Елена Сергеевна Губенко
Финансово-правовое регулирование платежных и расчетных систем
© Губенко Е. С, 2017.
© Издательство «Прометей», 2017.
От автора
Учебник «Финансово-правовое регулирование платежных и расчетных систем» позволит расширить знания о банковской деятельности, может быть рекомендован для совместного изучения с дисциплинами «Банковское право», а также «Финансовый мониторинг», поскольку лица, участвующие в платежных и расчетных отношениях, обязаны соблюдать требования, установленные Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
Для освоения материалов, изложенных в учебнике студент должен
иметь представление:
– об элементах финансовой системы России и их соотношении;
– о современных подходах к содержанию системы финансового права;
– о денежной системе государства;
– о системе нормативно-правовых актов, регулирующих публичную финансовую и банковскую деятельность.
знать:
– основные положения Общей части финансового права;
– основы банковского права;
– основные определяющие понятия в сфере платежных и расчетных правоотношений и используемых платежных инструментов.
уметь:
– анализировать нормативно-правовые акты и акты судебной практики;
– правильно применять положения действующего законодательства, регламентирующие платежные и расчетные правоотношения;
– осуществлять поиск необходимой информации в справочно-правовых системах;
– пользоваться специальной литературой.
Введение
Развитие сложной экономической системы, такой как национальная платежная система, предполагает постоянное совершенствование нормативно-правовой базы, ее функционирования. В связи с ростом глобализации произошло стремительное ускорение реформ платежных систем во всем мире. В связи с этим планирование и реализация национальных платежных систем должно сообразовываться с интересами гармонизации международных расчетов и платежей с другой – обеспечивать достижение целей, предусмотренных национальной экономической политикой каждой страны. Это особо актуально для России, находящейся на «перекрестке» мировых экономических отношений.
Правовое регулирование на законодательном уровне платежных систем, действующих в России – новое явление для российского права. Только с принятием Федерального закона от 27.06.2011 № 161 «О национальной платежной системе» соответствующие юридические ценности и понятия стали постепенно входить в правовое употребление. Крайне узкой остается правоприменительная практика, явно недостаточной пока видится теоретическая база правового регулирования платежно-расчетных отношений, далеко от совершенства находится механизм государственного управления национальным и международным денежным оборотом.
В этом свете подготовка учебного издания по вопросам правового регулирования функционирования платежной системы России и предоставляемых ей платежных услуг, предпринятая Е. С. Губенко, заслуживает поддержки и одобрения как в аспекте обучения студентов-юристов, так и в целях адаптации новых правовых понятий и явлений к мировоззрению действующих практикующих юристов и юридической общественности в целом.
Платежная система, как совокупность организационных форм, инструментов и процедур, способствующих денежному обращению, является инструментом, проводимой государством финансовой политики. С ее помощью осуществляется контроль за денежно-кредитной сферой, производится управление ликвидностью коммерческих банков, упрощается процесс составления денежно-кредитной программы и ускоряется осуществление расчетных операций между участниками финансового оборота. Обеспечение эффективного и надежного функционирования платежных систем является неотъемлемой составной частью задач экономического развития любого государства на современном этапе.
Учебник «Финансово-правовое регулирование платежных и расчетных систем» охватывает комплекс взаимосвязанных вопросов, касающихся создания и функционирования платежных системы, состоит из трех глав, каждая из которых позволяет в комплексе подойти к пониманию функционирования платежных систем и используемых платежных инструментов и механизмов.
Российский опыт создания национальной платежной системы тесно связан с международным опытом построения платежных системы, как на уровне отдельно взятых государств (например, США), так и на уровне создания межгосударственных платежно-расчетных систем (например, платежной системы
Вторая глава содержит описание национальной платежной системы России, ее субъектов и участников. В ней рассмотрены основные виды платежных и расчетных систем, функционирующие в рамках национальной платежной системы России. В настоящее время в России доминирующее положение занимает платежная система Банка России, в которой межбанковские расчеты осуществляются через его расчетную сеть. Платежная система Банка России носит централизованный характер. Параллельно существуют несколько систем межбанковских расчетов, которые основаны на установлении прямых корреспондентских отношений между коммерческими банками. Помимо систем межбанковских расчетов, коммерческие банки активно используют внутрибанковские расчетные системы, с помощью которых осуществляются расчеты между головными банками и их филиалами с использованием счетов межфилиальных расчетов, открытых на балансе головного банка. Межбанковские и внутрибанковские расчеты, как правило, совершаются в порядке прямых переводов всех причитающихся денежных средств с одних корреспондентских счетов на другие.
Для проведения расчетов в иной форме используются клиринговые расчетные системы, расчеты через которые осуществляются посредством зачета взаимных требований и обязательств участников расчетов независимыми клиринговыми центрами и расчетными палатами, являющимися небанковскими кредитными организациями. Помимо, перечисленных платежных систем в учебнике рассмотрены и ряд других платежных и расчетных систем, которые функционируют в рамках российской национальной платежной системы.
Третья глава посвящена рассмотрению, используемых в платежных системах, платежных инструментов и технологий. Особое внимание во всех главах учебника уделено рассмотрению понятийного аппарата и сущностному содержанию каждой применяемой категории. Несмотря на непрерывное формирование правовых основ платежных систем, путем издания нормативных актов Банка России, принятая терминология продолжает оставаться предметом широких дискуссий, что, безусловно, требует выработки единообразного подхода к пониманию сущности каждого термина.
Думается, издание данной работы позволит углубить представления заинтересованных читателей о механизме действия платежных систем и предоставляемых ими услуг, что несомненно положительно скажется на уровне представлений о роли права в современной экономике, наполнит новым содержанием понимание основных институтов гражданского, административного и финансового права.
Доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ
С.В. Запольский
Глава 1
Платежные системы: теоретико-правовые аспекты построения и развития
1.1. Понятие платежной системы и ее место в сфере экономических отношений
По мере развития видов и форм денег в каждой отдельно взятой стране складывается национальная система организации денежного оборота (национальная денежная система), которая закрепляется традициями и оформляется законодательно.
В тех денежных системах, в которых функции денег как средства обращения и средства платежа выполняют полноценные металлические монеты, не возникает необходимости создания и регулирования платежной системы, поскольку передача денег от продавца к покупателю, от кредитора к должнику означает факт окончательного совершения платежа и погашения долга. В силу исторического развития денежной системы при введении в денежный оборот бумажных, кредитных и электронных денег появляется потребность в разработке особых правил их обращения и процедур передачи, которыми должны руководствоваться все участники расчетов при совершении платежей. Как следствие, формируется платежная система передачи платежной информации. Значение правил, процедур и систем передачи платежной информации особенно возрастает при переходе к применению безналичных расчетов и электронных денег[1]. Платежная система – это динамично развивающееся образование. Существует множество разных как по структуре, так и характеру платежных систем. Они появляются, изменяются, объединяются, дробятся и исчезают в процессе эволюции системы денежного обращения, осуществляя единственную задачу – перевод денежной стоимости от покупателей к продавцам согласованным способом в процессе осуществления сделок[2].
В каждой стране в рамках финансовой системы создается самостоятельная национальная платежная система. С развитием международного обмена возникают международные платежные системы, обеспечивающие проведение платежей между участниками международных рынков, находящимися в разных станах.
Платёжные системы являются заменителем расчётов наличными деньгами при осуществлении внутренних и международных платежей и являются одним из базовых сервисов, предоставляемых банками и другими профильными финансовыми институтами. Самым большим международным сервисом такого рода является система
В российской практике и научной литературе понятие «платежная система» применяется сравнительно недавно. Одно из первых определений платежной системы появилось в 1993 г. в публикации экономиста Брюса Дж. Саммерса, в которой он определяет
Центральный Банк РФ в 1996 г. в Стратегии развития платежной системы России определил
В целях формирования единого подхода к определению платежной системы в Глоссарии терминов, используемых в платежных и расчетных системах, сформированном Комитетом по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов, указывается, что
Другой международный источник – Директива 2007/64/ЕС Европейского парламента и Совета от 13 ноября 2007 г. «О платежных услугах на внутреннем рынке»[7] – дает несколько иное определение понятия «платежная система».
В научных трудах не без основания платежную систему рассматривают с различных сторон. Так, с точки зрения ее сущности,
Специалисты по швейцарскому законодательству приводят такое определение:
В экономической литературе предлагается рассматривать платежную систему в широком и узком смысле.
В правовой литературе[12]
Большинство подходов к определению платежной системы в основном базируются на простом наборе элементов, обеспечивающих механизм перевода средств от одного субъекта экономической деятельности к другому. Вместе с тем в научных трудах встречается несколько иной подход к определению платежной системы. Так, Л. В. Парафило в своей научной работе рассматривает
Именно по этой причине созданные платежные системы не статичны, они подвержены развитию, наряду с развитием и изменением экономических процессов в рамках финансовой системы государства. Традиционно к факторам, влияющим на процесс развития платежных систем[14], относят:
– внедрение новейших информационных технологий, которые позволяют существенно повысить быстроту, надежность и эффективность работы платежной системы;
– структурные изменения, происходящие в банковской сфере, связанные с быстрым развитием финансовых организаций, появлением новых банковских продуктов и услуг, глобализацией финансовых рынков и т. д.;
– повышение роли центральных банков и их влияния на функционирование платежной системы, которое выражается в активном участии в мониторинге и планировании работы существующих систем, оценке соответствия платежной системы международным стандартам, инициировании изменений в правилах функционирования платежной системы и т. д.
Расчетная система
В Глоссарии терминов, используемых в платежных и расчетных системах «расчетная система – система, способствующая осуществлению расчета по переводам денежных средств или финансовых инструментов»[17].
Электронная платёжная система – подвид платёжной системы, включающий платежные механизмы, обеспечивающие дистанционное осуществление
Задачи и функции платежной системы[18]. Основными задачами, стоящими перед платежной системой, являются следующие:
– бесперебойность, безопасность и эффективность функционирования;
– надежность и прочность, гарантирующие отсутствие срывов или полного выхода из строя системы платежей;
– эффективность, обеспечивающая быстрый, экономный и точный выход потока операций;
– справедливый подход, например требование участия в платежной системе лиц, отвечающих необходимым квалификационным критериям.
Эффективность платежной системы – это своевременность и надежность передачи и учета платежных ресурсов, выделяемых на проведение платежей.
Основной функцией любой платежной системы является обеспечение динамики и устойчивости хозяйственного оборота. Наличие эффективной платежной системы способствует осуществлению контроля за денежно-кредитной сферой, помогает банкам активно управлять ликвидностью, снижая тем самым потребность в крупных и избыточных резервах. В результате этого упрощается процесс составления денежно-кредитной программы и ускоряется осуществление операций в области финансовой политики.
Правовые основы платежных систем. Для надлежащего обеспечения деятельности платежных систем необходимы правила, которые бы обеспечивали: а) стимулирующее или сдерживающее влияние на участников платежей в выборе ими того или иного метода обработки трансакций; б) регулирование прав и обязанностей всех участников процесса платежа как в нормальных условиях функционирования платежных систем, так и в случаях каких-либо нарушений нормального платежного процесса[19].
Правила платежных систем могут быть изложены в законодательных или нормативных актах, соглашениях участников или одновременно во всех этих типах документов. Соблюдение правил платежными системами обеспечивается гражданским и арбитражным судопроизводством, а также мероприятиями принуждения со стороны регулирующих учреждений.
Правовые основы регулирования платежных систем разных стран имеют существенные отличия, однако во многих странах используют тождественные основополагающим принципам, изложенным Комитетом по платежным расчетным системам Банка международных расчетов в публикации «Общее руководство по развитию национальной платежной системы»[20].
Во всех странах существует банковское законодательство, регулирующее создание и полномочия центрального банка, определяющее сферу его ответственности и функций по отношению к платёжным операциям, а также регламентирующее круг вопросов о банковских операциях и сделках, о создании и лицензировании коммерческих банков и надзора за ними. В большинстве случаев общие положения о защите информации о платежах, об используемых в платежных системах инструментов, об ответственности должностных лиц за ненадлежащее предоставление платежных услуг содержатся в банковских специальных законодательных актах и общих кодифицированных сборниках – гражданском или коммерческом кодексе любой страны.
Принципы построения платежных систем[21].
Принцип (лат.
Основные принципы построения платежных систем определены Комитетом по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов в рамках, разработанных в 2010 г.[23] Они применимы ко всем платежным системам различных государств и заключаются в следующем.
Правовая база должна включать общую правовую инфраструктуру в соответствующих направлениях (законодательство в отношении платежей, ценных бумаг, контрактов и т. д.). Правила и процедуры системы должны быть обязательными для соблюдения и содержать предсказуемые последствия тех или иных действий участников системы.
Представление о влиянии платежной системы на каждый из финансовых рисков, связанный с ней, и о тех, кто несет эти риски, должны иметь все заинтересованные стороны (участники и субъекты платежной системы). Распределение ответственности, полномочия и обязанности ответственных лиц должны быть прописаны и разграничены по субъектам в правилах и процедурах системы.
Методы управления рисками и их сдерживание основаны на использовании либо аналитических, либо оперативных процедур.
Уменьшению кредитного и ликвидного рисков, которые могут иметь место в платежной системе, если она работает в текущем режиме, способствует быстрый и окончательный расчет в режиме реального времени. Следовательно, в национальную платежную систему должна входить хотя бы одна из платежных систем, которая работает в режиме реального времени и осуществляет окончательный расчет на конец дня валютирования.
Применение принципа отложенных расчетов по обязательствам участников, который лежит в основе большинства многосторонних неттинговых систем, может привести к непредвиденному кредитному риску и риску ликвидности со стороны какого-либо из участников. Для поддержания ликвидности и обеспечения доступа к ней в трудных обстоятельствах в платежных системах вводят контрольные ограничения этих рисков.
Предпочтительными для всех участников платежной системы являются обстоятельства, когда их денежные средства находятся на счетах в центральном банке. В этом случае эти денежные средства не имеют кредитного риска и риска ликвидности. При расчетах с использование активов, которые являются требованиями к коммерческим банкам, следует исходить из позиции, что такие активы должны иметь небольшой финансовый риск.
Для обеспечения точности и правильности произведения расчетов по операциям участников финансового рынка платежная система должна включать обоснованные стандарты безопасности, соответствующие объемам проводимых операций, иметь надежную технологию, обеспечивающую дублирование всего аппаратного обеспечения, программного обеспечения, сетевых возможностей, а также квалифицированных, компетентных обслуживающих сотрудников, способных эффективно эксплуатировать систему.
Структура платежной системы должна быть разработана так, чтобы: а) предоставлять платежные услуги определенного качества с точки зрения функциональности, надежности и эффективности при минимальных ресурсных затратах; б) обеспечивать экономию соответствующих ресурсных затрат с учетом конкретных практических особенностей системы и ее влияния на экономику в целом.
Повышению эффективности и снижению стоимости платежных услуг содействуют критерии доступа, которые поощряют конкуренцию среди участников. Данные критерии обязательно должны содержать объективные условия недопустимости вхождения в систему участников, которые могут быть подвергнуты чрезмерным юридическим, финансовым и операционным рискам.
Эффективные процедуры управления устанавливают структуру определения общих целей системы, способы их достижения, методы мониторинга над работой системы и обеспечивают строгую подотчетность перед владельцами платежной системы и в случае особого статуса системы – перед широким финансовым сообществом в целом. Особое значение эти процедуры имеют для системно-значимых платежных систем, которые могут оказать воздействие на финансовое и экономическое сообщество вне зависимости от того, кто осуществляет управление ею: центральный банк или частная организация.
Виды платежных систем. Выделяют основные отличия характерных моделей, используемых в системах перевода средств, например, такие как оператор системы (центральный банк или частная компания), механизм расчета (валовые или чистые расчеты); кредитный механизм (с предоставлением или без предоставления займа участнику его расчетов в течение рабочего дня)[24].
Для более подробного рассмотрения этих категорий следует обратиться к классификации платежных систем, рассмотрению которой посвящен следующий параграф исследования.
1.2. Классификация платежных систем
Классификация – это систематизированное распределение объектов и явлений на определенные группы, классы, разряды на основании их сходства и различия по одному или нескольким признакам[25].
Систематизация с помощью классификации как необходимый компонент любой науки предполагает многосторонний подход к изучаемым объектам[26]. В зависимости от используемых классификационных признаков существуют различные варианты классификации платежных систем, например, по специфике сегментов денежного оборота, по способу платежа, по степени централизации, по размерам перевода денежных средств, по степени значимости, по субъекту, управляющему платежной системой, по специализации платежной системы на рынке платежных услуг, по возможности получения дохода от остатков денежных средств на счете, по территориальному признаку, по количеству используемой валюты платежа, по способам пополнения счета в системе, по виду расчетных отношений в системе, по критерию предоплаченности денежных единиц системы, по доступу в платежную систему участников и др.
Национальные платежные системы – системы, которые являются одним из основных компонентов денежно-кредитной и финансовой системы страны, включающие в себя все формы институционального и инфраструктурного взаимодействия в финансовой системе при переводе денежных средств от плательщика к получателю[27].
Для экономически развитых стран характерно наличие двух и более национальных платежных систем, а именно системы валовых и клиринговых расчетов. Выбор той или иной системы осуществляется участниками расчетов самостоятельно исходя из значимости платежа, уровня риска, присущего определенной системе, стоимости проведения операций[28].