Помоги проекту - поделись книгой:
Стандарты проведения внешнего государственного аудита эффективности международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) допускают возможность проведения контрольных мероприятий, связанных с аудитом эффективности использования бюджетных средств, и, как следствие, формирования определенных выводов относительно эффективности бюджетных расходов только в случае доскональной законодательной фиксации всех правовых аспектов, касающихся данного типа финансового контроля и понятия аудита эффективности в частности.
Анализ институциональных аспектов осуществления деятельности органами внешнего государственного финансового контроля в России, а также институциональных аспектов реализации механизма внешнего аудита эффективности позволяет сделать следующие выводы.
В настоящее время абсолютное большинство органов системы внешнего государственного финансового контроля в Российской Федерации обладает сформированными на законодательном уровне правовыми рамками для реализации контрольных мероприятий, осуществляемых в форме аудита эффективности освоения бюджетных ресурсов. Тем не менее, каждый контрольно-счетный орган в процессе реализации указанных мероприятий рано или поздно будет вынужден столкнуться с трудностями отсутствия определенных норм осуществления аудита эффективности, поскольку правовую базу, регламентирующую на сегодняшний день данную проблематику в Российской Федерации, невозможно признать достаточной с точки зрения внедрения механизма аудита эффективности в систему государственного финансового контроля России.
Имеющаяся в распоряжении субъектов Российской Федерации правовая база для проведения аудита эффективности является весьма неоднородной, поскольку представлена значительным количеством разнообразных законодательных актов, регламентирующих данное направление деятельности.
Резюмируя вышесказанные положения, необходимо отметить, что сложности решения современных социально-экономических задач, ключевых национальных и инвестиционных проектов, связанных не только с привлечением частного капитала, но с внушительной степенью использования государственных средств, обуславливают необходимость осуществления определенных институциональных преобразований системы управления государством.
Государство, представленное органами финансового контроля, традиционно осуществляет проверку правомерности и корректности осуществления бюджетных расходов, однако сфера ответственности государства перед гражданами перманентно расширяется, охватывая помимо традиционных форм контроля корректного и правомерного расходования бюджетных средств также механизмы оценки экономного и эффективного освоения ресурсов государства и управления его имуществом. Подобное расширение сферы ответственности государства перед обществом, сопровождаемое появлением новых разновидностей контроля, неизбежно трансформирует институт внешнего государственного финансового контроля в институт государственного аудита.
Для института государственного аудита Российской Федерации характерно отсутствие унифицированной системной правовой регламентации аспектов данной сферы деятельности, компенсируемое наличием широкого перечня не связанных между собой нормативных и правовых актов, что приводит к осуществлению процедур, связанных с государственным аудитом, на основе разнородных принципов, методов и т. д. В подобных условиях создается «благоприятная почва» для дублирования каких-либо аспектов деятельности органов государственного финансового контроля, в то время как другие аспекты, напротив, полностью остаются без внимания контрольных органов.
Основными признаками современного высшего органа государственного аудита, функционирующего в соответствии с общепризнанными принципами и международными стандартами, являются независимость, закрепленная конституцией и национальным законодательством; самостоятельность (финансовая, юридическая, административная, функциональная); органичная взаимосвязь и эффективное взаимодействие со всеми заинтересованными государственными органами; достаточные и защищенные законом полномочия на осуществление всех видов аудиторской деятельности, связанных с реализацией целей и задач высшего органа государственного аудита; непрерывное развитие и совершенствование теории и методологии аудита, знаний и профессиональных навыков специалистов; наличие современного офиса, развитой инфраструктуры и использование передовых информационных технологий, необходимых для осуществления аудиторской деятельности и мониторинга ее результативности и эффективности.
Таким образом, созданная на федеральном уровне в развитие конституционных положений российская модель государственного аудита в основном отражает современные концептуальные подходы и наиболее общие характеристики, отвечающие международным стандартам.
Раздел 2
Анализ практики применения технологий внешнего государственного аудита при оценке эффективности и результативности достижения целей экономического развития
Глава 1
Оценка преимуществ и недостатков современного процесса формирования, управления и распоряжения федеральными ресурсами и организации деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации
Для объективного выявления преимуществ и недостатков современного процесса формирования и распоряжения федеральными ресурсами, представляется целесообразным проанализировать механизм формирования и управления доходной и расходной составляющими федерального бюджета с учетом социально ориентированных приоритетов страны.
