Помоги проекту - поделись книгой:
Идея народного представительства, как выразителя воли суверенного народа, предполагающая ограничение власти монарха, по сути, не была известна в России до проникновения в XVIII веке сочинений французских просветителей. Но уже в XIX веке некогда безраздельно господствующая монархическая идеология начинает переживать кризис. В этих условиях сторонники традиционной государственности (Н.Я. Данилевский, К.Н. Леонтьев, К.П. Победоносцев, Л.А. Тихомиров и др.) продолжали ориентироваться на монархические ценности как на основу создания гармоничных социальных отношений. Именно с учетом этой системы ценностей они предлагали решать вопрос о народном представительстве.
По мнению Л.А. Тихомирова (1852–1923), термин «представительство народа» не должен быть отдан «в пользование только демократическому понятию о нем» в смысле парламентарного представительства «народной власти» или «народной воли». Идея народного представительства как демократического парламентарного правления признается Л.А. Тихомировым совершенно несовместимой с монархией. Однако наряду с демократической (парламентарной) формой народного представительства (представительством народной власти и воли) возможна монархическая его форма. В последнем случае народное представительство есть собственно «орудие общения Монарха с национальным духом и интересами». Поэтому «идея монархической власти состоит не в том, чтобы выражать собственную волю Монарха, основанную на мнении нации, а в том, чтобы выражать народный дух, народный идеал, выражать то, что думала бы и хотела бы нация, если бы стояла на высоте своей собственной идеи». Таким образом, согласно Л.А. Тихомирову в монархии может быть только вопрос о способах общения с нацией, но ни как не о представительстве народной воли. Для монарха необходимо нравственное представительство нации, чтобы верховная власть находилась в атмосфере творчества народного духа, ибо представительство единственно реальной народной воли – воли народного духа – принадлежит монарху. Основная задача народного представительства в монархии совсем иная, чем в демократическом режиме: она состоит в том, чтобы представительство монархом народного духа, народного идеала, находящее свое выражение в актах текущей политики, не было фиктивным[167]. Таким образом, Л.А. Тихомиров различал два основных типа народного представительства: во-первых, парламентарный тип, при котором посредством народного представительства создается Верховная Власть, что, по его мнению, есть всегда не более чем обман народа, ибо в действительности при парламентарном строе народ не имеет своего представителя, а имеет лишь представителей партий, господствующих над народом. Этот тип народного представительства «не объединяет народ с государством, а разъединяет посредством средостения партий», создавая господствующий над народом политический класс, который не может быть назван новой «аристократией», по мнению Л.А. Тихомирова, только по неблагородству своего персонала, но, во всяком случае, утверждает он, эта система глубоко недемократична. Правда автор не исключал, что при отсутствии монархии – как наиболее прочной и незыблемой власти – может получить смысл и данное представительство, имеющее целью создания из себя Верховной Власти (если нация будет стоять на высоте своей собственной идеи). Однако при наличии в России Верховной Власти монарха, таковой потребности нет: в России должен существовать другой – второй тип народного представительства – представительство народа при Верховной Власти, исключительно непосредственное групповое, внепартийное. В его основе – представительство от самих групп населения, что глубоко демократично. Конечно, отмечал Л.А. Тихомирова, представители народа при Верховной Власти не могут получить таких прав как принятие законов, утверждение бюджета, однако, взамен они должны получить другие, более важные права: право непосредственного доступа к Верховной Власти, право доведения до ее сведения мнений и нужд избирателей, право контроля правительственной власти не только с точки зрения закономерности ее действий, но и их целесообразности и успешности. При таком положении, считал Л.А. Тихомиров, влияние народного представительства стало бы и глубже, и полезнее[168]. Взгляды Л.А. Тихомирова на организацию народного представительства, его роль в государстве близки к славянофильской традиции, согласно которой представительство в России должно строиться в соответствии с формулой: «правительству – силу власти, земле – силу мнения» и представлять собой – как прежде представляли собой земские соборы – «соприкосновение государства с мыслью народной». К этой позиции, по сути, примыкала группа земских деятелей во главе Д.Н. Шиповым[169], ряд идеологов и публицистов, например, А.А. Киреев, который в начале XX века, оценивая проекты введения в России народного представительства выступал за постепенное улучшение государственного порядка, долженствующее, по его мнению, завершиться «возвращением к нашему древнему строю, к сильному крепкому самодержавию земского типа, опирающемуся на народную мысль, ею освящаемому и укрепляемому; к тому государственному порядку, который был установлен в половине XVI столетия с самодержавнейшим из наших царей и который прекрасно действовал до конца XVIII столетия»[170].
Сторонники либеральной политико-правовой идеологии обосновывали необходимость введения в России парламентской демократии как наиболее приемлемой формы государственного устройства, рассматривая народное представительство как необходимый элемент устройства конституционного правового государства. Русский либерализм, представляя собой идеологию западничества, возникает еще в екатерининскую эпоху и окончательно формируется к середине XIX века. Его существенное отличие от своего западноевропейского аналога было обусловлено, в частности, тем, что он развивался в условиях самодержавия и с учетом последствий Великой французской революции 1789 г., приведшей к якобинскому террору и насилию. В нем получила перевес установка на социальный эволюционализм, вера в «благодетельное вдохновение верховной власти» (М.М. Сперанский)[171].
Надо отметить, что многие сторонники этого направления (главным образом умеренно-консервативного толка) весьма критически относились к идее, что в основе народного представительства лежит принцип народного суверенитета. Так, А.Д. Градовский (1841–1889) полагал, что учение о самодержавии народа было только протестом против старого порядка, орудием разрушения отжившей организации, что идея суверенитета (полновластия) народа – «это же идея абсолютной государственной власти, которая была осуждена революцией в лице Людовика XVI и которая в руках толпы может только принять более опасный и вредный характер»[172]. Как отмечал С.А. Корф, «в России теория народного суверенитета никогда не имела какого-либо значения, ни теоретического, ни тем более практического». По его мнению, источником государственной власти является не божественное откровение, не народный суверенитет или неуловимая народная воля (как у Руссо), а «та социальная организация, которая исторически сложилась в развитии данного народа»[173]. Когда речь идет о суверенитете народа, полагал С.А. Корф, имеется в виду лишь «начало политическое, которым должна выражаться мысль существования государственной организации для народа, а не наоборот; этим обосновывается понятие демократического государства, для многих являющегося идеалом современного государственного строительства»[174]. Отрицая юридическое содержание понятие «народный суверенитет», С.А. Корф, использовал термин «суверенитет» применительно к праву, понимая в этом случае «юридический принцип, суверенитет или верховенство права, составляющий аксиому современного правового государства»[175]. По сути этой же точке зрения придерживались и многие другие дореволюционные юристы, утверждавшие, что понятие народного суверенитета «есть нечто юридически вообще немыслимое», что идея суверенитета – это лишь политическое оружие, воздействующее на народную психику, это революционный лозунг. В чем смысл идеи народного суверенитета? – ставил вопрос Н.И. Лазаревский и отвечал: в том, что субъектом верховных прав в государстве признается народ, который и есть первенствующий орган государства. Эти права принадлежат не индивидам, а всему народу в целом. Таким образом, речь идет об определенной организационно оформленной совокупности людей, то есть народ должен быть организован, чтобы быть носителем этих прав. А организацией, охватывающей весь народ, является государство[176]. Поэтому, учение о том, что в государстве суверенитет принадлежит народу, в конце концов, юридически сводиться к тому, что суверенитет принадлежит государству. Идея народного суверенитета, по мнению Н.И. Лазаревского, использовалась для отрицания, в сущности, лишь суверенитета монархов и ее использование в современном мире – это косность людей, нежелание и неумение отказаться от привычных точек зрения. Другой дореволюционный юрист Н. Палиенко также считал, что субъектом и единственным носителем суверенной государственной власти может быть лишь само государство, как целое, как юридическая личность, а не тот или иной орган государства, лицо или совокупность лиц. Поэтому монарх или народ властвуют лишь от имени и во имя государства, в силу законов государства, а не в силу каких-либо собственных прав. По мнению Палиенко, такие понятия – как народный суверенитет, монархический суверенитет – являются лишь ходячим образным выражением, чисто политическими идеями, но не строго юридическими понятиями.
Иное отношение было у сторонников либерально-правового направления к учению о разделении властей. Тот же С.А. Корф обращал внимание на то, что учение о разделении властей (в отличие от идеи народного суверенитета), наоборот, оказало существенное влияние на реформаторскую деятельность Екатерины II. По его мнению, Императрица сильно увлекалась названным учением, поставив себе целью практическое осуществление идеалов Монтескье, которого она считала свои учителем, и она сделала достаточно много на этом пути. Вопрос – о разделении властей – возник позднее уже в XIX веке, когда осуществлялась судебная реформа, которая исходила из необходимости выделения и обособления судебной власти. Однако заключал С.А. Корф, интересно отметить, что «у нас выдвигалось только значение разделения, а не равновесия властей и что применение на практике названного учения имело в виду организацию государства, распределение государственных функций, а не какую-либо гарантию личных прав русских граждан…»[177].
Один из выдающихся представителей либерально-правового направления научной мысли Б.Н. Чичерин (1828–1904), характеризуя место и роль народного представительства в государстве, исходил из того, что «сосредоточенная власть рождает произвол, разделенная власть ведет к борьбе. Между этими двумя источниками зла, – по его мнению, – вращается всякое государственное устройство». Он отдавал предпочтение конституционной монархии, определяя ее в своем фундаментальном труде «О народном представительстве» (1866 г.) как высшую форму представительного правления. По его мнению, именно конституционная монархия позволяет гармонично сочетать разные элементы государства: монархический, аристократический и демократический: Основной закон государства дает каждому из них известные права на участие в верховной власти в целях согласованной деятельности для достижения общей цели. В конституционной монархии верховная власть не сосредотачивается вся в народе, как в республиках, а разделяется между различными лицами и органами, ибо конституционное правление всегда состоит из трех властей: монарха и двух палат, верхней и нижней, и хотя монарх служит общим средоточением верховной власти, участвуя во всех ее отраслях, тем не менее, начало разделения властей также имеет основание. Однако различные органы верховной власти, отмечал Б.Н. Чичерин, должны действовать согласно, иначе «на вершине общественного здания водворяется пагубный для государства раздор. Согласие это устанавливается, когда правительство находит постоянную поддержку в большинстве представительной палаты. В этом, – по мнению ученого, – заключается вся сущность конституционного порядка: разделение властей, составляющее главный и неизбежный его недостаток, становится безвредным, когда есть возможность образовать постоянное правительственное большинство. Разумеется, это не должно совершаться в ущерб независимости народного представительства, превращением его в покорное орудие власти, ибо в таком случае самое представительство становится лишним»[178].
Идея народного суверенитета, как показывает отечественный и зарубежный опыт, нередко используется в чисто политических целях, особенно, в период революционных потрясений: «суверенитет – принадлежит народу – такова аксиома, из которой исходит политическая мысль революционной эпохи» (В.М. Гессен). Подтверждение этого мы находим, в частности, в событиях, происшедших в России в конце 80-х гг. – начале 90-х гг. прошлого века. Идея народного суверенитета стала актуальной, политически необходимой в период перестройки: под лозунгом народовластия – вернуть власть народу – проходили выборы народных депутатов СССР и РСФСР. Политический кризис 1993 г., приведший к трагическим событиям в октябре 1993 г., поставил вопрос о правомерности действий Президента РФ в период с 21 сентября 1993 г., а именно: роспуска им высших органов государственной власти (Съезда народных депутатов РФ, Верховного Совета РФ), региональных и местных Советов, назначения с нарушением конституционных требований всенародного голосования по проекту новой Конституции РФ и др. Опубликованный в газете «Российские вести» в октябре 1993 г. комментарий МИД РФ с красноречивым названием «Народ – высший носитель суверенитета» (посвященный указанным событиям) следующим образом обосновывал правомерность действий Президента РФ. В демократическом государстве высшим носителем суверенитета является народ. Конституция РФ (действовавшая в то время) закрепляла принадлежность власти народу, который согласно Комментарию, дважды выражал свободно свою волю: на выборах первого Президента РФ в 1991 г. и на общероссийском референдуме в апреле 1993 г., о доверии Президенту и поддержке его политики. Отсюда следовал вывод авторов Комментария: воля народа, выраженная на этих выборах и референдуме, и составила правовую основу актов Президента РФ, изданных в сентябре – октябре 1993 г. Что же касается статуса представительных органов власти, то согласно Комментарию, «Советы – это иллюзорная форма власти»; они подрывали принципы демократии, в частности, принцип разделения властей, ущемляли права исполнительной власти (обладая согласно Конституции верховенством в системе государственных органов). По мнению авторов Комментария, проводимая в России реформа столкнулась с всевластием Советов. С учетом этого Президент РФ пошел на роспуск Советов, но не для узурпации власти, а для того, чтобы дать народу свободно выразить свою волю на выборах в новые представительные органы власти. «Без этих действий Президента, – утверждали авторы Комментария МИД РФ, – были бы растоптаны фундаментальные основы Конституции (принципы народовластия и разделения властей), похоронена экономическая реформа, поставлено под угрозу сохранение единства и целостности Российской Федерации».
Таким образом, мы видим, что идея народного суверенитета использовалась прежде всего как политическое оружие во взаимной борьбе высших властных структур России осенью 1993 г. Попытка авторов Комментария МИД РФ подвести легитимную правовую базу под действия Президента РФ, направленные против законно избранных представительных органов власти, основываясь на идеи народного суверенитета, выглядит весьма сомнительной, учитывая, что народ на референдуме в апреля 1993 года высказался против досрочного прекращения полномочий и Президента РФ, и народных депутатов РФ. Речь идет о событиях, под которые, по сути, невозможно подвести легитимную правовую основу, оставаясь строго в рамках существовавшего тогда конституционно-правового порядка. И лишь воля народа, выраженная на голосовании по проекту новой Конституции РФ, с определенным запозданием легитимировала политические процессы реформирования верховной власти в нашем государстве, осуществлявшиеся столь радикальным путем под лозунгом обеспечения подлинного народовластия[179].
Признавая политическую значимость понятия «народный суверенитет», особенно ярко проявляющуюся в революционную эпоху, мы должны, тем не менее, признать, что, будучи закрепленным в конституциях, народный суверенитет приобретает и юридическое содержание: он выступает в качестве основополагающего принципа организации власти в государстве, порождая не только политические, но и юридические последствия, выражая юридически значимые требования к организации и осуществлению власти. Конституционное положение о том, что народ является источником власти и носителем суверенитета, означает, что любое использование и осуществление публично-властных полномочий должно быть опосредовано народом, нуждается в легитимации, исходящей от самого народа или восходящей к нему. «Однажды легитимированная власть не может стать автономной, она постоянно и конкретно должна быть связана с народной волей и нести ответственность перед народом»[180]. Поэтому не следует преуменьшать, а тем более отрицать юридическое значение принципа народного суверенитета в организации и развитии демократических начал современного общества.
4. Духовно-нравственные основы народного представительства в России. Развитие представительной демократии не сводится лишь к развитию ее политических институтов, к правовым вопросам ее усовершенствования как формы власти, способа формирования органов народного представительства в государстве, что, конечно, требует своего постоянного внимания со стороны общества и государства. Однако при этом нельзя забывать о нравственно-духовных основах деятельности представительных органов власти, ибо демократия это и форма общественной жизни, охватывающая многообразные социальные связи индивида, его правосознание, его нравственный, духовный мир. Люди раскрываются в демократии не только как граждане, но и как индивиды, личности. И это не может не касаться и депутатов как представителей народа в парламенте.
Демократия – это и образ существования. Ее политический организм, включая и институт органов народного представительства, имеет и духовную природу: индивиды, участвующие в политической жизни в качестве избирателей, депутатов не просто отвлеченные граждане, а «живые личности, телесно-душевно-духовные организмы». Гражданин как участник демократического процесса неотрывен от своего духа и своего правосознания: духовно-разложившийся человек подаст на выборах «позорный и погибельный бюллетень» (И. Ильин), депутат проголосует за принятие лоббируемого заинтересованными силами решения не в интересах государства и общества. Народ, потерявший чувство духовного достоинства, лишенный ответственности и государственного смысла, отрекшийся от чести и честности, – неизбежно предаст и погубит свое государство[181].
Поэтому основой демократии являются не только государственно-правовые механизмы и учреждения, но и нравственные силы народа, подчиняющие общественную жизнь нравственному идеалу. Демократический идеал есть не только правовой, но и нравственный, духовный. Деятельность всех государственных органов – и в первую очередь народного представительства – должна осуществляться в системе нравственных координат, которая основывается не на партийных воззрениях и принципах, а на духовно-культурных, национальных традициях. Они вырабатываются не государством, а прежде всего, нравственно-религиозным сознанием народа. Органы народного представительства, как никакие иные органы государственной власти, имеют духовно-нравственное содержание, идейные корни. И когда эта духовная основа теряется, и деятельность народного представительства отрывается от своих духовных истоков и высших целей, то это неизбежно отражается на обеспечении и представительстве интересов народа парламентом, на качестве законодательной работы, нравственной атмосфере в обществе, в государстве.
У Ивана Сергеевича Аксакова – одного их самых значительных русских мыслителей второй половины XIX века – есть статья с названием: «В чем сила России?» (1863 г.). Он начинает ее со слов Наполеона, который после своего поражения писал на острове святой Елены, что «стоит только русскому императору отпустить себе бороду, и он непобедим». Едва ли нужно объяснять, говорит И.С. Аксаков, что под символом «бороды»[182] здесь понимается образ и подобие русского народа, «в значении его духовной и нравственной исторической личности». Говоря иначе, продолжает он, если только русское государство проникнется вполне духом русской народности, то оно получит силу жизни неодолимую и ту крепость внутреннюю, которой не сломить извне никакому натиску ополчившегося Запада. Слова И.С. Аксакова словно было услышаны в Великую Отечественную войну: когда встал вопрос о физическом выживании российского народа и существовании его государства, произошел переворот в отношении к отечественной истории, национальной культуре, церкви.
История российского народа в своем основании имеет идеи, определяющие духовно-нравственные ориентиры исторического пути нашего государства и общества. К этим идеям относятся, в частности, симфония властей и соборность, как духовно-нравственные начала функционирования власти, ее взаимодействия с народом. К сожалению, современная теория и практика парламентаризма недооценивает эти корневые устои под тем предлогом, что они представляют собой устаревшие, не отвечающие вызовам нового времени принципы и воззрения, угасающие традиции. В России, как еще отмечал Н.Я. Данилевский, для радикально настроенной интеллигенции духовно-нравственные идеалы русского народа, православие всегда представлялись чем «доморощенным». И это было достаточно для их отвержения: может ли что хорошее происходить от Назарета[183]. И сегодня, к сожалению, преобладающей в среде либеральной интеллигенции является именно такая оценка нашего исторического прошлого.
Вместе с тем ориентация только на модернизацию работы представительных органов власти, только на современный зарубежный парламентский опыт без учета национальных и культурно-исторических условий страны, способны исказить саму идею народного представительства в России, оказывая деструктивное влияние на практику ее реализации, на практику развития российской государственности. Государственное строение, национальный организм в своей основе имеют духовную природу, этические начала культурно-исторического типа российского народа, которые требуют своего учета при реформировании институтов общественно-государственной жизни.
Современное восприятие идеи симфонии властей, не отрицая ее привычное для нас ее содержание и значение в церковной истории, вместе с тем с учетом исторического опыта соотношения и взаимодействия государства и церкви, дает возможность выйти за рамки традиционного понимания этого принципа и по-новому взглянуть на современные проблемы власти в обществе. Симфония властей возникает, когда в обществе было две власти: власть государственная и власть духовная. Их сотрудничество, взаимодействие, объединение было возможно на религиозной основе, в интересах защиты государственных и духовных ценностей. Современное государство – светское, в котором действуют государственная власть на основе принципа разделения властей. Но перед государством и обществом по-прежнему стоит задача обеспечения и защиты государственно-правовых и культурно-духовных ценностей. Идея симфонии властей как нельзя лучше подходит в качестве принципа, определяющего нравственную атмосферу публично-властной деятельности в государстве. Поэтому в симфонии властей, если рассматривать этот принцип как духовно-нравственную основу для организации власти в современном государстве и обществе, можно увидеть своеобразную альтернативу принципу разделению властей с его ориентацией на конфронтацию властей, их соперничество, стремление к защите собственной позиции, отстаиванию собственных прав и интересов[184].
Речь, конечно, не идет об отказе от конституционного принципа разделения властей. Симфония властей – как одно из национальных и духовно-культурных оснований российской государственности – наполняет его новым духовно-нравственным содержанием, расширяя сферу его влияния в государстве и обществе. Симфония властей в отличие от принципа разделения властей не только предполагает распределение властных полномочий, не только очерчивает их границы, но и объединяет власти в их стремлении найти наиболее оптимальное и мудрое решение в интересах всего общества, основываясь, прежде всего на духовно-нравственных началах многонационального народа России, его исторических и культурных традициях.
Неудивительно, что многие современные исследователи, раскрывая содержания принципа разделения властей, вынуждены подчеркивать, что его содержание гораздо шире простого разграничения властных полномочий самостоятельных и обособленных органов власти, что оно включает и единство власти, и сотрудничество ее ветвей, их взаимодействие. Некоторые авторы идут еще дальше, указывая, что этот принцип определяет также и сферы деятельности общества и государства[185]. Однако в этом случае едва ли можно говорить о принципе разделения властей: здесь уже «звучит» симфония властей.
Новая трактовка, новое понимание, новый подход к теории симфонии властей как распределению, равновесию и гармонии властей в современном государстве и обществе, позволит по-новому взглянуть на существо и содержание функций публичной власти, ее соотношение и взаимодействие с церковью. Симфония властей несет в себе дух созидания и мира, а не разрушения и вражды. Это своего рода нравственный императив, которым должны руководствоваться все органы власти, все общественно-политические силы страны. Он должен утверждаться и входить в практику общественно-политической жизни мирно, органично, не разрушая сложившуюся структуру публичной власти, подводя под ее фундамент духовно-нравственное основание, без которого власть едва ли сможет предотвратить угрозу нравственного банкротства общества.
История становления и развития сословного представительства в России указывает нам и на другое духовно-нравственное начало, составляющее особенность сословного представительства в России: это – соборность. Соборность также как и симфония властей имеет церковные корни, ее также пронизывает дух единства, гармонии. В церкви мы имеем реальный соборный опыт, ибо весь церковный строй предполагают полное единство всех членов церкви, всех верующих. Соборная традиция русской православной церкви, проявлявшаяся во многих поместных соборах, сформировала опыт принятия решений, который был воспринят Земскими соборами, ставшими мощным фактором становления общего мировоззрения, укрепления российской государственности, всенародного церковного единства. Еще на раннем этапе древнерусской государственности соборные принципы церковной жизни были соединены с практикой вечевого строя. Вечевые собрания в древней Руси выработали порядок принятия единогласных, по сути, решений. Идея церковной соборности состоит не в преобладании большинства, а в полной совместности всех членов церкви, во внутреннем единении общей мысли и воли, в стремлении делать все в единомыслии Божием[186].
Соборность народного представительства в условиях светского государства не может пониматься ни как простое преобладание большинства при принятии важнейших для жизни общества и государства решений, ни как единогласное голосование, полное единодушие по всем вопросам, обсуждаемым органом народного представительства[187].
В условиях, когда современное общество находится в постоянно развивающемся процессе демократизации, возникает угроза, исходящая от демократического большинства в парламенте: принятие решений без учета мнений тех, кто находится в меньшинстве, полное игнорирование их аргументов, нежелание идти на диалог. Наличие устойчивых партийных фракций, разделяющих депутатский корпус по мотивам партийной принадлежности, обостряет эту проблему. Г. Еллинек писал в начале XX века, что это «грозит страшною опасностью всей цивилизации. Ничто не может быть грубее, беззаботнее и неблагоприятнее для самых основных прав личности, ничто так не ненавидит и не презирает всякое величие и всякую истину, как демократическое большинство… Только совершенно оторванный от действительности может еще теперь грезить о доброте масс и их любви к истине»[188]. Депутаты, избранные в парламент по партийным спискам и образовавшие в органе народного представительства фракции, имеющие свои партийные задачи и цели, тем не менее, не должны забывать, что они представители народа, а не той или иной партии, что парламент общенародный единый орган, обязанный служить интересам народа, а не узкопартийным. Однако принцип свободного депутатского мандата в законодательных (представительных) органах государственной власти[189], как представляется, вступает в противоречие с утратой депутатского мандата в связи с выходом депутата из фракции партии. Депутат – представитель народа в парламенте, а не представитель партии или фракции. Выход из фракции, а также переход в другую партию или фракцию не затрагивает мандата, полученного от народа. В противном случае мы закрываем глаза на партийную императивность депутатского мандата.
Современный законодатель не только должен признавать права тех, кто оказался в меньшинстве в парламенте в результате выборов, но и предусматривать систему их гарантий, направленных на создание условий для демократического дискурса, для процесса выявления и формирования воли народа, принятия решения не по формуле – наша фракция знает, что хочет народ, а путем участия в его выработке и принятии всех, кто обличен доверием народа. Необходимо и прямое обращение к народу: современные информационные технологии открывают широкие возможности для этого. Их надо использовать и активно применять в практике парламентской работе. Представляется необходимым принятие федерального закона об общественных обсуждениях и общественных экспертизах проектов федеральных законов. Законодатель в этом вопросе отстает от Президента РФ, который издал указы об общественных обсуждениях (2011 г.) и о рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами (2013 г.). Конечно, принятием только закона проблему не решить: власть должна надо учиться слушать своих оппонентов, научных экспертов, вести с ними диалог.
Одна из важнейших задач народного представительства – утверждение и развитие единства общества, укрепление его нравственных основ, поддержание равновесия, гармонии между общественными целями и духовно-нравственными и социальными основами воспитания личности, жизни народа. Духовно-нравственные основы общества, выработанные на основе религиозных догматов, моральные устои народа, сложившиеся в процессе исторического его развития, выступают морально-духовными скрепами общественной и государственной жизни: их разрушение под предлогом модернизации ведет к утрате национально-культурной идентификации народа, его национального самосознания. Поэтому сила большинства в органе народного представительства должна иметь в своем основании нравственную силу[190], и решения, принимаемые большинством должны не только соответствовать правовым ценностям, но и отвечать морально-этическим требованиям и устремлениям нашего многонационального народа. Эти требования должны находить свое отражение в положениях о фракциях: они должны соотносить свои партийные задачи и ценности с духовно-нравственными ценностями и традициями многонационального российского народа.
Обращаясь к вопросам развития и улучшения работы народного представительства, необходимо, как представляется, опираться в своих предложениях и проектах на идеи соборности, симфонии властей, которые относятся к тем ценностям, к тем историческим и национальным традициям, которые определяют духовную и культурную идентичность народа, духовную первооснову его исторического пути. В соборном представительстве, в симфонии властей, как показывает история, находила свое воплощение идея единения власти, единения власти и населения, единения государства и «земли». Представляется, что и современное народное представительство в России, и глава государства, и правительство должны стремиться к этому единению, ибо оно делает государство устойчивым, сильным, и в то же время ответственным перед гражданским обществом в лице его полномочных представителей, выборных органов.
Должна получать свое развитие складывающаяся сегодня практика проведения встреч Президента РФ, а также председателя Правительства РФ с руководителями фракций в Государственной Думе Федерального Собрания, с руководителями партий, не имеющих своего представительства в Государственной Думе.
В День народного единства мог бы собираться и работать Конгресс общественно-политических сил страны, которые должны не разделять общество на враждующие между собой социальные группы, а искать в духе соборной традиции пути развития нашего государства, укрепления его единства, его культурно-нравственной основы.
Желательно ввести в практику проведение совместных рабочих заседаний палат Федерального Собрания для обсуждения ежегодных посланий Президента РФ, других важнейших государственных и общественных вопросов, а также предусмотреть возможность принятия сов местных заявлений от имени Федерального Собрания РФ по этим вопросам. Данное предложение давно выдвигается в литературе, но практическим шагов в этом отношении так и не сделано, ни Президентом РФ, ни парламентом.
Представляется, что внесению поправок к Конституции РФ должна предшествовать широкая общественная дискуссия и экспертиза. В этих целях можно было бы установить специальную процедуру их разработки, экспертизы и обсуждения, которая помогла бы объединять усилия и Президента, и парламента, и институтов гражданского общества в этой работе. В этом вопросе надо следовать не принципу разделения властей, а историческим традициям соборности в целях выработки наиболее оптимального варианта решения о поправке к Конституции. Соответствующую процедуру можно было бы по инициативе Президента РФ закрепить в Федеральном законе «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» (1998 г.).
Следовало бы вернуться к традиции принятия закона обеими палатами федерального парламента – их равноправию в законодательном процессе, что было характерно и для дореволюционного народного представительства, и для советской концепции народного представительства. Сегодня федеральный закон, принятый Государственный Думой (даже по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов) и отклоненный Советом Федерации, может быть направлен на подпись к Президенту РФ, минуя Совет Федерации, если за его принятие повторно проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. И Совет Федерации не в состоянии помешать принятию этого закона.
Председатели палат Федерального Собрания РФ могли бы ежегодно избираться. Возможно и переизбрание на эти должности. Но при этом важно то, что кандидат должен пройти процедуру демократического обсуждения, что он должен отвечать на вопросы, не всегда «удобные» для него, излагать свою позицию по тем или иным проблемам, имеющим общественный резонанс.
Представляется целесообразным ввести практику ежегодных отчетов руководителей фракций о работе фракций в Государственной Думе, используя при этом возможности телевидения, а также в Интернете, отвечая в прямом эфире на вопросы избирателей. Это можно было бы закрепить как их правовую обязанность, обеспечив выделение для этого эфирного времени. Надо также предоставить им возможность в начале работы Государственной Думы выступать по телевидению перед населением с изложением своей программы работы в палате федерального парламента.
Современная система народного представительства, базирующаяся на фракционной дисциплине, не должна приводить к ослаблению взаимной политико-правовой и моральной ответственности избирателей и депутатов. Депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации должны приносить присягу, которая бы устанавливала их правовую и нравственную обязанность служить интересам народа и государства, основываясь на историко-культурных и духовно-нравственных ценностях многонационального народа России. Следовало бы установить дополнительные гарантии, которые бы реально обеспечивали реализацию нормы Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», определяющей депутата как представителя народа (ст. 1), ибо сегодня депутат, являясь представителем народа, фактически «партийно закрепощен». Выход из фракции по любым основаниям, как уже отмечалось, означает утрату депутатского мандата.
По-новому мог бы формироваться Совет Федерации, в котором должно быть два представителя от субъекта РФ – один представляет органы государственной власти субъекта РФ, а другой – муниципальные образования субъекта РФ[191]. Местная власть – в лице представителей местного самоуправления – должна звучать в симфонии властей двух палат Федерального Собрания РФ. Статья 12 Конституции РФ организационно обособила местное самоуправление в общей системе публичной власти, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем необходим не только указанный вид организационного обособления органов местного самоуправления, который призван обеспечить их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но и необходимо развивать взаимодействие и сотрудничество всех представительных органов публичной власти. Так, например, в целях более полного обеспечения общерегиональных интересов следовало бы проводить периодически съезды депутатов региона, на которые каждое муниципальное образование присылает своих представителей. В некоторых регионах такая практика уже имеется. Симфония властей и соборность должны определять работу и Государственного совета РФ, в котором должны быть представлены муниципальные образования (например, по одному представителю от каждого федерального округа).
Практика выборов депутатов Государственной Думы показывает, что оптимальный механизм формирования данной палаты так и не найден. Избиратели не обсуждают кандидатов, их позиции, взгляды, деловые качества. Голосуя за тот или иной партийный список, они доверяют, как привило, лидеру партии. Возвращение к смешанной системе выборов депутатов Государственной Думы при сохранении монополии политических партий на выдвижение списков кандидатов не решает эту проблему. Используя принцип соборного представительства, например, можно снять ограничение на то, что списки кандидатов на выборах выдвигают только политические партии, предоставив это право общероссийским общественным объединениям, отвечающим определенным требованиям. Возможно признание этого права за Общероссийским конгрессом муниципальных образований, за Общественной палатой РФ и др. Партийная монополия на выборах, партийно-фракционное господство и дисциплина в Государственной Думе, отсутствие необходимых правовых гарантий принятия решений с учетом всего спектра мнений выхолащивает дух соборности, коллегиальности, заменяя его абсолютизированным принципом большинства.
Идеи симфонии властей и соборности выражают историческое своеобразие возникновения и становления системы представительства в России. Они и сегодня указывают пути исторического развития российской государственности, обусловливают формирование духовно-нравственных основ народного представительства в современной России.
§ 2. Формы участия народа России в формировании стратегии развития России в ее правовом оформлении
2.1. Правовое оформление стратегии и механизмы ее формирования
А.
Механизмы разработки и принятия программ развития закреплены нормами Федерального закона от 20.07.1995 N 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[193], Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»[194], Постановление Правительства РФ от 22.07.2009 г. «О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации»[195].
На основании названных актов принята Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[196]; Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года[197], социально-экономического развития Сибири до 2020 года[198], социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года[199].
Тут же может возникнуть вопрос о возможности создания концепций развития одного субъекта без наличия федеральной концепции в определенной сфере. Например, в развитии гражданского общества. Как известно, на федеральном уровне такого акта нет, а некоторых субъектах федерации разработаны и приняты (Ленинградская и Самарская область)[200], встречается регулирование даже на уровне муниципальных образований[201].
В названиях официальных документов, издаваемых сегодня в России и ее субъектах используются термины «стратегия», «доктрина» и «концепция». Например, Указом Президента РФ утверждены Военная доктрина, Доктрины продовольственной безопасности, доктрине развития российской науки и др.
Правительством РФ приняты – национальная доктрина образования климатическая доктрина, экологическая доктрина и т. д.
Указом Президента РФ утверждены Концепции демографической политики Российской Федерации, государственной национальной политики.
Распоряжением Правительства – Концепции Федеральной целевой программы социально-экономическое развитие Республики Ингушетия; развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации; Концепция реализации государственной политики в сфере обустройства государственной границы Российской Федерации; создания системы персонального учета населения страны; регулирования миграционных процессов. Министерство спорта и туризма РФ утвердило Концепцию развития кадрового потенциала молодежной политики в Российской Федерации.
В субъектах федерации распространилась практика принятия аналогичных актов – в г. Москве приняты Концепция совершенствования законодательства; Концепция реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений и демографического развития города; в Ленинградской области – Концепция содействия развитию институтов гражданского общества и защиты прав человека. В Республике Башкортостан разработали и приняли Концепцию развития монопрофильных муниципальных образований; в Карелии – Концепция региональной целевой программы «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации»; в Адыгее – Концепция долгосрочной целевой программы «Сохранение и развитие государственных языков Республики Адыгея и других языков в Республике Адыгея» и Концепция долгосрочной целевой программы Республики Адыгея «Этнокультурное развитие и профилактика экстремизма».
В Москве принята экологическая доктрина города; в Республике Бурятия доктрина оздоровления общества и т. д.
В современной юридической литературе уже существует дискуссия по поводу признания нормативно-правовыми актами официальных доктрин, издаваемых (принимаемых) государственными органами. Как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики…»[202], Военная доктрина Российской Федерации не содержат нормативных предписаний и не может являться нормативно-правовым актом.
Термины «стратегия», «доктрина» и «концепция» нередко употребляются в тождественном значении не только практики, но и теоретики, однако следует их различать и не использовать как взаимозаменяемые. Например, в теории конституционного права, характеризуя теорию естественных прав человека в современном мире, авторы используют оба термина. С точки зрения автора в основе естественно-правовой концепции заложен единственный смысл – принадлежность и неотъемлемость прав человека в силу природы. Естественно-правовая доктрина, будучи понятием более широким, включает в себя не только ведущий смысл, но и дальнейшее его развитие, целостную систему взглядов, правовых механизмов реализации и защиты, судебной практики.
В доктрине конституционного права сегодня выделяют концепции и доктрины. В.А. Четвернин выделяет доктрину основ конституционного строя России[203], Т.М. Пряхина – конституционную доктрину[204], Н.А. Филиппова – доктрину суверенитета[205], доктрину разделения властей – Э. Курис[206], а А.Е. Шуняева – доктрину конституционной экономики[207].
Отмечая справедливость и обоснованность позиции Т.М. Пряхиной и другими учеными о том, что правовая позиция Конституционного Суда РФ – источник конституционной доктрины[208], вряд ли можно согласиться с высказываемым мнением о том, что существует правовая доктрина Конституционного суда Российской Федерации[209], конституционная доктрина субъекта федерации[210], по крайней мере, в автономном, самостоятельном виде.
Современные ученые пишут о концепции народного суверенитета (Ю.И. Скуратов[211]), о современной концепция прав человека (Н.С. Бондарь[212]), концепции социальной государственности[213], концепции конституционных социально-экономических прав (В.В. Гошуляк[214]). Развивая концептуальный подход в сфере прав человека, современные авторы предлагают концепции внутри концепции прав человека – например, концепцию развития конституционных прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере[215]; в концепции федерализма – концепцию разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти[216].
Ставится вопрос и о концепции развития судебной системы и системы добровольного и принудительного исполнения решений судов[217].
Отмечая различия терминологического наполнения терминов «стратегия», «программа», «прогноз», «концепция», «доктрина» которые сопровождают исследуемый нами аспект, согласимся с мнением С.В. Бошно, «в подобных условиях принимать доктрины и концепции – значит засорять пространство неясными произведениями»[218].
Б.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. стратегическими целевыми ориентирами названы высокие стандарты благосостояния человека, социальное благополучие и согласие, взаимодействие государства, частного бизнеса и общества как субъектов инновационного развития. В качестве особого направления выделено развитие человеческого потенциала, в том числе посредством развития социальных институтов и социальной политики, молодежной политики, экологии человека.
В современной правовой действительности России предпринята попытка закрепить общие, национальные интересы[219]. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24, под национальными (общенародными) интересами России понимается «совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах.
Они носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства. Национальные интересы обеспечиваются институтами государственной власти, осуществляющими свои функции, в том числе, во взаимодействии с действующими на основе Конституции и законодательства общественными организациями»[220].
Обращая внимание на то, что в приведенном выше определении национальных интересов их перечень не закрыт, следует упомянуть и о духовных, нравственных началах, объединяющих людей в суверенную общность, отличающуюся особой культурной самоидентификацией.
«Духовное единство народа и объединяющие нас моральные ценности – это такой же важный фактор развития, как политическая и экономическая стабильность… Общество лишь тогда способно ставить и решать масштабные национальные задачи – когда у него есть общая система нравственных ориентиров. Когда в стране хранят уважение к родному языку, к самобытным культурным ценностям, к памяти своих предков, к каждой странице нашей отечественной истории[221]».
Логично предложить необходимость разработки и принятия концептуально целостной, системной федеральной программы развития гражданского общества[222].
С нашей точки зрения, в настоящее время целями правовой политики государства в построении гражданского общества выступают:
• стимулирование развития общественных связей, налаживание связей между институтами гражданского общества;
• повышение действенности общественных объединений;
• определение приоритетов государства в идеологической сфере;
• разработка правовых средств, стимулирующих деятельность структур гражданского общества. Сложившаяся в настоящее время отчужденность государства от гражданского общества во многом вызвана их отсутствием.
Быстрый рост количества общественных объединений в современной России свидетельствует об активном использовании неформальных механизмов для отстаивания и удовлетворения интересов различных социальных групп. Вместе с тем отсутствие продуманной концепции и конкретной программы государственной поддержки общественных объединений, а также правовых механизмов для государственного контроля над их работой, и наоборот, контроля с их стороны над государственной деятельностью, способствует деформации этого сектора гражданского общества.
Скорейшая разработка федерального закона «О государственной поддержке общественных инициатив» будет способствовать не только разрешению социально значимых вопросов и повышению благосостояния в обществе, но и позволит обеспечить финансовую независимость общественных организаций.
«Тесно связанная с этическими суждениями о справедливости мира, идеология является в значительной степени средством экономии, облегчающим принятие решений на основе четкого мировоззрения. Идеология служит обоснованию объективной реальности, и ее новая версия появляется тогда, когда становятся очевидными резкие расхождения между реальностью и действующей идеологией»[223]. Основываясь на этом тезисе, можно сделать вывод о том, что идеология предельно практична, а благополучие общества непосредственно зависит от нее. Существует, без сомнения, конституционная идеология, которую необходимо реализовывать, в актах программного характера федерального уровня, прежде всего.
Конституционная идеология вытекает из первой и второй статьи действующей Конституции России, однако с точки зрения реальности их можно рассматривать как нормы-цели.
Сегодня перед Россией открывается новый шанс формирования гражданского общества – граждане могут установить над государством подлинный контроль. Для выполнения этой задачи необходимо развитие гражданской самодеятельности и самоуправления, форм, которые позволяли бы гражданам включаться в решение стоящих перед обществом проблем. Большую роль здесь могут сыграть формы непосредственной демократии, те конституционные основы демократического и правового государства, которые закреплены в Конституции страны. Конституционные истоки формирования гражданского общества, правового и демократического государства в России автор видит в закреплении народного суверенитета. Одним из вариантов правового оформления может быть предлагаемая концепция народовластия[224].
Анализ политико-правовой идеологии в той ее части, которая непосредственно относится к конституционализму, должен касаться представлений о народном суверенитете и демократии, гражданских свободах, способах контроля народом публичной власти и механизмах участия в ее работе[225].
Что бы публичная власть была эффективной, ее деятельность должна быть адекватна соотношению сил в обществе. Акты, принимаемые публичной властью, тогда будут реальными, когда станут юридическим отражением фактического состояния в обществе. Как достичь этого? Одним из вариантов может быть использование регулятивных и консультативных форм непосредственной демократии для соотнесения воли народа с волей органа публичной власти – прежде всего, с волей представительного органа[226].
В своем Послании 2009 года Президент Российской Федерации определил политическую стратегию: опираясь на ценности демократии, модернизировать экономику и создать стимулы для прогресса во всех областях; воспитать поколение свободных, образованных, творчески мыслящих граждан; поднять стандарты жизни людей на качественно новый уровень; утвердить статус России как современной мировой державы, достигшей успехов на инновационной основе – инициировал процесс модернизации страны. При главе государства создана и с 2009 года активно действует Комиссия по модернизации и технологическому развитию экономики России под руководством Президента Российской Федерации.
Одним из крупных проектов модернизации стал инновационный центр «Сколково». Остановимся на этом уникальном правовом явлении, появившимся не так давно – инновационном центре «Сколково». Для развития исследований в российском законодательстве до него существовал статус наукоградов, для развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, создавались особые экономические зоны.
Цель создания инновационного центра «Сколково» – развитие исследований по определенным направлениям, разработок и коммерциализации их результатов. Для реализации цели фактически произошло нормативное смешение статуса наукограда и особой экономической зоны.
Особое внимание привлекает статус «Сколково» не только потому, что при наличии законодательства, регулирующего статус наукограда и особой экономической зоны, федеральный законодатель принимает новый акт, создающий, по сути, новый правовой статус территории[227].
Законодательно расширилось уже существующее в законодательстве[228], понятие исследовательской деятельности.
Для выполнения поставленной цели создана управляющая компания, которой переданы определенные полномочия органов государственной власти субъекта федерации и органов местного самоуправления.
Схожие правовые явления – передача властных полномочий субъектам не входящим в систему публичной власти, институтам частного права, в нашей правовой действительности имеют место. Их правовой статус определяется в науке и практике по-разному: государственные корпорации, публичные корпорации, юридическое лицо публичного права, государственно-частное партнерство.
Привлекают к себе внимание механизмы, закрепленные законодательно для реализации проекта. Прежде всего – статус управляющей компании, поскольку это уникальное правовое явление повлияло на существующую систему публичной власти.
• Во-первых, уменьшены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.
• Во-вторых, только на этой территории создаются специальные подразделения федеральных органов исполнительной власти (ст. 19).
• В-третьих, происходит расширение конституционно закрепленных полномочий главы государства (о чем уже упоминалось ранее).
• В-четвертых, законодатель устанавливает особые механизмы реализации социальных, экономических, политических прав.
Отсутствие органов государственной власти, местного самоуправления на упомянутой территории Сколково (ст. 20 ФЗ) – отсутствие субъекта представительства интересов, и как следствие – отсутствие представительства. Согласно Конституции России, граждане страны имеют право обращаться лично в органы государственной власти и местного самоуправления. Отсутствие их на территории проживания затрудняет доступ к ним, реализацию права обращаться к ним лично.
Перераспределение полномочий по управлению территорией – полномочий органов местного самоуправления, органов государственной власти в пользу управляющей компании – ограничение прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления, в работе органов государственной власти по переданным полномочиям.
Форм воздействия населения на управляющую компанию с целью защиты или представительства своих интересов законом не предусмотрено.
Тем не менее, существует прямое указание в ст. 15 Закона на не проведение публичных слушаний по проекту генерального плана Центра, по проекту правил землепользования и застройки Центра, по проекту планировки территории Центра и проекту межевания территории Центра.
Вопрос о возможности участия населения в решении вопросов изменения границ и преобразования муниципального образования не решен. Вопрос о надлежащей реализации конституционного права на осуществление местного самоуправления, решения вопросов местного значения не решен окончательно. Конституционная норма о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий, с точки зрения автора, на территории Сколково имеет весьма своеобразную реализацию.
Возникает вопрос о целесообразности и соразмерности введенных мер, конституционным императивам демократичности российской государственности и высшей ценности государства – прав и свобод человека.
С одной стороны, государственные интересы и возможность ограничивать права и свободы человека нормами федеральных законов, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Даже если рассматривать цель создания Сколков (развитие исследований по определенным направлениям, разработок и коммерциализации их результатов) в рамках обеспечения обороны страны и безопасности государства, контрольные механизмы должны быть хотя бы за передаваемыми полномочиями в сфере прав человека.
Проанализировав правовые основы направлений модернизации современного общества, автор констатирует отсутствие общих подходов в их правовом оформлении; неоправданный уход на уровень подзаконного регулирования[229].
Определив ведущую роль Президента Российской Федерации в проходящих процессах модернизации страны, рассматривая правовые основы расширения полномочий главы государства, его скрытые полномочия и их правовые последствия, приходит к выводу о том, что создание правовых «уникумов» целесообразно на принципах соразмерности и конституционности.
В рамках разработки и принятия стратегий развития государственности в той или иной сфере, по твердому убеждению автора, необходимо использование форм прямой демократии на всех стадиях.
2.2. Динамика конституционно-правового становления институтов прямой демократии в России
Историю развития институтов прямой демократии в России условно можно подразделить на четыре периода: первый – дореволюционный период; второй – советский период: условно может быть разделен с 1917 года по 1936 гг., с 1936 по 1990 гг.; третий период – постсоветский, с 1990 по декабрь 1993 гг.; четвертый – современный период: с декабря 1993 г. по настоящее время[230].
Краткая характеристика выделенных автором этапов может быть сведена к следующему.
Первый –
В XI в. вече на Руси, по мнению И. Я. Фроянова, основывающемуся на летописных данных, – верховный демократический орган власти, развивавшийся наряду с княжеской властью[231].
Во-вторых – это теоретические разработки российских ученых о народных голосованиях. Вопросы участия народа в осуществлении власти были предметом изучения многих выдающихся российских ученых: А.С. Алексеева[232], В.М. Гессена[233]; А.Д. Градовского[234]; В.В. Ивановского[235]; Б.А. Кистяковского[236]; М.М. Ковалевского[237]; Ф.Ф. Кокошкина[238]; Н.М. Коркунова[239]; Н.И. Лазаревского[240]; П.И. Новгородцева[241], К.Н. Тахтарева[242], И.З. Сапожникова[243], Б.Н. Чичерина[244] и других авторов[245].
В-третьих, наличиствует некоторое нормативное регулирование описываемых институтов.
Правовые нормы, регламентировавшие избирательный процесс в России в XIX веке, были включены в Свод Законов Российской Империи, который представлял собой систематическое собрание законов по отдельным отраслям и сферам общественной жизни, составленное по указанию Императора Николая I в 1830–1832 годах. Свод Законов, состоявший из 15 томов, являлся целостной системой, охватывающей регулирование всех основных общественных отношений в Российской Империи того периода. При этом нормы, регламентировавшие процесс проведения различных выборов, не были сконцентрированы в какой-либо одной части Свода на основе единства предмета их регулирования. Указанные нормы были включены в разные тома Свода в зависимости от положения в нем норм, относящихся к тому или иному выборному органу или лицам, задействованным в избирательном процессе. Например, Положение о выборах в Государственную Думу было включено в первый том Свода Законов в качестве приложения III к части II «Свод учреждений государственных». Нормы, касающиеся региональных выборов, содержались в томе II «Свод губернских учреждений». К ним относились, в частности, нормы главы 3 «О составе, круге ведомства, пределах власти и порядке действий земских учреждений» (прежде всего, отделения 1 «Об избрании Уездных Земских Гласных») Положения о Губернских и Уездных Земских Учреждениях, отделений «О составе, круге ведомства, пределах власти и порядке действий городского общественного управления», «Об избрании гласных Думы» Положения об общественном управлении города Санкт-Петербурга и т. д. Кроме того, в части 1 тома IX Свода Законов содержались нормы, регламентировавшие дворянские выборы и службу по выборам дворянства, которая являлась действительной государственной службой. Таким образом, совокупность норм избирательного права в составе Свода Законов Российской Империи представляла собой систему, имевшую слабо интегрированную структуру, отличную от структуры, характерной для последующих этапов.
Начало ХХ века характеризуется революционными событиями, подтолкнувшими Российскую Империю к реформированию системы государственной власти и развития выборных институтов. В этот период создается система парламентских учреждений в виде Государственной Думы и реформированного Государственного Совета.
Первым избирательным законом стало Положение о выборах в Государственную Думу, утвержденное царем 6 августа 1905 года[246].
Поделиться книгой: