитала, FDI стабильны. Кроме того, они не только приносят деньги, но и увеличивают производственные возможности принимающей страны, принося с собой более современную организацию [производства], навыки и технологии. Не удивительно, что к FDI почтительно относятся, как к «матери Терезе иностранного капитала», по ироничному замечанию Габриэля Пальмы (Gabriel Palma), видного чилийского экономиста, который был моим учителем, а теперь является моим [уважаемым] коллегой в Кембридже. Но прямые иностранные инвестиции тоже не лишены проблем и ограничений.

Во-первых, может быть поток прямых иностранных инвестиций и был стабильным во времена финансовых потрясений 1990-х и начала 2000-х годов, но так было не всегда и не везде.[138] Когда страна имеет открытый рынок капитала, FDI можно довольно быстро сделать «ликвидными» и вывезти. Как указывают даже в публикациях самого МВФ, дочерняя компания за границей может использовать свои активы, чтобы занять деньги у местных банков, конвертировать их в валюту и отослать [головной компании]; или головная компания может отозвать внутрикорпоративный заём, который она выделила дочерней (это считается FDI).[139] В случае крайней [необходимости], большая часть пришедших прямых иностранных инвестиций, может [спокойно] уйти через описанные каналы, мало что добавляя валютным резервам принимающей страны.[140]

Не только FDI не всегда являются стабильным источником иностранной валюты, они могут иметь даже отрицательное воздействие на валютные резервы принимающей страны. FDI могут приносить иностранную валюту, но также могут и создавать дополнительный спрос на неё (например, импорт комплектующих, привлечение иностранных займов). Конечно они могут (хотя и не обязательно) также создавать дополнительный [приток] валюты посредством экспорта, но заработают ли они больше иностранной валюты, чем потратят, заранее предсказать нельзя. Вот почему многие страны установили административный надзор над поступлениями и расходованием валюты иностранными компаниями, осуществляющими инвестиции (к примеру, сколько они должны экспортировать, какой объём комплектующих им следует приобретать на местном рынке).[141]

Другая неприятность с прямыми иностранными инвестициями заключается в том, что они создают [отличную] возможность для «трансфертного ценообразования», применяемого ТНК, имеющими операции в более чем одной стране. Это такая практика, когда дочерние предприятия ТНК завышают или занижают счета друг к другу, с тем чтобы наибольшие прибыли были у тех дочерних предприятий, которые действуют в странах с наименьшими ставками корпоративных налогов. И когда я говорю завышают или занижают, то нужно понимать масштаб. В отчёте «Christian Aid» зафиксированы случаи, заниженной стоимости экспортных товаров, когда телевизионные антенны из Китая стоили 0,4 долл. за штуку, ракетные установки из Боливии по 40 долл., и бульдозеры из США по 528 долл., так же как и завышенные импортные цены, например ножовочные полотна из Германии по 5485 долл. за штуку, японские пинцеты по 4896 долл. и французские гаечные ключи по 1089 долл. за штуку.[142] Это – обычная проблема с ТНК, но сегодня она стала гораздо серьёзнее из-за распространения налоговых гаваней, в которых корпоративный подоходный налог минимален или отсутствует вовсе. Компании могут невероятно снизить свои налоговые обязательства, переведя львиную долю своих прибылей на существующую только на бумаге компанию в какой-нибудь налоговой гавани.

Можно возразить, что принимающей стране не следует жаловаться насчёт трансфертного ценообразования, потому что без этих самых прямых иностранных инвестиций, доход подлежащий обложению, вообще бы не существовал с самого начала. Но это – лицемерный аргумент. Всем фирмам нужно пользоваться факторами производства, обеспечиваемыми государством за счёт налогоплательщиков (к примеру, дороги, сети телекоммуникаций, работники, получившие оплаченное обществом образование и квалификацию). Так что, если «дочки» ТНК не вносят свою честную долю налогов, они по существу, едут на дармовщинку на [шее] принимающей страны.

Даже о новых технологиях, навыках и управленческих ноу-хау, которых прямым иностранным инвестициям полагается приносить с собой, свидетельства существуют самые двоякие: «[н]есмотря на теоретическую посылку, что из всех видов притока [капитала] FDI имеет наибольшие преимущества, оказалось совсем не просто задокументировать такие преимущества» – и это говорится в публикации [самого] МВФ.[143] Почему же так? Потому что FDI разного рода имеют различное воздействие на производство.

Когда мы говорим о прямых иностранных инвестициях, большинству из нас в голову приходит [картинка] как «Интел» строит новую фабрику микропроцессоров в Коста-Рике, или как «Фольксваген» закладывает новую сборочную линию в Китае – всё это называется «гринфилд» инвестиции [постройка объекта с нуля, буквально с поросшего травой поля]. Но множество прямых иностранных инвестиций осуществляется выкупом иностранцами уже существующей местной компании, это будут «браунфилд» инвестиции [в уже существующую промплощадку; застроенное, бурое поле].[144] «Браунфилд» инвестиции составляют больше половины мировых FDI, начиная с 1990-х годов, хотя в развивающихся странах их доля ниже, по той очевидной причине, что они имеют относительно меньшее количество фирм, которых иностранцы хотели бы перекупить. На своём пике в 2001 году, они составляли целых 80% мировых FDI.[145]

«Браунфилд» инвестиции не добавляют никаких новых производственных мощностей – когда, вслед за финансовым кризисом 1997 года, «General Motors» выкупила корейского автопроизводителя «Daewoo», она всего лишь завладела уже существующими заводами и стала выпускать те же самые автомобили, спроектированные корейцами, под другими названиями. И тем не менее, «браунфилд» инвестиции всё равно могут привести к увеличению производственных возможностей. Это потому, что они могут привнести новые техники и приёмы управления [производством] или более высокое инженерное мастерство. Проблема [только] в том, что нет никаких гарантий, что это случится.

В ряде случаев «браунфилд» FDI осуществляются с откровенным намерением ничего не делать для повышения производственных возможностей купленной компании – иностранный инвестор может купить компанию, считая что она недооценена на рынке, особенно во время финансового кризиса, и оставить всё по-прежнему, пока он не найдёт подходящего покупателя.[146] Бывает, что иностранный инвестор может даже активно уничтожать существующие производственные возможности купленной компании, занимаясь «выводом активов». К примеру, когда испанская авиалиния «Iberia» в 1990-х годах купила несколько латиноамериканских авиакомпаний, она заменила свои старые самолёты на новые, принадлежавшие латиноамериканским компаниям, в конечном итоге доведя некоторых из них до банкротства, по причине запущенного состояния и высокой стоимости обслуживания [самолётного парка]. [Особо показательна судьба предприятий ГДР после присоединения 1989г.]

Конечно, ценность прямых иностранных инвестиций для принимающей экономики не ограничивается, только тем, что делается для предприятия, в которое направлены инвестиции. Такое предприятие нанимает местных работников (которые могут освоить новые навыки), приобретает компоненты и комплектующие у местных производителей (которые по ходу дела могут освоить новые технологии) и производит «эффект собственного примера» на местные предприятия (демонстрируя им новые приёмы управления или делясь знанием зарубежных рынков). Такое воздействие, известное как «эффект распространения», является совсем не шуточным делом, и действительно обогащает долгосрочные производственные возможности страны.

К сожалению, этот «эффект распространения» может и не проявиться. В особо крайних случаях, ТНК может создать «анклавное» предприятие, все компоненты и комплектующие для которого импортируются, а местные работники занимаются простой сборкой, при которой они даже не учатся ничему новому. Больше того, когда этот «эффект распространения» всё же проявляется, по своим масштабам он обычно бывает невелик.[147]Вот почему правительства [неизменно] пытались усилить его действие, выдвигая требования к функционированию [предприятий с инвестициями], касающиеся, к примеру, перевода технологий, локализации или экспорта.[148]

Важное, но часто упускаемое воздействие FDI заключается в их воздействии на местных конкурентов (существующих и будущих). Выход ТНК [на местный рынок] может уничтожить существующие местные фирмы, которые могли бы «дорасти» до уровня успешных операций, если бы не подверглись преждевременному воздействию конкурентной среды, или [вообще] может помешать возникновению отечественных конкурентов. В таких случаях краткосрочные производственные возможности [страны] увеличиваются, так как «дочки» ТНК, которые вытесняют (нынешние и будущие) отечественные фирмы, обычно более продуктивны. Но в результате, уровень производственных возможностей, которого страна может достигнуть в долгосрочной перспективе, становится ниже.

И это потому, что, как правило, ТНК не переводят наиболее ценные свои активы из своей страны происхождения, о чём подробнее я скажу далее. Как следствие, [всегда] будет существовать потолок сложности [продукции], которого смогут достичь «дочки» ТНК в долгосрочной перспективе. Если вернуться к примеру «Тойоты» из Главы 1, то если бы Япония либерализовала в начале 1960-х FDI в свою автомобильную промышленность, то определённо, она сегодня не выпускала бы «Лексусы», её смели бы, или скорее всего превратили в полезную «дочку» американского автоконцерна.

С учётом вышесказанного, развивающаяся страна может благоразумно решить пренебречь краткосрочными преимуществами от [привлечения] FDI, для того чтобы увеличить шансы своих отечественных предприятий заняться в долгосрочной перспективе работой более высокого порядка, путём запрета FDI в определённые отрасли или строгого их нормирования.[149] Логика здесь та же, что и при защите зарождающихся отраслей, которую мы обсуждали ранее – страна отказывается от краткосрочных благ свободной торговли [джинсы, жвачка, айфоны], для того чтобы в долгосрочной перспективе создать более высокие производственные возможности. И поэтому, в истории, хроника большинства экономических успехов, содержит в себе административное нормирование FDI, нередко драконовскими методами, о чём я сейчас и расскажу.

«Опаснее, чем военная мощь»

«Счастливый день наступит для нас, когда ни одной достойной американской ценной бумагой не будут владеть иностранцы, и когда Соединённые Штаты перестанут быть краем, эксплуатируемым Европейскими банкирами и ростовщиками». Так писал американский журнал «Bankers’ Magazine» в 1884 году.[150]

Возможно, читателю будет трудно поверить, что банкирский журнал, изданный в Америке мог быть так враждебен к иностранным инвесторам. Но это действительно было, и это было характерно для того времени. У Соединённых Штатов была ужасная репутация за их обращение с иностранными инвесторами.[151]

В 1832 году, Эндрю Джексон, сегодняшний герой народного фольклора американцев – свободнорынчников, отказался продлить лицензию квази-центральному банку, второму по величине в США, правопреемнику Гамильтоновского «Банка США» («Bank of the USA», см. Главу 2).[152] И сделано это было на основании того, что доля иностранных владельцев в нём была слишком высока – 30% (финны до ЕС-вского периода одобрили бы всем сердцем!). Объявляя о своём решении, Джексон заявил: «попади акции [банка] большей частью в руки подданных иностранного государства, и разразись, по неблагоприятному стечению обстоятельств, у нас с ним война, в каком мы бы оказались положении?… Управление нашей валютой, получение наших казённых денег и удержание тысяч наших сограждан в зависимости, стало бы намного страшнее и опасней, чем морская и военная мощь неприятеля. Если мы должны иметь банк… он должен быть чисто Американским».[153] Если бы сегодня президент развивающейся страны сказал что-нибудь в этом роде, его заклеймили бы ксенофобствующим динозавром, и мировое сообщество устроило бы ему бойкот.

С самых первых дней своего экономического развития вплоть до Первой мировой войны, США являлись крупнейшими в мире импортёрами иностранного капитала.[154]Поэтому, естественно, имела место значительная обеспокоенность «заочным менеджментом» со стороны иностранных инвесторов[155]; «Мы не боимся Иностранного капитала - если он подчинён Американскому менеджменту»[выделено в оригинале],? провозглашал в 1835 г. «Niles’ WeeklyRegister», общенациональный журнал Гамильтоновского толка.[156]

Отражая такое отношение, федеральное правительство США жёстко нормировало иностранные инвестиции. Акционеры-нерезиденты [не имеющие гражданства или вида на жительства в США] не имели права голоса [на собраниях акционеров]; только американские граждане могли стать директорами банков федерального уровня (в противоположность уровню отдельных штатов). Это означало, что «иностранные частные лица и иностранные финансовые учреждения могли приобретать акции американских банков федерального уровня, если они были готовы, чтобы американские граждане представляли их в совете директоров», тем самым препятствуя иностранным инвестициям в банковский сектор.[157] В 1817 году Конгресс ввёл навигационную монополию американских судов на прибрежное судоходство, которая продлилась до Первой мировой войны.[158] Существовали строгие ограничения на иностранные инвестиции в отрасли по разработке природных ресурсов. Правительства многих штатов запретили или серьёзно ограничили инвестиции иностранцев-нерезидентов в землю. Федеральный закон 1887 года «Закон об имуществе иностранцев» («Alien Property Act») запретил владеть землёй иностранцам или компаниям, с более чем 20% иностранной доли на «территориях» (в противоположность полноценным штатам), где особенно процветали земельные спекуляции.[159] Федеральное горное право ограничивало права на разработку недр только гражданами США и компаниями, учреждёнными в США. В 1878 году был введён в действие закон, позволяющий рубку леса на государственных землях только гражданам США.

Законы некоторых штатов были ещё более враждебны по отношению к иностранным инвестициям. Многие штаты облагали налогами иностранные компании сильнее, чем американские. Существовал печально известный Закон Индианы от 1887 года, который полностью лишал иностранные компании судебной защиты.[160] В конце XIX в. правительство штата Нью-Йорк стало особенно враждебным в отношении FDI в финансовый сектор, который быстро занимал первоклассные позиции в мире (чистый случай защиты зарождающихся отраслей).[161] В 1880-х годах оно издало закон, запрещавший иностранным банкам заниматься «банковской деятельностью» (такой как, приём депозитов и учёт векселей). Банковский закон 1914 года запретил открытие филиалов иностранных банков. К примеру, «London City and Midland Bank», в то время третий в мире по объёму привлечённых депозитов, не смог открыть Нью-Йоркского филиала, несмотря на то, что имел 867 филиалов по всему миру и 45 банков-корреспондентов в одних только США.[162]

Несмотря на обширные и нередко очень строгие ограничения иностранных инвестиций, США оставались крупнейшим получателем иностранных инвестиций весь XIX в. и начало XX в. – точно так же, как строгие ограничения ТНК в Китае не помешали большому объёму FDI от ТНК влиться в эту страну за последние десятилетия. Это полностью противоречит убеждению Недобрых Самаритян, что административные ограничения иностранных инвестиций должны снижать приток инвестиций, и наоборот, их смягчение увеличит приток иностранных инвестиций. И вообще, несмотря, или даже отчасти благодаря, строгим ограничениям иностранных инвестиций (в сочетании с самыми высокими в мире тарифами на промышленную продукцию), США являлись самой быстрорастущей экономикой весь XIX век и вплоть до 20-х годов XX века. Этот факт подрывает стандартное клише, что административное нормирование иностранных инвестиций вредит перспективам роста экономики.

Еще более драконовскими, чем в США мерами, регулировала иностранные инвестиции Япония.[163] Особенно это было верно до 1963 года: потолок иностранного владения был установлен в 49%, а во многие «жизненно важные» отрасли FDI были и вовсе запрещены. Мало-помалу иностранные инвестиции получили послабления, но только в тех отраслях, в которых отечественные фирмы были готовы к этому. В итоге, из всех стран, не входящих в коммунистический блок, Япония получала наименьший объём FDI в соотношении с общенациональными капиталовложениями.[164] Понимая всё это, недавнее заявление японского правительства, направленное в адрес ВТО, что «создание ограничений [прямым иностранным] инвестициям не кажется уместным решением, даже с точки зрения политики развития» являются классическим примером избирательной исторической амнезии, двойных стандартов и «вышибания лестницы».[165]

Корею и Тайвань часто поминают как пионеров про-FDI политики, благодаря ранним успехам своих Зон экспортной переработки (EPZ) [зона обработки беспошлинного сырья на экспорт], в которых инвестиции иностранных компаний почти никак не регулировались. Но за пределами этих зон, они вообще-то, выдвигали иностранным инвесторам множество требований ограничительного характера. Эти ограничения позволили им быстрее сосредоточить технологические возможности, что в свою очередь, уменьшило в последующем потребность в подходе «дозволено всё» в своих EPZ. Эти страны ограничивали число отраслей, в которые могли войти иностранные компании, и устанавливали потолок иностранного владения. Также они подвергали надзору технологии, ввозимые ТНК и налагали на последних требования по экспорту. Выдвигались строжайшие требования касательно уровня локализации, хотя они не были столь строги в отношении экспортной продукции (чтобы не столь качественные местные компоненты и комплектующие не слишком сильно подрывали конкурентоспособность экспорта). В итоге, до конца 1990-х годов Корея была одной из наименее зависимых от FDI стран в мире, затем она приняла неолиберальную политику.[166] Тайвань, где порядки были слегка помягче, зависел от FDI несколько больше, но всё равно эта зависимость была ниже средней по развивающимся странам.[167]

Крупные европейские страны – Великобритания, Франция и Германия, не заходили настолько далеко, как Япония, США или Финляндия в административном регулировании иностранных инвестиций. До Второй мировой войны в этом не было нужды, они в основном сами осуществляли инвестиции, а не принимали их. Но после Второй мировой войны, когда они начали принимать большие объёмы американских, а затем и японских инвестиций, они тоже ограничили приток FDI и установили требования к функционированию. До 1970-х годов контроль осуществлялся в основном управлением валютными операциями. После того как его отменили, стали применяться неформальные требования к функционированию. Даже, якобы дружественная к иностранным инвестициям Великобритания, прибегала к различным «инициативам» и «добровольным ограничениям», касательно местных поставок[168] компонентов и комплектующих, объёмов производства и экспорта. Когда в 1981 году «Ниссан» построил завод в Великобритании, его заставили создавать 60% добавленной стоимости на месте, а впоследствии, по утверждённому графику и 80%. Сообщалось также, что британское правительство также «оказывало давление [на «Форд» и «GM»], чтобы добиться лучших показателей внешнеторгового баланса».[169]

Даже пример таких стран, как Сингапур и Ирландия, которые пришли к успеху, очень сильно полагаясь на FDI, не доказывает, что правительство принимающей страны должно позволять ТНК делать всё, что им заблагорассудится. Хотя и встречая иностранные компании с распростёртыми объятиями, правительства этих двух стран проводили очень избирательную политику, стараясь привлечь иностранные инвестиции в те сектора, которые они считали стратегически важными для будущего развития своих стран. В отличие от Гонконга, у которого действительно была либеральная политика в отношении FDI, Сингапур всегда применял очень точечный подход. Ирландия стала по-настоящему процветать только тогда, когда она перешла от неразборчивого подхода к FDI («чем больше, тем лучше») к сфокусированному подходу, имеющему своей целью привлечь инвестиции в такие сектора, как электроника, фармацевтика, программное обеспечение и финансовые услуги. Оно тоже широко пользовалось требованиями к функционированию.[170]

В заключение [можно сказать, что] история на стороне тех, кто регулирует. [Подавляющее] большинство нынешних богатых стран регулировали иностранные инвестиции, когда являлись их получателями. Иногда меры регулирования были драконовскими, лучший пример тому – Финляндия, Япония, Корея и США (в некоторых отраслях). Были страны, которые преуспели активно заигрывая с FDI, такие как Ирландия и Сингапур, но даже они не допускали попустительского подхода в отношении ТНК, который сегодня рекомендуют развивающимся странам Недобрые Самаритяне.

Мир без границ?

Экономическая теория, история и современная практика, все в один голос, говорят нам, что для того чтобы извлечь пользу от прямых иностранных инвестиций, правительствам необходимо их как следует регулировать. Но несмотря на это, последнее десятилетие Недобрые Самаритяне старались изо всех сил объявить вне закона практически любые формы регулирования прямых иностранных инвестиций. Через ВТО они провели Соглашение по TRIMS (связанным с торговлей инвестиционными мерами), которое запрещает такие вещи, как требование по уровню локализации, требования по объёму экспорта или по валютному платёжному балансу. Они продавливали дальнейшую либерализацию в переговорах по нынешнему GATS (Генеральное соглашение по торговле услугами) и в предложенном в ВТО соглашении по инвестициям. Двусторонние и региональные Соглашения о свободной торговле (всевозможные FTA) и Двусторонние соглашения об инвестициях (BIT), заключённые между богатыми и бедными странами также ограничивают возможности развивающихся стран регулировать FDI.[171]

Оставьте в покое историю, говорят Недобрые Самаритяне, отстаивая свои действия. Даже если и было что-нибудь хорошее в прошлом, утверждают они, регулирование иностранных инвестиций стало ненужным ибесполезным благодаря глобализации, которая создала новый «мир без границ». Они утверждают, что «исчезновение расстояний» по причине развития технологий транспорта и связи, сделали предприятия всё более и более мобильными, а следовательно не имеющими гражданства – они более не привязаны к своей стране происхождения. Если у фирм более нет гражданства, утверждается, то больше нет никаких оснований дискриминировать иностранные фирмы. Больше того, любые попытки регулировать иностранные предприятия бесполезны, поскольку, будучи «лёгкими на подъём», они просто переедут в другую страну, где нет такого регулирования.

Определённо, какая-то правда в этом есть. Однако она чрезмерно преувеличена. Да, сегодня существуют такие фирмы, как «Nestle», которая производит дома (в Швейцарии) менее 5% своего объёма продукции, но они являются редким исключением. Подавляющее большинство ставших международными фирм, производят за рубежом менее трети своего объёма продукции, а у японских компаний этот показатель намного ниже 10%.[172] Да, имело место перемещение некоторых функций, составляющих так сказать «ядро» (например, исследования и разработки), за рубеж, но, как правило, в другую развитую страну и с очень сильными региональным «предпочтением» (под регионом здесь понимается Северная Америка, [Западная] Европа и Япония, которые сами по себе составляют [отдельный] регион).[173]

В большинстве компаний, высшее руководство, которое решает всё, по прежнему состоит из граждан страны происхождения. Повторюсь, бывают случаи, подобные Карлосу Гону (Carlos Ghosn), ливано-бразильцу, который руководит французской («Renault») и японской («Nissan») компаниями. Но он является примечательным исключением. Наиболее показательным примером является слияние 1998 года «Daimler-Benz», немецкого автопроизводителя и «Chrysler», американского. На самом деле, это было поглощением «Крайслера» «Бенцем». Но на тот момент оно преподносилось как союз двух равных. Новая компания «Daimler-Chrysler», даже имела равно число немцев и американцев в правлении. Но это только в первые пару лет. Вскоре число немцев стало значительно превосходить число американцев, обычно в пропорции 10-12 к 1-2, в зависимости от года. Когда происходит поглощение, то даже американской компанией управляют иностранцы (собственно, в этом и состоит поглощение).

Следовательно, происхождение компании по прежнему много значит. От того, кто владеет компанией, зависит насколько её различным «дочкам» будет позволено перейти к деятельности более высокого ранга. Было бы очень наивно, особенно со стороны развивающихся стран, строить экономическую политику, считая, что капитал более не имеет национальных корней.

А что же с тем аргументом, что нужно или не нужно, но на практике более невозможно регулировать иностранные инвестиции? Сейчас, когда ТНК стали, более или менее, «сами себе хозяева», говорят, что они могут наказать [любую] страну, «голосуя ногами».

Сразу же можно задать вопрос: если фирмы стали настолько мобильны, что сделали национальное регулирование бессильным, то почему богатые страны – Недобрые Самаритяне – так стремятся заставить развивающиеся страны подписать все эти международные договора, которые ограничивают их возможности регулировать иностранные инвестиции? Если следовать рыночной логике, которую так любит неолиберальная ортодоксия, почему бы не оставить на усмотрение самих стран, какой подход они хотят принять, и позволить иностранным инвесторам наказывать или вознаграждать их тем, что они станут инвестировать только в те страны, которые являются дружественными к иностранным инвестициям? Сам факт того, что богатые страны хотят наложить все эти ограничения на развивающиеся страны посредством международных соглашений, обнаруживает, что регулирование FDI всё-таки пока не бесполезно, вопреки тому, что утверждают Недобрые Самаритяне.

И в любом случае, не все ТНК одинаково мобильны. Верно, есть сектора, такие как, одежда, обувь, мягкие игрушки, для которых существуют множество потенциально возможных мест для инвестиций, потому что производственное оборудование легко перевезти, а потребный уровень мастерства невысок и рабочих можно легко обучить. А вот во многих других отраслях фирмы не могут переезжать так просто по множеству причин – существование неперевозимых компонентов (к примеру, минеральных ресурсов или местной рабочей силы, имеющей определённые навыки), привлекательность отечественного рынка (хороший пример – Китай) или сеть поставщиков, которая выстраивалась годами (к примеру, субподрядчики японских автопроизводителей в Таиланде и Малайзии).

И последнее по порядку, но не по значению: совершенно неверно полагать, что ТНК непременно станут избегать стран, которые регулируют FDI. Вопреки утверждениям ортодоксии, регулирование не является очень важным фактором, влияющим на уровень притока иностранных инвестиций. Если бы это было так, то страны вроде Китая не привлекали бы много иностранных инвестиций. А он привлекает около 10% всех мировых FDI, потому что он предлагает большой быстрорастущий рынок, хорошую рабсилу и хорошую инфраструктуру (дороги, порты). Тот же аргумент применим к США XIX столетия.

Исследования демонстрируют, что корпорации, прежде всего, интересуются потенциальными возможностями рынка принимающей страны (объём рынка и его рост), затем качеством [местной] рабочей силы и инфраструктуры, а административное регулирование является [для них] вопросом третьестепенного значения. Даже Всемирный банк, известный сторонник либерализации FDI, однажды признал, что «конкретное стимулирование и регулирование, направленное на прямые инвестиции, оказывает гораздо меньшее воздействие на то, сколько инвестиций получает страна, нежели оказывает её общий экономический и политический климат и её финансовая и валютная политика».[174]

Так же как в аргументации по поводу взаимосвязи между международной торговлей и экономическим развитием, Недобрые Самаритяне путают причину со следствием. Они думают, что если вы либерализуете требования к иностранным инвестициям, вольётся больше инвестиций, которые будут способствовать экономическому росту. Но иностранные инвестиции следуют экономическому росту, а не вызывают его. Суровая правда заключается в том, что как бы ни был либерален режим регулирования, иностранные фирмы не придут в страну, если её экономика не предлагает привлекательный рынок и высококачественные производительные ресурсы (труд, инфраструктуру). Вот почему так много развивающихся стран не смогли привлечь значительных FDI, не смотря на то, что предоставили иностранным фирмам максимальную степень свободы. В стране должен происходить рост до того, как ТНК заинтересуется ею. Если вы устраиваете вечеринку, не достаточно просто сказать людям, что они могут прийти и делать всё, что хотят. Люди приходят на вечеринки, про которые они знают, что там уже происходят интересные вещи. Обычно они не приходят и не устраивают вам что-либо интересное, какую бы свободу вы им не предоставили.

«Хуже, чем быть эксплуатируемым капиталом…»

Так же как и Джоан Робинсон (Joan Robinson), бывшая ранее профессором экономики в Кембридже, и остающаяся, возможно самой известной женщиной-экономистом в истории, я считаю, что хуже того, чтобы быть эксплуатриуемым капиталом, может быть только не быть эксплуатируемым капиталом. Иностранные инвестиции, особенно прямые иностранные инвестиции, могут быть очень полезным инструментом экономического развития. Но насколько полезным, зависит от того какие инвестиции сделаны, и как правительство принимающей страны регулирует их.

Иностранные капиталовложения приносят больше опасностей, чем пользы, это сейчас признают даже неолибералы. Хотя прямые иностранные инвестиции и не мать Тереза, но зачастую они приносят пользу принимающей стране в краткосрочной перспективе. Но, когда речь идёт об экономическом развитии, в расчёт принимается долгосрочная перспектива. Безоговорочное принятие FDI может затруднить экономическое развитие в долгосрочной перспективе. Не смотря на [всяческие] преувеличения о «мире без границ» ТНК остаются национальными фирмами, ведущие международные операции, и следовательно, навряд ли позволят своим дочерним предприятиям выполнять операции высокого ранга; в то же самое время [само] их присутствие [на местном рынке] может предотвратить возникновение местных предприятий, которые в долгосрочной перспективе могли бы взяться за такие операции. Такая ситуация имеет все шансы навредить долгосрочной перспективе развития принимающей страны. Более того, долгосрочная польза от FDI частично зависит от размаха и качества создаваемого ТНК «эффекта распространения», для максимизации которого требуется соответствующее государственное участие. К сожалению, многие важнейшие механизмы такого участия (к примеру, требование о локализации) уже объявлены Недобрыми Самаритянами вне закона.

Следовательно, прямые иностранные инвестиции могут стать сделкой, сродни Фаустовой. Краткосрочно, они могут приносить пользу, но в отдалённой перспективе они могут вредить экономическому развитию. Когда понимаешь это, то успех Финляндии уже не удивляет. Её стратегия основывалась на понимании того, что если иностранные инвестиции либерализовать слишком рано (а в начале XX века Финляндия была одной из самых бедных стран Европы), то местным предприятиям не останется места, чтобы развивать свои независимые технологические и управленческие возможности. «Нокии» потребовалось 17 лет, чтобы её подразделение по электронике начало приносить прибыль, а теперь оно является крупнейшим мировым производителем сотовых телефонов.[175] Если бы Финляндия либерализовала иностранные инвестиции с самого начала, то «Нокиа» не была бы тем, чем она сегодня является. Скорее всего, иностранные инвесторы, вошедшие в «Нокиа», потребовали бы прекратить перекрёстное субсидирование безнадёжного подразделения электроники, и тем самым зарубили бы его на корню. В лучшем случае, какая-нибудь ТНК перекупила бы подразделение электроники и превратила бы его в свою «дочку» для выполнения операций «второго дивизиона».

Оборотной стороной этого тезиса парадоксальным образом оказывается то, что в долгосрочной перспективе административное регулирование иностранных инвестиций может быть на руку иностранным компаниям. Если страна не впускает или жёстко регламентирует иностранные компании, то в краткосрочной перспективе это для них не хорошо. С другой стороны, если разумное регламентирование прямых иностранных инвестиций позволяет стране аккумулировать производственные возможности быстрее и на более высоком уровне, чем без такового регламентирования, то в долгосрочной перспективе это приносит пользу иностранным инвесторам тем, что предлагает им площадку для инвестиций, обладающую лучшими факторами производства (опытные работники, хорошая инфраструктура) и, в целом, более процветающую. Финляндия и Корея – отличные примеры этому. Отчасти благодаря своему толковому [административному] регулированию иностранных инвестиций, эти страны стали богаче, лучше образованными и технологически намного более динамичными, становясь тем самым более привлекательными площадками для инвестиций, чем было бы возможно без такового регулирования.

Прямые иностранные инвестиции могут помочь экономическому развитию, но только как составная часть долгосрочной стратегии развития. Политику нужно строить так, чтобы прямые иностранные инвестиции не истребили отечественных производителей, которые могут обладать огромным потенциалом в долгосрочной перспективе, в то же самое время добиваясь, чтобы передовые технологии и управленческие навыки, которыми обладают иностранные компании переносились на отечественные предприятия в максимально возможной степени. Подобно Сингапуру и Ирландии, некоторые страны могут добиться успеха и добились успеха активно заманивая иностранные инвестиции, в особенности FDI. Но намного больше стран могут добиться успеха и добились успеха, активно регулируя иностранные инвестиции, включая FDI. И попытка Недобрых Самаритян сделать такое регулирование развивающимися странами невозможным, скорее будет мешать, чем помогать их экономическому развитию.

ГЛАВА 5

Эксплуатация человека человеком

Частное предприятие – хорошо, общественное – плохо?

Один из наиболее глубоких мыслителей XX века Джон Кеннет Гэлбрэйт (John Kenneth Galbraith), однажды сказал: «При капитализме, [один] человек эксплуатирует [другого] человека, а при коммунизме наоборот». Он не хотел сказать, что нет никакой разницы между капитализмом и коммунизмом; такого он никак бы не смог сказать. Гэлбрейт был одним из самых заметных критиков современного капитализма не левого толка. То, что он сказал, отражало глубочайшее разочарование, которое испытывали очень многие по поводу неуспеха коммунизма в построении обещанного эгалитарного общества.

С момента своего возникновения в XIX в. важнейшей целью коммунистического движения являлось упразднение частной собственности на «средства производства» (заводы и станки). Легко понять, почему коммунисты считали частную собственность главным источником несправедливости распределения [благ] при капитализме В то же время они считали частную собственность [на средства производства] причиной экономической неэффективности. Они полагали, что именно она лежит в основе расточительной «анархии» рынка. Слишком многие капиталисты регулярно вкладывались в производство одних и тех же вещей, утверждали они, поскольку они не знали инвестиционных планов своих конкурентов. Как следствие, происходит перепроизводство и некоторые из затронутых им предприятий банкротятся, обрекая свой парк оборудования на слом и свалку, а совершенно работоспособных рабочих – на [вынужденное] бездействие. [Бессмысленная] расточительность такого [периодически возникающего] процесса, как утверждалось, была бы устранена, если бы решения различных капиталистов могли быть заблаговременно скоординированы, посредством рационального, централизованного планирования; в конце концов, капиталистические фирмы есть ничто иное как островки планирования в анархическом море рынка, как однажды сформулировал ведущий теоретик коммунизма Карл Маркс. Следовательно, если отменить частную собственность [на средства производства], считали коммунисты, то экономика функционировала бы, как единая фирма, и тем самым управлялась более эффективно.

К сожалению, централизованная плановая экономика, основанная на государственных предприятиях, работала очень плохо. Коммунисты может и были правы в том, что [ничем] не стеснённая конкуренция приводит к общественным потерям, но устранение всякой конкуренции посредством полностью централизованного планирования и всеобщей государственной собственности [на средства производства], обходились [обществу] очень дорого сами по себе тем, что убивали экономический динамизм. Отсутствие конкуренции и чрезмерная зарегулированность сверху донизу при коммунизме, порождали также конформизм, бюрократические препоны и коррупцию.

Мало кто сейчас стал бы спорить, что как экономическая система, коммунизм потерпел поражение. Но из этого обстоятельства совершенно не следует с необходимостью вывод, что госпредприятия (state-owned enterprises – SOEs) или общественные предприятия не работают [должным образом]. Это умозаключение стало модным в начале 1980-х годов, сразу после смелой программы приватизации Маргарет Тэтчер (Margaret Thatcher) в Великобритании, и обрело статус псевдорелигиозной веры во время «трансформации» бывших коммунистических стран в 1990-е годы. Какое-то время даже казалось, что весь экс-коммунистический мир был загипнотизирован мантрой «частное – хорошо, общественное – плохо», очень напоминавшей античеловеческий слоган «четыре ноги – хорошо, две – плохо» в замечательной сатирической притче Джорджа Оруэлла (George Orwell) «Скотный двор». Приватизация госпредприятий также стала главным пунктом неолиберальной программы, которую Недобрые Самаритяне навязали почти всем развивающимся странам за последние четверть века.

Госсобственность на скамье подсудимых

Почему же Недобрые Самаритяне считают, что госпредприятия необходимо приватизировать? В основе аргументации против госпредприятий лежит простая, но мощная концепция. Концепция о том, что люди по-настоящему не заботятся о тех вещах, которые им не принадлежат. Подтверждение этой мысли мы видим ежедневно. Когда ваш сантехник в третий раз за утро прерывается на чашечку кофе, поневоле задумаешься, чинил бы он свой собственный бойлер точно так же. Вы знаете, что почти все те, кто мусорит в общественных парках, не станет так поступать в своём собственном садике. Похоже, такова человеческая природа, великолепно относиться к своим собственным вещам и безобразно – к чужим. Поэтому, утверждают противники госсобственности, если вы хотите, чтобы люди относились в вещам (включая предприятия) с наивысшей эффективностью, дайте им права владельца или собственника.[176]

Владелец имеет два важнейших права в отношении своего имущества. Первое – это право распоряжаться им. Второе – это право присваивать доходы от его использования. Поскольку доходы, по определению, это то, что остаётся владельцу имущества, после того как он оплатил все производственные затраты, которые он сделал, чтобы использовать своё имущество продуктивно (например, сырьё, труд и другие компоненты, употреблённые на его фабрике), то право присваивать доходы также называют «присвоением разницы». Незадача в том, что если владелец может «присваивать разницу», то тех поставщиков факторов производства, которые получают фиксированную плату, не заботит объём получаемых доходов.

По определению, государственные предприятия коллективно принадлежат всем гражданам, которые нанимают профессиональных менеджеров на фиксированной зарплате управлять ими. При том, что правом «присваивать разницу» обладают [все] граждане, как [коллективный] собственник, то наёмных менеджеров не особенно волнует прибыльность своих предприятий. Конечно, граждане, как «доверитель», могут заинтересовать своих «доверенных лиц», или наёмных менеджеров, в [повышении] прибыльности госпредприятий, привязав к ней их зарплату. Но общеизвестно [на печальном опыте], что подобную систему поощрения [исключительно] трудно создать. И это потому, что существует разрыв фундаментального характера между [объёмом] информации, которым обладают «доверители» и их «доверенные лица». К примеру, когда наёмный менеджер говорит, что она сделала всё, что в её силах, а невысокие показатели [предприятия] объясняются факторами вне её контроля, «доверителю» будет очень трудно доказать, что она лжёт. Трудности контроля «доверителя» за поведением «доверенного лица» называют «проблемой доверителя – агента», а возникающие издержки (в частности, снижение доходности по причине плохого управления) называют «затраты, связанные с наличием агентских конфликтов». «Проблема доверителя – агента» является центральным аргументом неолибералов против госпредприятий.

Но это не единственная причина неэффективности государственного владения предприятиями. Отдельные граждане, даже если они теоретически владеют общественным предприятием, не имеют никаких стимулов заботиться о своей собственности (том самом предприятии) посредством адекватного контроля за деятельностью наёмных управляющих. Здесь проблема в том, что любое увеличение доходности, которое стало результатом усилившегося контроля отдельными гражданами за деятельностью менеджеров госпредприятия, будет делиться на всех граждан, а издержки нести только те, кто этим контролем занимается (к примеру, время и энергия, потраченные на изучение бухгалтерии или уведомление соответствующих госорганов о каких-либо непорядках). В итоге, все будут предпочитать вовсе не контролировать менеджеров общественного предприятия, а просто «проехаться» за счёт усилий других. Но, если все «халявничают», то за управляющими никто не следит, и в итоге – низкие производственные показатели. Читатель сразу же поймёт «проблему «пассажиров» (free-riders), если постарается припомнить, как часто он сам отслеживал результаты деятельности какого-нибудь госпредприятия у себя в стране (законным владельцем которого он является) – «Amtrak», к примеру.

Есть ещё один аргумент против государственных предприятий, известный как проблема «растяжимых бюджетных рамок». Согласно него, будучи частью государственного аппарата, госпредприятия нередко в состоянии получить дополнительное финансирование от правительства, если они несут убытки или им угрожает банкротство. В некотором роде, предприятия могут вести себя, как если бы их бюджетные рамки были нежёсткими или растягивались, и расхлябанное руководство будет сходить им с рук. Эту теорию «растяжимых бюджетных рамок» впервые разработал известный венгерский экономист Янош Корнаи (Janos Kornai), применительно к поведению государственных предприятий при коммунистическом централизованном планировании, но она также применима к подобным предприятиям в капиталистической экономике. Наиболее часто, применительно к проблеме «растяжимых бюджетных рамок» госпредприятий, припоминают [известные] «больные предприятия» Индии, которые никогда не становятся банкротами.[177]

Государственное против частного

Так что, обвинительное заключение против государственных предприятий или общественных предприятий, похоже [составлено] очень сильное. Граждане, несмотря на то, что являются законными владельцами общественных предприятий, не имеют ни возможности, ни стимулов следить за своими агентами, которые были наняты, чтобы управлять предприятиями. Агенты (менеджеры) не стремятся к максимизации прибыли предприятия, а доверители (граждане) не могут их заставить, по причине неизбежно недостаточной информации о действиях агентов и проблемы «пассажиров» среди самих доверителей. И в довершение, государственное владение предприятиями позволяет им оставаться на плаву при помощи политического лоббирования, а не повышения продуктивности.

Но все [эти] три аргумента против государственного владения предприятиями, вообще-то, применимы и к крупным фирмам частного сектора. Проблемы «доверителя – агента» и «пассажиров» [акционеров, не стремящихся принимать участие в контрольно-управленческой деятельности, а желающие только получать плоды своего владения] поражают многие крупные частные фирмы. [Конечно], некоторые крупные компании по-прежнему управляются своими (мажоритарными) собственниками (например, «BMW», «Peugeot»), но подавляющее большинство управляется наёмными менеджерами, потому что их акции принадлежат большому кругу лиц. Если частное предприятие принадлежит многочисленным акционерам, владеющим мелкими долями компании, и управляется наёмными менеджерами, то оно будет страдать от тех же проблем, что и принадлежащее государству предприятие. Наёмные менеджеры (так же, как их коллеги из госпредприятий) не будут иметь стимула, чтобы прилагать больше усилий, чем только минимально потребно («проблема доверитель – агент»), в то время как отдельные акционеры не будут иметь достаточных стимулов, чтобы следить за наёмной администрацией («проблема пассажиров»).

Что до политически обусловленных «растяжимых бюджетных рамок», то их наличие не ограничивается только госпредприятиями. Если частная фирма политически важна (к примеру, фирма – крупный работодатель или действует в политически чувствительных отраслях, таких как вооружения или здравоохранение), то она также может ожидать субсидий или даже взятие на буксир государством (bail-out). Сразу после Второй мировой войны, множество частных предприятий национализировались по всей Европе, потому что дела у них были плохи. В 1960-е и 1970-е годы британский промышленный закат вынудил и лейбористское, и консервативное правительства национализировать ключевые предприятия («Rolls Royce» в 1971 г. при консерваторах; «British Steel» в 1967 г., «British Leyland» и «British Aerospace» в 1977 г. при лейбористах). Или возьмём другой пример: в Греции, в период с 1983 по 1987 гг. 43 частных предприятия, практически банкрота, были национализированы, когда в экономике настали непростые времена.[178] И наоборот, госпредприятия не защищены полностью от действия рыночных сил. По всему миру, многие общественные предприятия закрывались, а их менеджеров увольняли из-за плохой работы – это равнозначно корпоративному банкротству или корпоративному поглощению в частном секторе.

Частные фирмы знают, что они смогут воспользоваться «растяжимыми бюджетными рамками», если они достаточно важны [для общества], и они не стесняются эксплуатировать такую возможность на полную катушку. Говорят, что один банкир сказал в середине 1980-х годов в разгар Долгового кризиса Третьего мира газете «Wall Street Journal»: «мы, иностранные банкиры – за свободный рынок, когда нам светит зашибить копейку, и верим в государство, когда мы вот-вот должны потерять копейку».[179]

И действительно, множество раз прямая государственная финансовая помощь крупным фирмам частного сектора (bail-outs) осуществлялась общепризнанно свободнорыночными правительствами. В Швеции, в конце 1970-х годов, первое за 44 года правое правительство прибегло к национализации, чтобы спасти обанкротившуюся судостроительную отрасль, и это при том, что оно пришло к власти [именно за счёт] клятвенных заверений сократить размер государственного сектора. В начале 1980-х годов Республиканская администрация во главе с Рональдом Рейганом, спасла терпящий бедствие автоконцерн «Chrysler», при том что Рейган в то время стоял в авангарде неолиберальных рыночных реформ. Столкнувшись в 1982 году с финансовым кризисом, который возник после преждевременной и плохо продуманной финансовой либерализации, правительство Чили спасло весь финансовый сектор целиком за счёт общественных денег. И это было то самое правительство генерала Пиночета, которое в кровавом перевороте захватило власть, во имя защиты свободного рынка и частной собственности.

Неолиберальные обвинения госпредприятий ещё больше подрывается тем фактом, что в современном мире существует множество прекрасно работающих госпредприятий. И многие из них, вообще-то, являются фирмами мирового класса. Позвольте мне рассказать о некоторых из них, наиболее важных.

Истории успеха госпредприятий

«Singapore Airlines» является одной из самых уважаемых в мире авиакомпанией. За свою эффективность и дружелюбность [к пассажирам] её часто выбирали самой популярной в мире. За всю свою 35-летнюю историю, в отличие от других авиаперевозчиков, она никогда не терпела убытков.

Эта авиакомпания принадлежит государству, 57% её акций контролируется «Temasek», холдинговой компанией, единственным акционером которой является Министерство финансов Сингапура. «Temasek Holdings» владеет контрольными пакетами[180] (обычно свыше 50%) во множестве высокоэффективных и прибыльных предприятий, которые называются GLC (связанные с государством компании – government-linked companies). GLC действуют не только в обычных для общественных предприятий «коммунальных» секторах, как например, связь, энергоснабжение или транспорт. Они также ведут дела в таких сферах, которые почти во всех остальных странах принадлежат частному сектору, в частности производство полупроводников, судостроение, конструкторские бюро, судоходство и банки.[181] Также правительство Сингапура руководит так называемыми Попечительскими Советами (Statutory Boards), которые обеспечивают [предоставление] некоторых жизненно важных товаров и услуг. Практически вся земля в государстве находится в общественной собственности, и почти 85% жилья обеспечивается Советом по Жилью и Развитию (Housing and Development Board). Совет по Экономическому Развитию (The Economic Development Board) занимается созданием промзон (технопарков), выращивает новые фирмы и предоставляет [государственные] услуги бизнес-консультирования.

По объёму вклада в национальный совокупный продукт сингапурский госсектор в два раза превышает корейский. А по вкладу в общий объём национальных инвестиций – почти в три раза.[182] В свою очередь, корейский сектор госпредприятий почти в два раза превосходит аргентинский, и в пять раз больше филиппинского, в терминах вклада в национальный совокупный продукт.[183] Хотя и про Аргентину, и про Филиппины принято говорить, что причиной их неуспеха является чрезмерный госсектор, в то время как Корею и Сингапур принято расхваливать, как яркие примеры экономики, чьё развитие движимо частным сектором.

Корея также может похвастаться примером успешного общественного предприятия (ныне уже приватизированного) – металлургическим комбинатом POSCO (Pohang Iron and Steel Company).[184] В конце 1960-х годов корейское правительство подало заявку во Всемирный банк на предоставление займа для строительства первого [в Корее] современного металлургического комбината. Банк отказал на основании нежизнеспособности проекта. Решение было небезосновательным. Главными статьями экспорта [Кореи] в то время были рыба, дешёвая одежда, парики и фанера. В Корее не было месторождений ни железной руды, ни коксующегося угля – двух важнейших компонентов. К тому же, в условиях Холодной войны их нельзя было импортировать из соседнего коммунистического Китая. Их нужно было привозить аж из Австралии. И в довершение всего, корейское правительство предлагало создать комбинат в форме госпредприятия. Лучшего рецепта для провала и не придумаешь. И тем не менее, через десять лет с момента ввода в строй в 1973 году (проект профинансировали японские банки), компания стала одним из самых эффективных на планете металлургическим комбинатом, и сегодня является третьим в мире по величине.

Тайваньский опыт с госпредприятиями был ещё более примечательным.[185]Официальной экономической идеологией Тайваня являются так называемые «Три народных принципа», сформулированные основателем Националистической партии «Гоминьдан» («Kuomintang») доктором Сунь Ятсеном (Sun Yat-Sen), на которых и строилось Тайваньское экономическое чудо.[186] Эти принципы диктуют, чтобы ключевые отрасли принадлежали государству. Соответственно у Тайваня был очень большой госсектор. Все 1960-е и 1970-е годы он давал свыше 16% национального совокупного продукта. До 1996 года госпредприятия почти не приватизировали. И даже после 1996 года, когда «приватизировали» 18 (из очень многих) госпредприятий, тайваньское правительство всё равно сохранило за собой их контрольные пакеты (в среднем 35,5%), а также назначало 60% членов их Советов директоров. Тайваньская стратегия состояла в том, чтобы способствовать росту частного сектора путём создания хорошего экономического климата (включавшего в себя, прежде всего, поставку госпредприятиями дешёвых высокотехнологичных деталей и компонентов) и особенно не заморачиваться с приватизацией.

В последние три десятилетия своего экономического господства Китай пользовался похожей стратегией. При Мао [Цзедуне] все китайские промышленные предприятия принадлежали государству. Сегодня китайский госсектор даёт всего лишь около 40% совокупной промышленной продукции.[187] За прошедшие 30 лет экономических реформ, часть мелких промышленных предприятий были приватизированы под девизом: «сохранить крупное, отпустить мелкое» (zhuada fangxiao). Но падение доли госпредприятий [в ВВП] произошло, в основном, из-за роста частного сектора. У китайцев есть также уникальный вид предприятий, основанный на гибридной форме собственности, под названием TVE (городские и деревенские предприятия – township and village enterprises). Формально они принадлежат местным властям, но действуют, обычно, как принадлежащие местным влиятельным политическим фигурам.

Не только в Восточной Азии можно найти хорошие общественные предприятия. Всё послевоенное время, по крайней мере до 1980-х годов, экономические успех многих европейских стран (Австрии, Финляндии, Франции, Норвегии и Италии) опирался на очень большой госсектор. В Финляндии, и особенно во Франции, госсектор находился в авангарде технологической модернизации. В Финляндии государственные предприятия осуществляли технологическую модернизацию в лесной, горно-металлургической и химической промышленности, транспортном и бумагоделательном машиностроении.[188] Даже после недавней приватизации, финское правительство отдало контрольный пакет очень немногих из этих предприятий. Что касается Франции, то читатель может удивиться, узнав что такие имена как «Renault» (автомобили), «Alcatel» (оборудование связи), «St. Gobain» (стекло и прочие стройматериалы), «Usinor» (металлургия; вошла в состав «Arcelor», которая сегодня является частью «Arcelor-Mittal», крупнейшего в мире металлургического конгломерата), «Thomson» (электроника), «Thales» (военная электроника), «Elf Aquitaine» (нефть и газ), «Rhone-Poulenc» (фармацевтика; вместе с немецкой «Hoechst» вошла в состав «Aventis», которая сама сегодня является частью «Sanofi-Aventis»), все были госпредприятиями.[189] Эти фирмы осуществляли техническую модернизацию и промышленное развитие страны, будучи госпредприятиями, пока их не приватизировали в период с 1986 по 2000 гг.[190]

Прекрасно работающие госпредприятия есть и в Латинской Америке. Бразильская государственная нефтяная компания «Petrobras» – это фирма мирового класса, применяющая самые передовые технологии. «EMBRAER» (Empresa Brasileira de Aeronautica), бразильский производитель ближнемагистральных реактивных самолётов (regional jets), также стал фирмой мирового класса, будучи государственным. Сегодня «EMBRAER» – крупнейший в мире производитель ближнемагистральных самолётов, и третий в мире среди авиапроизводителей в целом, после «Airbus» и «Boeing». Его приватизировали в 1994 г., но бразильскому правительству, по-прежнему, принадлежит «золотая акция» (1% капитала), которая даёт право накладывать вето на определённые сделки, связанные с продажей военных самолётов и передачей технологий иностранным государствам.[191]

Если успешных общественных предприятий так много, почему мы так редко слышим о них? Отчасти, это объясняется самой природой передачи новостей, будь то научных или обыкновенной журналистики. Пресса склонна рассказывать о чём-нибудь плохом – войнах, стихийных бедствиях, эпидемиях, голоде, преступлениях, банкротствах и т.д. И хотя, для журналистской профессии уделять много внимания всему этому нужно и естественно, журналисты имеют привычку представлять публике как можно более безрадостную картину мира. В случае с госпредприятиями, журналисты и учёные изучают их лишь тогда, когда те идут под откос – неэффективность, коррупция или бесхозяйственность. Отлично работающие госпредприятия обычно привлекают сравнительно немного внимания, подобно тому, как спокойный и продуктивный день из жизни образцового гражданина навряд ли попадёт в новости на первой полосе.

Есть и другая, возможно более важная, причина недостатка положительной информации о госпредприятиях. Подъём неолиберализма в последние десятилетия сделал госсобственность настолько непопулярной в общественном сознании, что успешные госпредприятия сами предпочитают не выпячивать свою связь с государством. «Singapore Airlines» не рекламируют того факта, что они принадлежат государству. «Renault», «POSCO» и «EMBRAER» – ныне все приватизированные – [тоже] стараются не выпячивать, чуть ли не скрыть тот факт, что они стали фирмами мирового класса, будучи госпредприятиями. Частичное участие государства [в капитале предприятия также] практически замалчивается. К примеру, немногие знают, что земельное правительство Нижней Саксонии (Niedersachsen), имея 18,6%-й пакет акций, является крупнейшим акционером «Volkswagen».

Сила неолиберальной идеологии, всё же, не является основной или даже одной из главных причин непопулярности госсобственности. По всему миру есть множество госпредприятий, которые работают плохо. Я привёл примеры отлично работающих госпредприятий не для того, чтобы отвлечь внимание читателя от плохо работающих. Они приведены, чтобы показать, что вовсе не обязательно, что общественное предприятие непременно должно работать плохо, и что улучшение его работы совсем не обязательно требует приватизации.

В защиту госсобственности

Я продемонстрировал, что всё то, что приводят в качестве причин плохой работы госпредприятий, также применимо к крупным фирмам частного сектора, имеющим множество мелких акционеров, хотя и не всегда в той же степени. Но даже это ещё не вся история. Экономическая теория учит нас, что есть обстоятельства, при которых общественные предприятия лучше частных фирм.

Одно из таких обстоятельств – это когда частные инвесторы отказываются финансировать проект, несмотря на его жизнеспособность в долгосрочной перспективе, потому что считают его слишком рискованным. Именно потому, что деньги могут быстро перемещаться, рынки капитала по определению перекошены в сторону краткосрочных выгод и не любят рискованных, крупномасштабных проектов с долгим периодом реализации. Если рынок капитала слишком осторожен, чтобы финансировать вполне жизнеспособный проект (среди экономистов это называют «дефект рынка капитала»), государство может сделать это само, создав госпредприятие.

Дефекты рынка капитала более ярко выражены на более ранних этапах развития, когда рынки каптала недостаточно развиты и их консервативность выше. Так что исторически, страны намного чаще прибегали к такой возможности на более ранних этапах своего развития, о чём я рассказывал в Главе 2. В XVIII веке при Фридрихе Великом (1740-1786 гг.), Пруссия создала множество «образцовых фабрик» в таких отраслях как текстильная (прежде всего льнопрядильная), металлургическая, оружейная, фарфоровая, шелкопрядильная и сахарная.[192] Подражая Пруссии, её примеру, в конце XIX века Япония династии Мейдзи учредила «образцовые» госпредприятия во многих отраслях. В их число входили судостроение, металлургия, горнорудная, текстильная (хлопок, шерсть и шёлк) и оружейная промышленность.[193] Вскоре после их создания, японское правительство передало их в частный сектор, но некоторые из них остались щедро субсидируемыми, даже после приватизации, особенно судостроительные фирмы. Корейский металлургический комбинат POSCO – это более современный и более яркий пример госпредприятия, созданного в ответ на дефект рынка капитала. Общий вывод ясен: общественные предприятия частенько создавали для того, чтобы запустить капитализм, а не для того чтобы вытеснить его, как повсеместно считается.

Госпредприятия также могут быть идеальным [решением] там, где имеется «естественная монополия». Этот термин относится к ситуациям, когда технологические условия диктуют, что иметь только одного поставщика является наиболее эффективным способом обслуживать рынок. Электричество, водоснабжение, газ, железные дороги, наземные телефонные линии – всё это примеры естественных монополий. В этих отраслях основой производственных затрат является создание распределительной сети, и следовательно, удельные затраты [на единицу продукции] уменьшаются при росте числа потребителей, пользующихся услугами этой сети. И наоборот, если иметь много поставщиков, каждый со своей собственной сетью, скажем водопровода, то это повышает удельные затраты обслуживания каждого домохозяйства. Исторически, такие отрасли в развитых странах зачастую начинались как множество мелких конкурирующих производителей, но в дальнейшем они были консолидированы в крупные региональные или общенациональные монополии (а затем нередко национализировались).

Когда имеется естественная монополия, производитель может запрашивать любую цену, какую ему будет угодно, так как потребителям больше не к кому обратиться. Но это не просто вопрос «эксплуатации» производителем потребителей. Такая ситуация также порождает такие социальные издержки, которые не может поглотить даже монополист-поставщик, и которые на специальном жаргоне называются «распределённые безвозвратные потери».[194] В этом случае, может оказаться более экономически эффективным, чтобы государство приняло на себя рассматриваемую деятельность и занималось ею само, производя социально оптимальные объёмы [товаров или услуг].

Третьей причиной к тому, чтобы государство создало госпредприятие является равноправие граждан. К примеру, полагаясь на частные фирмы, люди проживающие в отдалённых регионах, могут оказаться лишенными доступа к жизненно важным услугам, таким как почта, водопровод или общественный транспорт – стоимость доставки письма адресату в горных районах Швейцарии намного выше чем адресату в Женеве. Если бы фирма, доставляющая письмо была заинтересована исключительно в прибыли, то это подняло бы цену доставки письма в горные районы, заставляя местных жителей сократить пользование почтой или даже вовсе могло бы привести к прекращению обслуживания. Если рассматриваемая услуга является жизненно важной, которая полагается всем гражданам, правительство может принять решение осуществлять такую деятельность посредством госпредприятия, даже если это означает терпеть в процессе убытки.

[Конечно же], ко всем вышеперечисленным причинам для того, чтобы иметь госпредприятие можно применять, и [на практике] применялись разнообразные схемы, при которых частные предприятия работали бы в условиях режима государственного административного регулирования в сочетании с системой субсидий и/или налоговых льгот. К примеру, государство может профинансировать (через госбанк, например) или субсидировать (из своих налоговых поступлений), чтобы частная компания начала рискованное долгосрочное предприятие, которое может стать благотворным для экономического развития страны, но которое рынок капитала не желает финансировать. Или правительство может поручить фирме из частного сектора работать в сфере естественной монополии, но регулировать цены, которые она выставляет [потребителям] и объёмы её производства. Оно может нанять фирмы из частного сектора оказывать [населению] жизненно важные услуги (к примеру, почта, железная дорога, водоснабжение) на том условии, что будет обеспечен всеобщий и равный доступ. И может показаться, что госпредприятия в дальнейшем будут не нужны.

Но такими схемами регулирования и/или субсидирования зачастую труднее управлять, чем самими госпредприятиями, в особенностями правительствам развивающихся стран. Для субсидирования прежде всего нужны бюджетные средства. Сбор налогов может показаться несложной задачей, но она далеко не проста. Для неё нужны возможности по сбору и обработке информации, по расчётам положенных налоговых платежей, по выявлению и наказанию уклоняющихся. Как показывает история, даже современным богатым странам потребовалось длительное время, чтобы развить такие возможности.[195] У развивающихся стран есть только ограниченные возможности по сбору налогов, и следовательно, по применению субсидирования, призванного компенсировать недостатки рынка. Как я указывал в Главе 3, эта недостаточность в последнее время была ещё более усугублена падением бюджетных поступлений от таможенных пошлин, по причине либерализации торговли, в особенности в беднейших странах, которые особенно зависят от поступления таможенных пошлин в свои бюджеты. Хорошее руководство [схемами регулирования и/или субсидирования] оказалось непростой задачей даже для богатейших стран мира, в которых существуют изощрённые регулирующие органы, имеющие в своём распоряжении обширные ресурсы. Безобразный итог приватизации британских железных дорог в 1993 году, который привёл к фактической повторной национализации в 2002 году или провал дерегулирования электрических сетей в Калифорнии, который привёл к печально известной аварии и сбою электроснабжения в 2001 году, являются, всего лишь, наиболее известными примерами.

У развивающихся стран еще меньше возможностей писать хорошие регулирующие нормативные документы и противостоять юридическим манёврам и лоббированию подлежащих регулированию фирм, которые зачастую являются дочерними предприятиями или совместными предприятиями с гигантскими, могущественными предприятиями из богатых стран. Очень поучительным в этом отношении является пример «Maynilad Water Services», франко-филиппинского консорциума, который взял на себя водоснабжение примерно половины Манилы в 1997 году, и одно время превозносился Всемирным банком как история успеха приватизации. Несмотря на то, что умелым лоббированием «Maynilad» добилась череды налоговых каникул, которые не были официально дозволены их основополагающим контрактом, как только регулирующий орган отказался продлевать режим налоговых каникул на 2002 год, «Maynilad» разорвала контракт.[196]

Государственные предприятия часто являются более практичным решением, чем система регулирования и субсидирования операторов частного сектора, особенно это верно для развивающихся стран, которым недостаёт налоговых и административно-регулирующих возможностей. Они [госпредприятия] не только могут, но и во многих случаях [как показывает опыт уже] смогли прибыльно работать, а при определённых обстоятельствах они могут превосходить фирмы частного сектора.

Подводные камни приватизации

Как я уже подчёркивал, все приписываемые госпредприятиям важнейшие причины их неэффективности – «проблема доверителя – агента», «проблема «пассажиров» [мелких собственников, не стремящихся принимать участие в контрольно-управленческой деятельности, а желающие только получать плоды своего владения] и «проблема растяжимых бюджетных рамок» – являются подлинными, но присущими не только госпредприятиям. Крупные фирмы частного сектора, имеющие многочисленных мелких акционеров, также страдают от «проблемы доверителя – агента» и от «проблема «пассажиров». Так что, в этих двух сферах форма собственности имеет значение, но водораздел проходит не между государственной и частной собственностью, а между сконцентрированной и деконцентрированной собственностью. Что же до «проблемы растяжимых бюджетных рамок», то здесь наверное, различия между государственной и частной собственностью более ярко выражены, но даже и здесь не являются абсолютными. Ибо, как мы уже видели, политически важные предприятия частного сектора тоже могут получать финансовую поддержку государства, в то время как госпредприятия могут время от времени подвергаться жёстким бюджетным ограничениям, смене руководства, и в качестве высшей меры – ликвидации.

А если государственная форма собственности сама по себе не является полностью или даже, хотя бы по большей части, источником всех проблем госпредприятий, то изменение их формы собственности, то есть их приватизация, навряд ли решит их проблемы. Но, что важнее, приватизация сама полна подводных камней.

Первая проблема состоит в том, чтобы продать те предприятия, которые нужно. Было бы неразумно продать общественные предприятия, являющиеся естественными монополиями или предоставляющие жизненно важные услуги, особенно если регулирующие возможности государства слабы. Но даже когда дело доходит до продажи предприятий, для которых общественная собственность не является обязательной, всегда есть непростой выбор. Правительство обычно хочет продать наименее успешные предприятия – как раз такие, которые меньше всего интересуют потенциальных покупателей. Следовательно, для того, чтобы пробудить интерес частного сектора к неуспешному госпредприятию, правительству зачастую приходится крупно вкладываться в него и/или реструктурировать его. Но если его работу можно улучшить при сохранении государственного статуса, зачем его вообще приватизировать?[197] Значит, если только нет политических непреодолимых препятствий чтобы реструктурировать общественное предприятие не прибегая к приватизации, то множество проблем общественных предприятий можно решить без приватизации.

Дальше, приватизируемое предприятие нужно продать за правильную цену. Продажа за правильную цену является обязанностью правительства, как попечителя по управлению активами граждан. Если оно продаст их слишком дёшево, то оно отдаёт народное достояние покупателю. Это [в свою очередь] поднимает серьёзные вопросы о распределении [народного достояния]. Кроме того, если переданное достояние вывозится из страны, то имеет место потеря национального богатства. Такое, скорее, может произойти, когда покупатель базируется за границей, но и свои граждане также могут припрятать деньги вне страны, если есть открытый рынок капитала, как это хорошо видно на примере русских «олигархов» по результатам посткоммунистической приватизации.