В соответствии с отчетом об исполнении бюджета Российской Федерации в 2013 год уровень его доходной части составил 9 257,6 млрд. руб., что превышает ожидаемое значение на 3,4 %, в том числе доходы нефтегазовой составляющей составили 4 278,3 млрд. руб., превысив ожидаемый показатель на 3,2 %. Указанный факт позволяет сделать вывод о прямо пропорциональной зависимости увеличения федерального бюджета и уровня нефтегазовых доходов Российской Федерации в данной ситуации.
За первые шесть месяцев 2014 года доходная часть федерального бюджета была исполнена в размере 3 237 млрд. руб., что составляет 46,3 % от совокупного объема указанного бюджета, расходная часть федерального бюджета была исполнена в размере 3 814 млрд. руб. (более 40 % запланированных бюджетных расходов). За прошедший отрезок 2014 года превышение уровня расходной части федерального бюджета над доходной составило 577 млрд. руб. В Резервном фонде Российской Федерации по состоянию на июль 2014 года сконцентрировано 2 879,4 млрд. руб., при этом прослеживается динамика уменьшения средств указанного фонда по отношению к началу года.
За первые три квартала 2014 года доходная часть бюджета Российской Федерации была исполнена в размере 5 208 млрд. рублей, что составляет 75,8 % от совокупного объема указанного бюджета, расходная часть федерального бюджета была исполнена в размере 6 324 млрд. руб. (более 66 % запланированных бюджетных расходов).
Если рассмотреть доходную часть бюджета Российской Федерации относительно источников поступления доходов, то представляется возможным проследить тенденцию сокращения удельного веса налоговых доходов в составе указанного бюджета и увеличения неналоговых доходов.
Поступления в доходную часть бюджета Российской Федерации от нефтегазовых доходов в 2013 году составили 48,2 % совокупных поступлений всех доходов, увеличившись по сравнению с 2012 годом на 13,9 %. Данный факт подчеркивает большое влияние нефтегазовых доходов на наполняемость федерального бюджета Российской Федерации и порождает скептические настроения относительно снижения зависимости данного бюджета от нефтегазовых доходов. В 2013 году наблюдался рост поступлений от неналоговых источников формирования бюджетных ресурсов, обусловленный улучшением внешнеэкономической конъюнктуры и ростом удельного веса в структуре доходов таможенных пошлин. Наибольшую долю в структуре нефтегазовых доходов занимают таможенных пошлины на вывоз нефти (41,4 %) и налог на добычу природных ископаемых (35,2 %)
Все поступления в бюджет Российской Федерации находятся в ведении главных администраторов доходов. Если проанализировать удельный вес поступлений, приходящихся на того или иного администратора, то представляется возможным констатировать, что наибольший объем поступающих доходов приходится на Федеральную налоговую службу РФ (около 64,7 % всех поступлений в доходную часть бюджета в 2013 году) и на Федеральную таможенную службу РФ (около 26,8 % всех поступлений в доходную часть бюджета в 2013 году). Удельный вес поступлений в доходную часть федерального бюджета от всех остальных администраторов в совокупности составляет 8,5 %.
В первом квартале 2013 года от Федеральной налоговой службы РФ, как от главного администратора доходов, поступило в бюджет 793,4 млрд. рублей, что превысило на 12,3 % уровень аналогичных поступлений в 2012 году. Преимущественно высокий уровень поступлений был обеспечен доходами от налогов на добычу полезных ископаемых и прибыль организаций.
Таблица 9
Удельный вес долей доходов главных администраторов в общем объеме доходов бюджета
Увеличение импортных поставок в 2013 году обусловило рост на 5,7 % удельного веса налога на добавленную стоимость в структуре доходов федерального бюджета в сравнении с 2012 годом. Также в 2013 году на 7,2 % увеличился удельный вес поступлений налога на добычу природных ископаемых (обусловленный ростом цены нефти марки Юралс). Вместе с тем, необходимо отметить снижение на 9,8 % по сравнению с 2012 годом удельного веса поступлений от налога на добавленную стоимость реализуемых в Российской Федерации товаров, работ и услуг, что частично объясняется ростом возмещения сумм указанного налога.
В первом полугодии 2014 года налоговые поступления в бюджет Российской Федерации составили 1 374,3 млрд. руб., что меньше на 27,3 % поступлений за первое полугодие 2013 года. Причиной тому служит снижение поступлений от налога на добычу природных ископаемых, налога на прибыль организаций и акцизов.
За первые девять месяцев 2014 года от Федеральной налоговой службы РФ, как от главного администратора доходов, поступило в бюджет 2279,4 млрд. рублей. Указанная сумма превысила на 22,7 % уровень ожидаемых доходных поступлений данной категории в сумме 1857,7 млрд. рублей.
Отмечается снижение на 28,7 % по сравнению с 2013 годом доходных поступлений от акцизов на продукцию, произведенную в Российской Федерации. В числе причин уменьшения показателей от указанного вида поступлений – сокращение объемов производства и реализации товаров данной категории.
Сопоставление доходных поступлений по налогу на добычу природных ископаемых в 2013 году и истекшем периоде 2014 года позволяет сделать вывод, что объем их сократился на 17,3 %, что объясняется сокращением спроса со стороны потребителей европейской части континента.
Представляется возможным констатировать, что государственный аппарат располагает исчерпывающим инструментарием, арсеналом рычагов воздействия, используя которые он обеспечивает управление процессом формирования бюджетных ресурсов. Механизмы формирования бюджетных ресурсов (такие, как налоговая и таможенная системы) полноценно функционируют и доказали свою дееспособность во время кризисных проявлений экономической и политической конъюнктуры (мировой кризис 2008 года, введение экономических санкций против Российской Федерации европейскими странами).
Для объективного выявления преимуществ и недостатков современного процесса распоряжения федеральными ресурсами, представляется целесообразным проанализировать механизм управления расходной составляющими федерального бюджета с учетом социально ориентированных приоритетов страны.
Если внимательно проанализировать расходную часть бюджета Российской Федерации, представляется возможным отметить высокий удельный вес среди прочих расходов на государственное управление. В течение последних лет объем бюджетных ассигнований, направляемых на указанный вид расходов, в общей структуре расходной части федерального бюджета, увеличился и не уступает по своей величине объему ассигнований, выделяемых на национальную оборону, национальную экономику, культуру, здравоохранение или образование.
Объем расходных обязательств, направляемых на государственное управление в 2011 году составил 548,6 млрд. рублей, в 2012 и 2013 годах -813,2 и 843,8 млрд. рублей. Для сравнения, динамика объема расходных обязательств, направляемых на финансирование социального блока расходов, не претерпевала значительных изменений.
Для статьи расходов «Общегосударственные вопрос» в 2013 году был предусмотрен объем бюджетных ассигнований в размере 749 134,7 млн. рублей. В результате вносимых корректировок и изменений в сводною бюджетную роспись расходы по указанной статье увеличились на 20,8 % до 909 313,7 млн. рублей. В числе основных распорядителей бюджетных средств по рассматриваемой статье можно выделить Минфин РФ (23,5 %), ФНС РФ (11,8 %), Минрегион РФ (8,9 %), Департамент при Верховном Суде РФ (8,7 %), чья совокупная удельная доля в осуществлении расходов по данному направлению превышает 50 %, и прочие главные распорядители.
Для подраздела «Резервные фонды» в 2013 году был предусмотрен объем бюджетных ассигнований в размере 12 645,7 млн. рублей. В результате вносимых корректировок и изменений в сводною бюджетную роспись расходы по указанному подразделу сократились до 6 169,7 млн. рублей, которые так и не были реализованы в процессе исполнения бюджета. На 5 900,0 млн. рублей снизилось направление расходов по обслуживанию государственного и муниципального долга.
В рамках подраздела «Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора» по мероприятию «Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» предусмотренный ежегодный объем бюджетных ассигнований также практически не был реализован в процессе исполнения бюджета. Исполнение бюджетных средств в рамках этого направления расходов в 2013 году составило 5,1 % от предусмотренного объема, в 2011 и 2012 годах не было освоено по данному мероприятию соответственно 14,9 и 31,2 млн. рублей.
Для подраздела «Фундаментальные исследования» в 2013 году был предусмотрен объем бюджетных ассигнований в размере 63 453,2 млн. рублей. В результате вносимых корректировок и изменений в сводною бюджетную роспись расходы по указанному подразделу увеличились на 7,8 % до 68 143,7 млн. рублей. Указанные бюджетные средства были направлены на финансирование фундаментальных исследований, осуществляемых государственными академиями наук. В процессе исполнения бюджета не было реализовано предусмотренных на данное направление раходов бюджетных ассигнований на сумму 1 317,6 млн. рублей, при этом часть средств была реализована на иные цели.
Для подраздела «Прикладные научные исследования в области государственных вопросов» был предусмотрен объем бюджетных ассигнований в размере 33 628,3 млн. рублей. В результате вносимых корректировок и изменений в сводною бюджетную роспись расходы по указанному подразделу уменьшились на 16,1 %. Основными исполнителями, осваивающими бюджетные средства по этому направлению расходов стали Роснаука (49,%), РАН (15,3 %), Роспатент (14,6 %) и прочие исполнители. В процессе исполнения бюджета было реализовано 84,2 % бюджетных ассигнований предусмотренных на данное направление расходов. Основными причинами отклонения уровня освоения бюджетных средств от 100 % стали задержка сроков заключения государственных контрактов, что, в свою очередь, может быть обусловлено отсутствием должного уровня компетенции в организационно-плановой и исполнительной деятельности.
Анализ освоения бюджетных средств по такому направлению расходов, как научно-исследовательская деятельность, может показаться не показательным для формирования общего мнения и выводов, однако необходимо отметить существование «проблемных зон» в отечественной научной сфере, связанных с низким уровнем эффективности распоряжения бюджетными средствами, большого разрыва между теоретическими изысканиями и прикладной направленностью полученных научных результатов.
Анализ распоряжения федеральными ресурсами позволил выделить и обобщить основные причины возникновения в процессе исполнения бюджета неосвоенных средств. В ряде случаев причиной неосвоения главными распорядителями бюджетных средств является позднее утверждение Министерством Финансов РФ бюджетных ассигнований, также к числу указанных причин относится несвоевременное делегирование функций и полномочий другим исполнителям и отсутствие должного уровня организационно-плановой и исполнительной культуры.
В результате вносимых корректировок и изменений в сводною бюджетную роспись бюджетные ассигнования для подраздела «Другие общегосударственные вопросы» увеличились в 4,9 раза по сравнению с плановыми, и их объем составил 221 352,3 млн. рублей. В процессе исполнения бюджета было реализовано 81,1 % бюджетных ассигнований предусмотренных на данное направление расходов. Основными исполнителями, осваивающими бюджетные средства по этому направлению расходов стали Минрегиоп России (49,8 %), Минфин России (11,4 %), Управление делами Президента Российской Федерации (12,3 %), Росстат (6,9 %), чья совокупная удельная доля в осуществлении расходов по данному направлению превышает 80 %. Анализ направлений расходов по указанному подразделу показывает, что половина бюджетных ассигнований была направлена на постройку и развитие олимпийской инфраструктуры в г. Сочи, остальные – на реализацию функций руководства и управления, инвестиции в капитальное строительство, управление государственной и муниципальной собственностью. Вместе с тем, необходимо отметить, что примерно пятая часть предусмотренных бюджетных ассигнований осталась неосвоенной, что является свидетельством низкого качества планирования.
Анализ наиболее крупных направлений расходов федерального бюджета в 2011–2013 гг. позволяет сделать вывод о том, что их удельный вес (а значит и приоритеты Правительства) не претерпел значительных изменений.
Для раздела «Национальная оборона» в 2013 году был предусмотрен объем бюджетных ассигнований в размере 1 102 135,3 млн. рублей. В результате вносимых корректировок и изменений в сводною бюджетную роспись расходы по указанному подразделу увечились на 2,3 %. Основными исполнителями, осваивающими бюджетные средства по этому направлению расходов стали Министерство обороны РФ, государственная корпорация «Росатом», Министерство промышленности и торговли РФ, чья совокупная удельная доля в осуществлении расходов по данному направлению превышает 97 %.
В процессе исполнения бюджета не был реализован объем бюджетных ассигнований в размере 2 156,7 млн. рублей, предусмотренных на данное направление расходов. Основными причинами отклонения уровня освоения бюджетных средств от 100 % стали ошибки в расчетах бюджетных ассигнований на денежное содержание военнослужащих, несовершенство планирования программы ипотечного обеспечения жильем военнослужащих, неравномерное освоение средств федерального бюджета Министерством обороны РФ.
В 2013 году около 60 % предусмотренных бюджетных ассигнований Министерство обороны РФ освоило за первые 9 месяцев, еще около трети предусмотренных федеральным бюджетом бюджетных ассигнований были освоены в последнем квартале года. Очевидно, что освоение такого значительного объема средств в столь непродолжительных период времени сопровождается «авральным» режимом работы главного распорядителя бюджетных средств, вследствие чего качество и эффективность его деятельности претерпевают значительное снижение. Например, осуществление затрат Министерства обороны РФ на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы и капитальные вложения в октябре-декабре 2013 года превысило половину объема средств, запланированных на указанное направление в течение года. Очевидно, такие условия крайне негативно сказываются на качестве результатов профинансированных исследований.
Одним из недостатков современного процесса распоряжения федеральными ресурсами является то, что конечные показатели и индикаторы, предусмотренные и необходимые для оценки эффективности освоения бюджетных ассигнований в рамках осуществления мероприятий государственных программ, не всегда взаимоувязаны, что препятствует возможности дать объективную оценку степени их реализации, а отдельных случаях подобные показатели и индикаторы предусмотрены лишь частично.
Для раздела «Национальная экономика» в 2013 году был предусмотрен объем бюджетных ассигнований в размере 932 415,4 млн. рублей. В результате вносимых корректировок и изменений в сводною бюджетную роспись расходы по указанному подразделу увеличились на 24,3 % и составили 1 183 372,1 млн. рублей. Основными исполнителями, осваивающими бюджетные средства по этому направлению расходов стали Министерство финансов РФ (27,2 %), Федеральное дорожное агентство Министерства транспорта РФ (Росавтодор) (16,9 %), Государственная корпорация «Росатом» (9,1 %), чья совокупная удельная доля в осуществлении расходов по данному направлению превышает 50 %. В процессе исполнения бюджета было реализовано 40 123,2 млн. рублей (4,1 %) бюджетных ассигнований предусмотренных на данное направление расходов.
Анализ направлений расходования средств из федерального бюджета выявил четкую тенденцию увеличения государственных расходов на национальную экономику и инфраструктуру. Многие исследователи придерживаются мнения, что рост затрат федерального бюджета по данному направлению не пропорционален конечным результатам подобных вложений, и полагают, что первостепенным фактором, оказывающим влияние на социально-экономическое развитие государства, является человеческий капитал, напрямую зависящий от таких направлений расходования бюджетных средств, как здравоохранение, образование и социальное обеспечение.
Правительство Российской Федерации уделяет особое внимание значимости для граждан таких направлений расходования бюджетных средств как здравоохранение, образование, социальная политика, экология, и включает данные направления в число своих основных приоритетов: «Современной экономике должна соответствовать современная политика социального развития. Главным ее объектом должны стать не конкретные отрасли социальной сферы а каждый гражданин и каждая отдельная семья»[39].
Вместе с тем, следует отметить, что в числе приоритетных направлений расходования средств федерального бюджета находятся также общегосударственные вопросы (в среднем 2,4 % ВВП) и силовой блок (4,3 %).
Для раздела «Жилищно-коммунальное хозяйство» был предусмотрен объем бюджетных ассигнований в размере 119 537,1 млн. рублей. В результате вносимых корректировок и изменений в сводною бюджетную роспись расходы по указанному подразделу увеличились на 10,8 % до 134 342,2 млн. рублей. Основными исполнителями, осваивающими бюджетные средства по этому направлению расходов стали Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) (50,2 %), Министерство обороны РФ (23,7 %), Министерство регионального развития РФ (5,1 %), чья совокупная удельная доля в осуществлении расходов по данному направлению составляет 80 %. В процессе исполнения бюджета не был реализован объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на данное направление расходов, в размере 9 105,0 млн. рублей (или 7,1 %).
Для раздела «Образование» был предусмотрен объем бюджетных ассигнований в размере 327 415,2 млн. рублей. В результате вносимых корректировок и изменений в сводною бюджетную роспись расходы по указанному подразделу увеличились на 4,3 % до 339 724,5 млн. рублей. В процессе исполнения бюджета не был реализован объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на данное направление расходов, в размере 3 235,4 млн. рублей. Справочно необходимо отметить, что уровень образования (соответственно, объем средств, выделяемых из федерального бюджета, на данное направление) являются важнейшей компонентой инновационного развития экономики Российской Федерации. В 2013 году интегральный индекс экономики знаний, в соответствии с методологией организации экономического сотрудничества и развития, в РФ был на уровне 5,94, что соответствует 47 месту из 140 участвующих.
Для раздела «Здравоохранение» был предусмотрен объем бюджетных ассигнований в размере 232 612,3 млн. рублей. В результате вносимых корректировок и изменений в сводною бюджетную роспись расходы по указанному подразделу увеличились на 22,6 % до 284 542,1 млн. рублей. В процессе исполнения бюджета не был реализован объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на данное направление расходов, в размере 3 673,4 млн. рублей (2,3 %).
Для раздела «Социальная политика» был предусмотрен объем бюджетных ассигнований в размере 253 792,1 млн. рублей. В результате вносимых корректировок и изменений в сводною бюджетную роспись расходы по указанному подразделу увеличились на 24,2 % до 308 353,4 млн. рублей. В процессе исполнения бюджета не был реализован объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на данное направление расходов, в размере 4 824,2 млн. рублей (1,9 %).
Вышеприведенный анализ позволяет сделать вывод относительно основных причин неосвоения бюджетных средств по указанным расходным направлениям федерального бюджета, в числе которых представляется возможным выделить несовершенную деятельность по осуществлению прогнозов, несвоевременная подача заявок главными распорядителями, составление предложений по предоставлению бюджетных ассигнований без учета реальных потребностей, а также низкая эффективность управления и распоряжения федеральными ресурсами со стороны отдельно взятых должностных лиц.
Сумма общего объема неиспользованных бюджетных ассигнований в 2013 году составила около 172 млрд. рублей (0,6 % ВВП), что может быть приравнено по своему значению к объемам годового финансирования ряда областей или отдельных регионов. Очевидное несоответствие ожидаемых и реальных результатов освоения бюджетных средств является своего рода «лакмусовой бумажкой» не только неэффективного управления бюджетными средствами, но и отсутствия должного уровня обратной связи и оперативного мониторинга освоения ассигнований из федерального бюджета.
В этой связи объективно возрастает роль государственного финансового контроля, предоставляющего органам власти достоверную информацию о положении дел в сфере освоения бюджетных ассигнований, соответствии полученных результатов тем целям и задачам, на которые первоначально направлялись государственные расходы.
Во-первых, контроль над финансами, который осуществляется государством в форме внешней политики, как уже было сказано, предоставляет возможность объективизировать оценку некоторых параметров, представляемых органами исполнительной власти. Среди них такие, как: верность и подлинность прогнозирования факторов макроэкономики в процессе экономического и социального прогресса страны, а также реальность выполнения проектов бюджета на будущий год, учитывая, что госбюджет распланирован на трехлетний срок; осуществление проектов и программ, запланированных и утвержденных правительством; своевременное исполнение всех разделов назначенной сметы и данные о том, как в общем исполняется бюджет.
Во-вторых, необходимо понимать, что законодательная власть принимает решения на основании той информации, которую получает в ходе внешнего контроля материальных доходов и расходов. Прямым результатом таких проверок является разработка новых или усовершенствование уже существующих законодательных актов либо иных официальных документов. С целью установления достоверности своих финансовых отчетов и действительной степени выполнения назначений бюджета во многих странах налогоплательщики прибегают к услугам частных организаций, которые не зависят от государственных финансовых органов и способны предоставить истинное положение дел.
Необходимость такого независимого оценивания результатов пользования бюджетными средствами и соответствия законодательным документам сторонами, выполняющими бюджетное расписание, признает сама исполнительная власть, так как это позволяет ей еще более точно прогнозировать параметры и результаты бюджетной деятельности. Именно этим обусловлена важность государственных органов по внешнему финансовому контролю в системной организации внешних госструктур по контролю финансирования.
Структура органов внешнего государственного финансового контроля может быть условно разделена на несколько составляющих: Федеральное Собрание Российской Федерации, Счетная палата и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации.
Российский парламент уполномочен контролировать государственные финансы согласно статье 101 Конституции РФ, наделяющей Госдуму и Совет Федерации Российской Федерации соответствующей властью и контрольными правами.
Парламент в качестве официального органа власти РФ, как демократического государства, осуществляет надзор за расходованием бюджетных средств, что является его полноценным правом и необходимым актом сдерживания и уравновешивания системы, основанной на господстве права и разделении власти.
Нижней и верхней палатами Федерального Собрания Российской Федерации формируются особые структуры по разным финансовым сферам (бюджет, налоги, банки и т. д.), которые наделяются всеми необходимыми полномочиями, позволяющими им осуществлять проверку расходов и доходов в рамках госбюджета, состояния средств внебюджетных фондов с дальнейшим рассмотрением парламентскими палатами с целью принятия, а также контролировать рациональное использование средств государства по целевому предназначению.
Несмотря на это, контроль парламента РФ за государственными финансами не отвечает полностью требованиям, существующим в развитых демократических странах. Для того чтобы соответствовать демократическим нормам, требуется внесение изменений в Конституцию РФ или приобретение представительной властью, как совокупности полномочий депутатов, предоставленных им гражданами, необходимого толкования.
Однако и на сегодня есть некоторые недостатки Федерального Собрания РФ касательно вопросов контроля государственных финансов. Возникают они в результате пробелов в существующих законах по этой проблеме, позволяющих неоднозначную или даже вольную трактовку по поводу занимаемого парламентом места в государственной системе контроля финансирования.
Статья 265 российского кодекса определяет разновидности контроля, которые осуществляют представительные органы власти:
• предварительный – происходит в процессе рассмотрения и планирования не самих законов, а лишь их проектов относительно вопросов бюджета и финансирования;
• текущий – представляет собой проверку и надзор по вопросам бюджетирования, осуществляемые в ходе заседаний различных рабочих групп или слушаний в парламенте;
• последующий – соответственно имеет место при утверждении отчетной документации по бюджетам.
Парламент по запросам депутатов имеет право на получение данных об ошибках и упущениях при бюджетировании и эксплуатации государственных средств. По ним выносят то или иное решение.
Функции парламента в структуре финансового надзора не исчерпываются лишь представленными выше тремя разновидностями контроля. Как показывает многолетний зарубежный опыт и российская практика, контроль парламента намного шире, чем указано в соответствующей статье закона.
На примере устройства и механизма действия Счетной палаты Российской Федерации мы покажем одно из таких противоречий.
Так, Счетная палата РФ при своей контрольно-ревизионной работе обнаружила нецелевой расход средств госбюджета в крупном размере, что подтверждается и последующим финансовым контролем государства. Например, в 2013 г. обнаружен 191 факт нецелевого расходования денег госбюджета. 1583,7 млн. рублей – вот сумма этого расходования, включая нецелевое расходование посредством внебюджетных госфондов.
В результате, как написано в Бюджетном кодексе, после контролирующих мероприятий, выявивших отдельные факты использования денег бюджета не по назначению, руководителям министерств и подчиненных ведомственных организаций, которые допустили или способствовали подобного рода деятельности, и руководству Министерства финансов России направляется целевая информация-представление от палаты об обязательном возвращении в госбюджет РФ растраченных финансов. К тем, кто нарушил соответствующее законодательство, по статье 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации, применяется блокировка расходования средств или их изъятие, а также другое финансовое воздействие.
Это ситуация иллюстрирует действие Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Рассмотрим далее вариант нецелевого расходования средств бюджета.
Безусловно, прежде стоит задать вопрос о временной правомочности норм Бюджетного кодекса Российской Федерации. То есть, обоснованы ли требования вернуть деньги в текущем году, если они были израсходованы не в целевом порядке ранее?
На первый взгляд, подобные решения принимаются в полном соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, но это является таковым только при поверхностном и формальном отношении к экономико-правовой стороне этой процедуры. В системе права Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) федеральный закон про федеральный бюджет является особенным законодательным актом. Статья 104 (ч. 3) взаимосвязана с соответствующими положениями Конституции РФ и уточняется Бюджетным кодексом. Закон Федерации о федеральном бюджете, учитывая необходимость опоры на позиции правового государства, работает на принципах равновесия, достоверной подачи информации и предписания реального характера, что касается доходно-расходной части бюджета РФ, расходов тех, кто получает бюджетные суммы, и относится ко времени (диапазону) принятия закона.
Закон «О федеральном бюджете на 2013 год» был принят Федеральным Собранием РФ и подписан Президентом РФ как хорошо отлаженный «инструмент». В то же время при его действии, по требованиям Счетной палаты и в координации с органами казначейства в отношении использования средств принуждения, вводятся большие изменения, которые мешают сбалансировать госбюджет.
Конечно, явно видны некоторые противоречия. В данном примере действия Счетной палаты и Правительства РФ (подразумевается Министерство финансов и Федеральное казначейство Российской Федерации), самостоятельно списывающие необходимые бюджетные суммы, которые подпадают под представление о нецелевом использовании, фактически имеют больше силы, чем установленный закон, а Министерство финансов и казначейство становятся более значимыми, чем Федеральное Собрание и даже Президент.
Если мы говорим о деньгах, ушедших не по назначению и вернувшихся в государственную казну в тот же год, в котором это было обнаружено, то это соответствует тексту российской Конституции и Бюджетного кодекса, так как это касается доходно-расходной части бюджета страны, относясь при этом к периоду принятия этого закона. Конституция, Бюджетный кодекс, прочие нормативы и акты дали основание Правительству (опять имеется в виду только Минфин и казначейство) необратимо списать (включая представления и предписания Счетной палаты РФ) те бюджетные деньги, которые были использованы не в заявленных целях.
Если же в текущем и последующих годах списываются средства, которые сочли нецелевыми год и более года назад, то здесь явная картина нарушения ст. 104 (ч. 3) современной российской Конституции.
Безусловно, нецелевые средства должны быть возвращены, но по несколько иной процедуре.
Обратимся к мировому опыту. Представляется возможным увидеть, что результаты контрольной проверки, которую проводит независимый внешний контролирующий орган, обнаруживший при этом факты нецелевого расходования госбюджета, направляются в парламент. Там результаты попадают обычно в бюджетный комитет или комиссию. Здесь открыто изучают результаты проведенной проверки и, при согласии с ними, законодательно вносятся поправки с целью изменения текущего бюджета или даже для учета этих затрат в будущем.
Подобный порядок можно вполне применить и к российским реалиям. Это не ведет к смене, исправлению или дополнению статей Основного закона Российской Федерации, но запустит более прозрачный и эффективный механизм возврата соответствующих средств и несения ответственности за противоправные действия в этой сфере. Для Федерального Собрания обязательно должны быть определены рамки действия в отношении работы с представлениями Счетной палаты РФ при выявлении соответствующих финансовых нарушений. Одновременно, Федеральное Собрание займет более четко очерченное место в структуре власти.
Счетная палата в России представляет собой орган финансового контроля со стороны государства. Счетную палату формирует Совет Федерации и Госдума, однако статус палаты ясно не прописан, и именно это стало источником непониманий и противоречий при совместной работе властных ветвей по вопросам финансов.
В описываемой Конституции прописано, что Федеральное Собрание формирует Счетную палату «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета… состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом». То есть, Счетная палата – это единственный в Российской Федерации конституционный орган власти для государственного контроля финансирования.
По законам Федерации, российская Счетная палата является независимой, но все же подотчетна для российского Федерального Собрания. Палате предписан мониторинг действий госорганов, а также принуждение их соблюдать закон – не являются исключением среди должностных лиц и руководители исполнительной власти.
Чем же отличается российская Счетная Палата от подобных контролирующих систем? Главным является то, что она является органом внешнего контроля за исполнением федерального бюджета. Это определяет и логику ее образования, и рабочие принципы ее контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической составляющих. Необходимость такого контроля на высшем уровне за госбюджетными средствами и определяет роль и место Счетной палаты в современных российских реалиях.
Современные изменения в российской политической, экономической и административно-правовой жизни нуждаются в сопровождении государственного контроля. Надзор этот осуществляется Счетной палатой в единой системе государственного экономического контроля. Счетная палата образуется Федеральным Собранием, следовательно, следует интересам представительской власти, объединяя в себе два направления контроля: общественный (избиратели) и государственный.
Стоит акцентировать внимание на том, что Счетная палата в последнее время активно сотрудничает с Министерством финансов Российской Федерации в связи с заключенным добровольно с обеих сторон соглашением в ходе подготовительных работ по ежегодному планированию бюджета. Кроме того, в результате такого взаимодействия проект закона, разрабатываемый Правительством России, и вся касающаяся его документация не только лишний раз подвергается дополнительному анализу, но и получает конкретные замечания по улучшению и оптимизации еще на стадии подготовки, что подчеркивает значимость вышеприведенного сотрудничества. Можно предположить, что закрепление такого положительного опыта соответствующим законопроектом, например, как составная часть Федерального закона «О государственном финансовом контроле в РФ», с подробным описанием деталей этого синергизма в Бюджетном кодексе РФ, дало бы хороший итог.
Исторически сложилось так, что самостоятельность Счетной палаты понятие весьма условное, так как финансирование ее планирует Министерство финансов, а вносит некоторую сумму, ограниченную госбюджетом, в Госдуму Правительство. Таким образом, независимость палаты находится в весьма жестких рамках.
Однако, увеличение автономности Счетной палаты все-таки вполне достижимо, при условии, что законодатель сформирует размер финансирования, достаточный для оплаты работы сотрудников, их страховки и премий. При этом любые льготы, кроме указанных в законе, строго запрещаются.
В литературе по экономике довольно часто занижается свобода действий парламентского органа по контролю финансов Российской Федерации. Это обусловлено тем фактом, что Счетная палата и другие контрольно-счетные органы находятся под властью парламента.
По определению некоторых авторов[40], Счетная палата РФ – это один из органов законодательной власти, отвечающий за финансовый контроль, другими словами, Счетная палата контролирует работу парламента.
В свою очередь, Счетная палата, как указано в законе РФ, выбирается на Федеральном Собрании и отчитывается тоже там.
В полномочиях Госдумы РФ назначить на должность и снять с нее главу палаты – Председателя, и определенное количество проверяющих лиц. За назначение того, кто будет замещать Председателя, и прием оставшейся части аудиторов Счетной палаты, отвечают палаты Совета Федерации, что вынуждает их координировать между собой планы для Счетной палаты РФ на год и на ближайшее время.
Расписание работы Счетной палаты разрабатывается совместно Председателем и его заместителем, а утверждает его окончательный вариант, также как и отчетные материалы палаты, Коллегия Счетной палаты РФ.
Теоретически все эти построения кажутся правильными, однако на деле оказываются не совсем корректными юридически.
Поделиться книгой: