Комплексное правовое регулирование

Вместе с тем в советский период часто отмечалось, что система права устойчива, инвариантна, а система законодательства более динамично развивается в текущем нормотворчестве[35]. В настоящее время следует говорить о динамичности и в отношении системы права. Однако в связи с распространением концепции о многообразном и разноуровневом выражении юридических норм в различных элементах (слоях) правовой действительности имеется точка зрения, согласно которой следует отойти от дихотомии «отрасль права – отрасль законодательства».

Сторонники этой концепции полагают, что ни предмет, ни метод, ни правовое положение субъектов надежно не обеспечивает «чистоты» даже так называемых профилирующих отраслей права. Если рассматривать право не нормотворчески, как систему правовых норм, а как систему идей, норм, отношений, то проблема указанной дихотомии отпадет сама собой – остается лишь отрасль законодательства (система правовых норм), которая будет выделена посредством предмета и метода правового регулирования и оформится в виде кодификационного акта, либо в виде нескольких актов. При этом число нормативных правовых актов будет отражать подробности общественной практики. Предлагается группировать их по блокам с учетом нацеленности правового регулирования (экономика, охрана природы, общественный порядок и т. д.).

При этом предложение отойти от дихотомии «отрасль права – отрасль законодательства» предусматривает, что вопрос о комплексной отрасли права переводится в факт комплексной отрасли законодательства[36].

Данный подход поддерживается, например, С.П. Мавриным, который подчеркивает неактуальность самой проблемы деления права на квазисамостоятельные отрасли, поскольку ее решение не оказывает никакого практического воздействия на эффективность правотворчества и правоприменения. Российский законодатель, исходя из практической целесообразности, наполняет тексты нормативных правовых актов нормами различных отраслей права, ориентируясь на такие критерии, как вид деятельности, объект отношений, субъект отношений[37].

Г.П. Курдюк считает, что вопрос о девальвации отрасли стоит довольно остро, это связано, в первую очередь, с тем, что существующие правовые общности, регулирующие новые сферы деятельности, не попадают ни под одну из правовых категорий. Следует заметить, что отрасль права – понятие более емкое, и рассматривать его надо как ветвь права, обладающую качественными характеристиками и регулирующую определенные (как одну, так и несколько) сферы деятельности. На этом основании автор полагает, что необходимость создания комплексных отраслей права обусловлена «реальными общественными процессами», а комплексные отрасли права – тип, представленный совокупностью отраслей права[38].

По мнению Е.Э. Черенковой, при формировании системы законодательства решающее значение будет иметь не отраслевая структура права, а практическая целесообразность, и законодатель будет классифицировать законодательство, исходя из конкретных целей и задач, которые он перед собой ставит. Попытки узаконить, «прописать» в системе законодательства ряд так называемых «комплексных» отраслей разрушает единство системы и отнюдь не упорядочивает ее разнообразие. Безусловно, система законодательства имеет больший объем, нежели система права, и упорядочить этот объем только лишь с помощью отраслей невозможно. Наличие же комплексных актов вовсе не должно посягать на отраслевую структуру законодательства. Ведь образование специальных по предметному содержанию и назначению, правовых норм как бы дополняет основную, отраслевую дифференциацию, но не должно противоречить ей. Нормы комплексных актов могут носить характер оправданных спецификой исключений из общих правил или отменять их. Римские юристы называли такие нормы jus singulare (норма для особого случая)[39].

Некоторые ученые считают целесообразным деление права не на отрасли, а на две основные ветви – право частное и право публичное. Существуют различные критерии разграничения на частное и публичное право. При этом граница между указанными правовыми явлениями изменчива. Вместе с тем другие ученые полагают, что там, где появляется публичное право, частное право постепенно исчезает, превращается в «мелко-публичное», «вторично-публичное», «рутинно-прилюдное»[40].

Авторов, которые не признают существование ни отрасли права, ни отрасли законодательства, как можно заметить, интересует исключительно вопрос практического применения норм соответствующей отрасли. Здесь мы имеем дело с прагматическим взглядом. Например, специалисты в области предпринимательского права полагают, что нужно усиливать по возможности регулятивный потенциал данной отрасли с тем, чтобы она работала на достижение высоких экономических показателей.

Мы не разделяем точку зрения авторов об утрате отраслью права практического значения, в том числе об утрате значимости деления отраслей на основные и комплексные. Уместно вспомнить, что отрицание актуальности отрасли права не является новой, современной точкой зрения, оно отражает позицию определенной части правоведов советского периода.

Основываясь на том, что комплексные образования затрагивают не только форму, но и содержание права без изменения его отраслевой структуры, было предложено называть их комплексными общностями, или массивами, правовых норм[41].

Однако следует согласиться с тем, что термин «нормативный массив» имеет известную неопределенность, так как все отрасли права являются прочными монолитными образованиями и в этом смысле могут быть охарактеризованы как своеобразные «массивы»[42]. В дальнейшем этот термин стал употребляться применительно к наиболее крупным образованиям в системе законодательства[43].

На наш взгляд, термин «отрасль права» достаточно конкретный. Отказ от деления права на отрасли приведет к разрушению тех систем, которые сложились. Другое дело, что некоторые ученые не различают отрасль права и отрасль законодательства, в том числе сторонники ряда новых отраслей права. Более того, отрасль права не только не учитывает, но и предполагает использование отрасли, когда речь идет о системе права, которая квалифицируется по нескольким критериям, а не только по тому, регулирует ли то или иное ее структурное подразделение какой-то один вид общественных отношений или нет. Кроме того, подобного рода дискуссии не учитывают объективных процессов, с неизбежностью порождающие комплексные институты и отрасли права.

Вместе с тем аналогичное суждение имеется в отношении комплексности законодательства. Так, отмечается, что практика свидетельствует об отсутствии «чистых» отраслей законодательства и о том, что все отрасли законодательства в той или иной мере являются комплексными. В советский период О.А. Красавчиков отмечал, что «в каждой отрасли права, особенно в праве гражданском, трудовом и колхозном, имеется немало организационных норм, которые регулируют соответствующие организационные отношения и принадлежность которых к предмету регулирования административного права исключена»[44].

Комплексные отрасли законодательства образуются, прежде всего, из комплексных актов, т. е. из актов, включающих в себя нормы нескольких отраслей права. В этом смысле такие отрасли есть общности, целостности вторичного порядка, в них нет ничего, что не могло бы быть поглощено отраслями законодательства, выделенными по отраслям права[45]. В этом ключе рассматривается концепция развития российского законодательства, неоконцепция развития гражданского законодательства.

Представляется, что при рассмотрении вопроса о комплексности в праве и законодательстве следует учитывать, что в общей теории права достаточно давно сделан вывод о принадлежности отдельных правовых норм не одной, а двум или нескольким отраслям права. Сложная правовая природа отдельных норм, связанная с их одновременной принадлежностью нескольким отраслям права, получила в общей теории права название «двойной прописки»[46].

По поводу идеи о многомерности системы права – существовании первичных, вторичных, третичных и прочих правовых образований Ю.К. Толстой указывает, что «чистых» отраслей права не существует или почти не существует; из тезиса о многомерности непреложно следует вывод, что одни и те же отношения могут входить в предмет не одной, а нескольких отраслей права. Взаимодействие таких отношений внутри конкретной отрасли, «не изменяя их существа, придает им специфическую окраску, которую, разумеется, надлежит учитывать». Нечто подобное и происходит с имущественными отношениями, регулируемыми и гражданским, и семейным, и трудовым, и экологическим правом. В последних трех эта специфика объясняется выполняемыми им общесоциальными и социализаторскими функциями[47].

По мнению В.Н. Протасова, появление в материальной сфере права комплексных отраслей является результатом его развития и превращения в объемную, полиструктурную систему. В этом смысле наличие в системе права материальных комплексных отраслей даже может служить признаком ее весьма высокого уровня развития. Процессы формирования комплексных отраслей лежат в основе совершенствования права и во многом определяют эффективность его воздействия на социальную сферу, поэтому данная тенденция заслуживает всяческой теоретической поддержки[48].

Е.А. Пилипенко отмечает, что в числе тенденций развития системы российского права имеет место рост значения правового регулирования, что влечет за собой образование комплексных структурных объединений юридических норм. Возникновение комплексных образований зависит от степени развитости правовой системы, от взаимодействия с другими нормативными регулятивными системами общества[49].

По мнению В.В. Блажеева, право приобретает комплексный характер, появляются некие конгломераты отраслей права. Необходим комплексный подход, чтобы уйти от узкоотраслевых явлений, поскольку на стыке отраслей права всегда возникает масса проблем, вопросов, в связи с чем право и требует комплексного изучения[50].

Таким образом, общественные отношения, требующие комплексного правового регулирования, стали рассматриваться как соответствующие правовые образования, т. е. совокупность правовых норм, представляющая собой право в объективном смысле или область законодательства. Следует также отметить, что при рассмотрении фактора комплексности в праве и законодательстве в юридической литературе можно встретить тезисы о существовании комплексных правовых образований только в системе законодательства, которые приводятся без каких-либо доказательств, но, как правило, со ссылками на мнения советских ученых.

В этой связи Г.А. Свердлык отмечает: складывается впечатление, что такого рода утверждения имеют целью высказать заранее намеченное решение. Например, исследуя структуру и элементы в праве с философских позиций, Д.А. Керимов высказывает мнение, что «нет оснований для распространенного в советской юридической литературе утверждения о наличии в нашей системе права так называемых комплексных отраслей»[51]. Данный ученый, отрицая наличие в системе права комплексных отраслей права, вместе с тем допускает существование в ней комплексных институтов права, тем самым нарушая системное единство права и разрывая однорядковое соотношение его системы и подсистемы[52].

Г.А. Свердлык, рассматривая комплексную отрасль права и законодательства с позиций сегодняшнего дня, отмечает, что следует учитывать как изменившиеся общественные отношения, так и ряд основополагающих нормативных актов, появившихся в недалеком прошлом, проанализировать их состав, содержание и свойства.

Представляется, что позиция, согласно которой комплексные правовые образования признаются только в системе законодательства, не выходит за рамки позитивистского правопонимания и лишь несколько расширяет понятие законодательства, включая в него наряду с отраслями законодательства комплексные отрасли. Выделение комплексных отраслей в системе законодательства является данью теоретическим положения советского периода, и одной из первых попыток обоснования принципа комплексности в праве и законодательстве.

В последние годы ученые вновь обращают внимание на различия права и закона, права и законодательства. Например, отмечается, что в публичном праве право и закон не разделены, а в частном праве разделены, поэтому в последнем закон может быть неправовым. При этом обращается внимание на такой аспект, как возможность неправового содержания закона при соблюдении правовой формы. В данном случае речь идет о непозитивистком типе правопонимания, который выполняет определенную критическую функцию по отношению к действующему или желаемому праву, но при этом допускает разрыв между сущностью, содержанием и формой права. Если закон не соответствует объективным свойствам и содержанию права, он не является правовым актом, и, таким образом, неправовое содержание облекается в правовую форму. Такой закон может быть государственно-властным велением, которое останется лишь «словами, написанными на бумаге», либо может быть исполнен только силой государственного принуждения как акт государственного произвола. Данная концепция, допуская отсутствие в источниках правового содержания, лишает практику четких правовых ориентиров, что снижает эффективность права и закона как высокозначимых общеобязательных регуляторов общественных отношений, и, в конечном счете, не способствует укреплению законности и правопорядка[53].

Позитивное право в рамках данной концепции рассматривается как нечто искусственно созданное и несовершенное по сравнению с правом естественным, выступающим в качестве недостижимого идеала. По мнению Ю.К. Толстого, позиции сторонников жесткого противопоставления права и закона теоретически достаточно шатки. В сущности в их представлениях право относится скорее к сфере правосознания, к тому, что они хотели бы видеть и запечатлеть в действующем праве. Представления о праве, какими бы чистыми помыслами они ни подпитывались (а они, как свидетельствует наш горький опыт, далеко не всегда чисты), ни в коем случае нельзя выдавать задействующее право, которое должно неукоснительно соблюдаться и исполняться[54].

В этой связи некоторые авторы говорят о том, что нецелесообразно акцентировать внимание на различии права и закона хотя бы уже потому, что подобный дуализм способен усугубить ослабление и даже распад законности в стране, и без того достигших самых крайних и опасных отметок. Один из аргументов против использования в теории и на практике понятий «правовой закон» и «неправовой закон» состоит в том, что это ослабляет регулятивную роль закона, создает препятствия государству и его институтам в выполнении правоохранительных функций, формирует нигилистическое отношение к закону и праву.

Вместе с тем другие ученые не соглашаются с таким мнением, поскольку при различении права и закона проявляется регулятивная роль права, которую закон и должен адекватно выражать. Закон, противоречащий праву, не должен быть источником правового регулирования, а практика использования государством таких законов для регулирования общественных отношений противоречит его правоохранительной функции[55].

Правообразование связывается с такими правовыми категориями, позволяющими различить право и закон, как формальное равенство, единый масштаб и равная мера свободы для участников общественных отношений, всеобщая справедливость. Правовое содержание закона, таким образом, определяется на основе общих естественно-правовых начал. Эти признаки должны находить выражение в нормах действующего права, выступающего в качестве объективного критерия для правоприменителя. Г.А. Жилин высказывает и иные суждения, например, о том, что основным и непосредственным критерием правового содержания закона должны выступать конституционные положения, и федеральный закон будет правовым, если он соответствует Конституции РФ, федеральным конституционным законам[56].

Мы разделяем позицию авторов, которые полагают, что при разграничении права и закона следует исходить из общефилософских закономерностей связи формы и содержания, установлении соответствия между содержанием и формой позитивного права. Позитивное право отличается от естественного права тем, что оно не может существовать вне юридических источников (законов, нормативных актов, судебных прецедентов, нормативных договоров и др.). Только посредством юридических источников право способно порождать юридические последствия для участников общественных отношений. Ведь то, что называют «естественным правом», на самом деле представляет собой естественно-социальные начала, которые должны определять содержание юридических предписаний, а правом в собственном смысле (с точки зрения современных представлений о свойствах права) не является[57].

И.А. Ильин писал: «Основная задача положительного права состоит в том, чтобы принять в себя содержание естественного права, развернуть его в виде ряда правил внешнего поведения, приспособленных к условиям данной жизни и к потребностям данного времени, придать этим правилам смысловую форму и словесное закрепление и далее проникнуть в сознание и к воле людей в качестве приоритетного связующего веления. Положительное право есть целесообразная форма поддержания естественного права»[58].

Началом нового этапа в развитии естественного права стало принятие Декларации прав человека и гражданина, в которой идеи естественного права получили международно-правовое признание. В странах романо-германской правовой семьи идет медленный процесс сближения действующего законодательства с идеальными стандартами естественного права. Так, главной задачей законодателя в процессе формирования права стало закрепление социальных притязаний и прав человека в законодательстве.

В данном случае позитивистское правопонимание связывает развитие права с расширением сферы действия правовых средств, в связи с чем возникает проблема соответствия поведения существующей и непрерывно меняющейся системе норм. В то же время, философское правонимание связано с содержательными изменениями права и требует установления соответствия между содержанием и формой самого позитивного права. Право является высокодинамичным явлением, содержание права требует изменений, обновлений, поскольку никогда не является оптимальным и достаточным.

В связи с этим точка зрения об отсутствии отрасли законодательства при условии наличия отрасли права вступает в противоречие с утверждением, согласно которому, если есть отрасль права, то однозначно есть и отрасль законодательства, поскольку право характеризуется формальной определенностью, и любая норма права не имеет высшей юридической силы, не будучи опубликованной в нормативно-правовом акте.

Система права и система законодательства состоят из норм, «т. е. отрасль законодательства следует рассматривать не как тематически объединенную совокупность нормативно-правовых актов, а как тематически объединенную совокупность прописанных норм. При этом неважно, содержатся ли эти нормы в нескольких целевых документах или рассеяны по разнородным необъединяющимся документам»[59]. Поэтому отсутствие кодифицированного источника еще не означает, что нет соответствующей отрасли законодательства.

Например, Ю.К. Толстой отмечает, что в юридической науке распространено мнение о необходимости различать жилищное право и жилищное законодательство. С нашей точки зрения, необходимости в таком разграничении нет. В конечном счете, и жилищное право, и жилищное законодательство состоят из норм. Утверждение о том, что жилищное право состоит из норм, а жилищное законодательство из нормативных правовых актов, опровергается уже и тем, что сами нормативные правовые акты состоят из норм, именно поэтому они и называются нормативными. Таким образом, понятие жилищное право и жилищное законодательство мы употребляем как тождественные, рассматривая их как комплексные правовые образования[60].

В этой связи верно подмечено, что если законодательство является формой выражения права, то как может существовать одна форма (комплексные отрасли законодательства) без своего содержимого (комплексной отрасли права)? Какую тогда отрасль права выражают комплексные отрасли законодательства?

В данном случае вопрос о соотношении системы права и системы законодательства рассматривается как соотношение содержания и формы права. С общефилософских позиций соотношение (единство и различие) системы права и системы законодательства характеризуется как связь внутренней и внешней форм. Закон – это форма выражения, объективирования права вовне, а право – единство формы и содержания. Не может быть права до и вне своей формы (закона)[61].

Структура права не может быть с достаточной полнотой и точностью раскрыта, если не видеть ее органического единствa с внешней формой права – системой законодательства, внутренними подразделениями в нормативных актах[62]. Законодательство, пишет А.Ф. Шебанов, «это форма самого существования правовых норм, средство их организации, придания им определенности, объективности»[63].

«Обособить в законодательстве, – отмечает А.В. Мицкевич, – можно только то, что обособляется в действительности»[64]. Строение законодательства потому и может быть охарактеризовано как система (и потому в нем может быть установлена структура), что оно является внешним выражением объективно существующей структуры права[65].

В этой связи изучение комплексных правовых образований как структурного элемента системы права в отрыве от законодательства не представляется возможным и целесообразным, поскольку содержание права нуждается в определенном выражении в реальной действительности, и способом такого выражения является оформление воли общества в юридических источниках права, которые представляют форму «самого существования» содержания права[66]. В реальной действительности содержание и форма права «не существуют обособленно друг от друга: бесформенное содержание права так же немыслимо, как и его бессодержательная форма. Содержание права имеет место лишь постольку, поскольку оно оформлено»[67]. Поэтому многие ученые, например, Д.Е. Петров, С.С. Алексеев[68] делают вывод, что система права представляет собой первичное, исходное, базовое явление по отношению к системе законодательства[69].

На наш взгляд, в любом случае ни система права, ни система законодательства не являются самодостаточными и их функционирование и развитие не может происходить обособленно друг от друга. Мы разделяем позицию Е.А. Черенковой о двуаспектности определения взаимодействия системы права и системы законодательства: «с одной стороны, любые теоретические разработки в области дифференциации системы права должны, прежде всего, иметь своей целью совершенствование системы законодательства, поскольку теория не может и не должна существовать сама для себя; с другой стороны, формирование системы законодательства должно опираться на теорию, в особенности это важно для систематизации законодательства»[70].

Кроме того, при рассмотрении системы права и системы законодательства следует говорить об их соответствии, а не о тождестве. Как верно отмечает В.Н. Протасов, система законодательства и система права – это хотя и не тождественные, но вместе с тем жестко взаимосвязанные системы: право – это информационно-управляющая система, а законодательство – система, назначение которой – хранить правовую информацию и оптимизировать ее использование. Элементы системы права объективно существуют лишь постольку, поскольку они содержатся в нормативно-правовых актах или других источниках права. И наоборот, всякое существенное изменение в законодательной материи приводит обязательно к переменам в материи правовой. Поэтому нельзя говорить о формировании комплексных образований в законодательстве и не видеть соответствующих изменений в системе права[71].

При рассмотрении вопроса комплексности в праве и законодательстве среди ученых не существует единства мнений по вопросу определения оснований (критериев) деления права на отрасли. В советский период отрицание существования комплексных отраслей права строилась на критериях формирования основной отрасли права.

Так, отмечалось, что существование комплексных отраслей в праве усиливает несоответствие отраслевого признака построения системы права отраслевому принципу построения системы законодательства, поскольку структура законодательства, в отличие от структуры права, содержит комплексные образования разного уровня.

Вместе с тем в настоящее время, обращаясь к теме критериев, выделяют как традиционные критерии деления права, а также другие основания, в том числе цель, принципы права, функции права, правовая традиция, интерес и т. д.

Кроме того, в рамках рассмотрения вопроса о критериях нет единогласной позиции по вопросу о предметной принадлежности отрасли права. Так, например, на основе сочетания структурного и функционального подходов принято выделять следующие варианты соотношения отраслей права и отраслей законодательства:

1) отрасль права получает выражение в соответствующей отрасли законодательства (уголовное право и уголовное законодательство);

2) часть норм отрасли права выражена в одной или нескольких отраслях законодательства, соответствующих данной отрасли права, другая часть – в одной или нескольких комплексных отраслях (например, нормы регулирующие отношения, составляющие предметы гражданского и административного права, содержатся в гражданском законодательстве и законодательстве о государственном управлении, но в тоже время земельное, банковское законодательство состоят из норм как гражданского, так и административного права);

3) отрасль законодательства состоит из комплексных правовых институтов, либо в систематизированном виде содержит сложный комплексный институт (например, отрасли хозяйственного, экологического, земельного, банковского законодательства и др.)[72].

При всем кажущемся многообразии мнений суть расхождений во взглядах ученых по главному вопросу можно систематизировать следующим образом:

1) отрасль права является составной частью основной отрасли права (например, предпринимательское право является составной частью гражданского права) и рассматривается в качестве отрасли законодательства или самостоятельной учебной дисциплины;

2) отрасль права представляет собой самостоятельную комплексную отрасль права;

3) комплексную отрасль можно представить и как область законодательства;

4) смешивание понятий «комплексная отрасль права» и «комплексная отрасль законодательства» приводит к необоснованной подмене одного понятия другим, а также служат основанием для утверждений, что следует отождествлять право и законодательство, что границы между этими явлениями размыты. В этой связи, возможно, говорить о сближении права и законодательства, но все-таки целесообразно различать отрасли, которые соответствуют системе права и системе законодательства.

Отрасль законодательства, регулируя определенные сферы государственной, экономической, социальной жизни, выделяется по предмету правового регулирования. Предмет отрасли законодательства не является столь однородным, как у отрасли права, и может включать весьма различные отношения. В силу этого отрасль законодательства не столь однородна, как отрасль права. Поэтому в одних случаях отмечается, что отрасль законодательства полностью соответствует отрасли права (например, гражданское, трудовое, семейное законодательство), в других случаях отрасль законодательства не имеет определенной отрасли права (например, медицинское законодательство, строительное, информационное, таможенное, муниципальное, инвестиционное и т. д.).

Некоторые авторы считают, что для выделения «нетрадиционных отраслей» объективных оснований не существует, поскольку внутри данных отраслей логика предмета правового регулирования не работает[73].

Система законодательства выражается в наличии определенных отраслей и подотраслей. Вместе с тем такое обособление невозможно, немыслимо, если оно не отражает определенных особенностей в содержании правового регулирования. Для законодателя структура права выступает как своего рода объективная закономерность[74]. Так, например, систематизация представляет собой деятельность по приведению нормативных актов в упорядоченную систему, что по своей природе это имеет объективный характер, так как представляет собой внутреннюю закономерность права[75]. Поэтому систематизация комплексных отраслей законодательства отражает процессы, происходящие в праве, в частности связанные с появлением новых правоотношений, связанных с комплексными отраслями права. При систематизации нормативно-правового массива, необходимо учитывать не только внутригосударственные, но и международно-правовые аспекты, поскольку имеются тенденции обусловленные сближением законодательства, гармонизацией законодательств, принятием модельных нормативных актов, а также унификацией законодательства.

Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15.03.2000 № 511, является единственным официальным источником классификации российского законодательства. В основных своих параметрах он соответствует структуре базовых законов – Гражданского кодекса РФ, Уголовного кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ, Трудового кодекса РФ и Кодекса Российской Федерции об административных правонарушениях. Построение классификатора по предметному признаку позволяет, с одной стороны, представить все отрасли права, с другой – комплексные массивы законодательства. Предметный классификатор обеспечивает универсальный охват всего массива законодательства. Реализация идеи о том, что в основу систематического собрания должна быть положена структура классификатора правовых актов, позволяет унифицировать приемы, способы классификации и систематизации законодательства, обеспечить оперативность в подборе правовой информации, помочь правильному учету и распределению нормативного материала по разделам сборника[76].

Многие ученые предлагают кодифицировать новые отрасли (подотрасли) законодательства. Например, формой основополагающего нормативного правового акта, регулирующего отношения в сфере энергетики мог бы стать энергетический кодекс[77]. Также вносятся предложения о систематизации аграрного законодательства в виде аграрного кодекса. В последнее время ученые говорят о необходимости разработки экологического кодекса. Аналогичные потребности систематизации назрели во многих отраслях законодательства, например, по поводу принятия кодекса о недрах и недропользовании, миграционного, торгового, образовательного, пенсионного, медицинского, лицензионного, социального кодексов и др.

Предполагается, что принятие таких кодексов позволит унифицировать понятийно-терминологический аппарат, установить общие принципы и стандарты законодательного регулирования в данной области, адаптировать решения Конституционного Суда РФ, определить структуру распределения полномочий государственных органов власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в соответствующей сфере, сократить объем подзаконных актов.

Вместе с тем имеются критические взгляды по поводу принятия таких кодексов, поскольку предполагается, что они не станут решающим этапом законодательного обеспечения развития соответствующей сферы и могут привести к нагромождению в системе законодательства, ведут к дублированию одних и тех же положений, коллизии между нормами различных законодательных актов, конкуренции юридических норм, поэтому требуются новые способы структурирования.

Представляется, что система законодательства, наличие кодифицированных актов обусловлено объективными связями внутри системы права. Развитие и совершенствование системы права ведет к появлению новых отраслей, подотраслей, институтов, субинститутов и норм, что служит предпосылкой изменения системы законодательства, создания новых кодифицированных актов, обладающих самостоятельной структурой.

Система права, формируясь под влиянием деятельности законодателя, вместе с тем носит объективный и несколько автономный от воли законодателя характер. Система законодательства – детище законодателя, хотя, безусловно, также имеет социальную обусловленность. Сами сторонники комплексных отраслей в законодательстве рассматривают комплексные акты не как механическое соединение, конгломерат разнородных норм, а способ существования разноотраслевых объединений норм, но придерживаются позиции, что каждая отрасль права представлена соответствующей отраслью законодательства, но не каждая отрасль законодательства непременно является формой отрасли права (в том числе комплексной)[78].

Возникает и другой вопрос: разве социальная значимость определенных общественных отношений не является объективным основанием для формулирования соответствующих норм в системе права, соответствующей отрасли права?

Так, В.Ф. Яковлев писал, что отраслевое и комплексное законодательство в равной мере объективно предопределены. Комплексное законодательство имеет объективные основания, поскольку вызывается к жизни общественными потребностями, а также имеет не меньшее значение в регулировании отношений, чем отраслевое законодательство. Более того, если объективной основой отраслей права служат относительно обособленные групп однородных отношений, то комплексные отрасли воплощают объективно обусловленные функциональные связи между отраслями права[79].

Как известно, в целях объяснения процесса формирования комплексного законодательства учеными были исследованы социальные факторы[80]. Выявляя факторы, обусловливающие формирование новых отраслей права, мы обнаруживаем, что самый фундаментальный слой правовых норм формируется на уровне, который отслеживает изменения в социальных основаниях новой системы, в частности, в недрах социального организма, появление новых сфер жизни общества, нуждающихся в правовом регулировании. Далее эти общие правовые потребности, которые уже сложились в обществе, государство надлежащим образом оформляет. В связи с этим социальные потребности обусловливают деятельность управомоченных органов государства по изданию, изменению и отмене нормативно-правовых актов в единстве с их содержанием.

Таким образом, в современных дискуссиях о путях развития комплексного правового регулирования мы обычно имеем дело лишь с заключительным звеном осмысления комплексных отраслей, хотя необходимо учитывать предпосылки, влияющие на формирование комплексных образований в рамках первоначальной стадии правотворчества, который касается процесса правообразования. Поэтому представляется необходимым расширить рамки исследования, тем более, что становится очевидной роль комплексных отраслей в системе права.

§ 2. Предмет и метод правового регулирования

Как известно, не один десяток лет потребовался для того, чтобы российские теоретики права смогли сформировать основополагающие начала, призванные осуществить методологически корректное разделение советского, а теперь уже российского права на отрасли.

Проблематика предмета и метода правового регулирования сформировалась в отечественном правоведении, прежде всего, на основе поиска критериев деления права на отрасли. Обсуждению подвергся и элементный состав системы права, правовые институты и отрасли права, в том числе комплексные отрасли права.

В то время большая часть ученых-правоведов придерживалась точки зрения, согласно которой деление права на отрасли следует производить по «предметному признаку»[81]. И лишь некоторые авторы считали, что одного критерия «предмет» недостаточно, и при построении системы права нужно также использовать дополнительный критерий «метод» (С.Н. Братусь, С.Ф. Кечекьян, Я.Ф. Миколенко)[82].

В дальнейшем при делении права на отрасли ученые пришли к выводу, что необходимо использовать оба критерия – не только предмет, но и метод правового регулирования. Л.С. Галесник, С.С. Алексеев, М.Д. Шаргородский, О.С. Иоффе, И.В. Павлов полагали, что система права есть объективно существующее деление норм, наличие которого устанавливается анализом предмета и метода правового регулирования[83].

Для предлагаемой нами в настоящем исследовании концептуальной модели соотношения системы права и системы законодательства небезынтересными являются предложения, высказанные в связи с тем, что предмет и метод правового регулирования оказались явно недостаточными для того, чтобы в полной мере обозначить, выявить специфику каждой отрасли права. В дополнение к методу правового регулирования были предложены следующие критерии деления системы права на отрасли: цель и принципы регулирования, функции права, механизм действия права и др. Представляется, что отрасль права формируется под воздействием множества факторов: функций, принципов, целей, задач, источников и др., а не только предмета и метода правового регулирования.

Также предлагалось выделять отрасли на основании особенностей деления нормы права на гипотезу, диспозицию и санкцию, что позволяло производить выделение в советском праве отдельных отраслей с учетом разнообразных факторов политического, экономического, исторического и даже географического характера. Эти отрасли В.Ф. Мещера называл «комплексными» и относил к ним трудовое, семейное, финансовое, колхозное, воздушное, земельное право и т. д.[84]

Скептические настроения выразились в кардинальном пересмотре подхода к пониманию системы права как таковой. Одна группа ученых (В.Д. Сорокин, В.В. Лаптев, В.П.Шахматов, В.К. Мамут, В.А. Ржевский) предлагала отказаться от метода правового регулирования как основания деления права на отрасли[85]. Другая группа (В.Г. Беляев, В.Н. Кудрявцев, Т.Е. Абова) полагала, что не следует искать в отраслях права ни специфический предмет, ни метод, а надлежит обратить внимание на иные признаки[86]. Третья группа (Ц.А. Ямпольская, И.А. Тончук, Р.З. Лившиц) считала, что отраслей как таковых в праве нет, вследствие чего следует отказаться от попыток разрешения проблем системы права и отраслей права и перейти к рассмотрению отраслей законодательства[87]. В.Н. Коржанским было выражено сомнение относительно способности предмета и метода правового регулирования служить универсальной основой при конструировании отраслей права. Он предложил использовать в качестве критериев такого деления свойства, особенности определенных правовых норм – их содержание, принадлежность к конкретным институтам, видам правовой ответственности[88].

Также отмечалось, что в связи с неоднородностью различных отраслей права расширилось число элементов в структуре метода, в частности появились отрасли с полиэлементными методами правового регулирования. Так, наряду с отраслями, которым свойственен единый метод правового регулирования соответствующих групп отношений (гражданского, административного), возникли отрасли, например хозяйственное, земельное и др., которые получили название многоуровневых образований структуры права.

Не менее важным положением, сыгравшим роль отправной точки для будущих теоретических исследований, следует считать вывод

0 дуалистической модели взаимосвязи системы права и системы законодательства. Утверждалось, что система законодательства является «логической системой», создаваемой в ходе систематизации законодательства по различным признакам, совпадающим не только с признаками отраслей права, но и с признаками комплексных массивов, создаваемых лишь для удобства пользования законами[89].

Вместе с тем сторонники данной позиции отмечали, что комплексные отрасли занимают свое место в законодательной системе, находясь в определенном соотношении с другими отраслями законодательства. Наличие комплексных правовых актов выводили из факторов субъективного порядка, в частности, указывалось на связь структуры права с системой законодательства, в которой принято учитывать субъективный характер последнего. Законодатель при решении правотворческих задач руководствуется в ряде случаев не только логикой права, но и иными потребностями – социально-политическими, чисто классификационными соображениями, законодательными традициями, рекомендациями научных учреждений и др.[90]

Представляется, что «многофакторная модель» формирования отраслей права повлияла на возникновение ошибочного, на наш взгляд, подхода к взаимосвязи системы права и комплексных образований. Так, Ю.К. Толстой утверждал, что комплексные отрасли лишены предметного единства; по составу они складываются из норм основных отраслей права; в них используется ряд методов регулирования основных отраслей; они занимают не самостоятельное, а условное – в зависимости от целей систематизации – место в системе права[91].

Содержательная критика такого подхода с позиций различения и соотношения права и закона начинается в советской юридической науке лишь в 1970-е гг., когда право стало толковаться не как система нормативных предписаний государственной власти, а как факт социальной жизни. Этот вывод был в значительной мере обусловлен потребностями социальной практики, которые не могли получить надлежащее удовлетворение рамках позитивистского типа правопонимания.

Вместе с тем следует отметить, что комплексная трактовка права в советский период практически не осуществлялась, поскольку считалось, что все отрасли законодательства, как и все отрасли права, образованы по одним критериям, находятся в одной плоскости. Исключение составляют работы В.К. Райхера[92], С.С. Алексеева[93], И.Л. Брауде[94], М.К. Юкова[95], которые указывали на существование разных структурных уровней в праве и на необходимость отказа от одноплоскостного подхода к нему как малоплодотворного, не позволяющего познать право во всех его проявлениях.

В работах авторов советского периода отмечается, что если исходить из того, что комплексные образования являются вторичными, наслаивающимися на главную структуру, выражающую строение права, то положение об удвоении структуры ничуть не противоречит ее объективному характеру. Большинство комплексных отраслей формируется в связи с необходимостью специализированного регулирования определенной группы отношений на основе и в рамках существующих отраслевых юридических режимов[96].

В силу многоуровневого характера системы права и закономерностей ее развития в ней сложилась своя иерархия отраслей. Так, С.С. Алексеев выделял в системе права три группы отраслей: профилирующие, другие основные и вторичные комплексные образования, именуемые комплексными отраслями права[97].

Вместе с тем в советской юридической литературе анализ предмета правового регулирования проводился исключительно как научного феномена. В настоящее время предмет правового регулирования рассматривается как объективный критерий деления права на отрасли и институты. В отраслевой юридической литературе проблема предмета и метода правового регулирования исследуется в каждом случае, когда ставится задача обоснования существования отраслей права, в том числе комплексных.

Современный толковый словарь русского языка определяет «предмет» как всякое конкретное материальное явление. Каждая отрасль права имеет свой объект и предмет регулирования, которые тесно связаны, но полностью не совпадают. Предмет правового регулирования приобрел правовое значение и нашел закрепление в текстах таких нормативных правовых актов, как Гражданский кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и др. Предмет правового регулирования отвечает на вопрос, какие именно отношения между субъектами регулируются тем или иным структурным элементом системы права.

Понятие объекта отрасли права шире, оно охватывает все общественные отношения, которые регулируются правом и вследствие этого становятся правовыми отношениями. Все отрасли права направлены на регулирование общего объекта взаимосвязанной совокупности общественных отношений, образующих общую область правового регулирования.

В качестве предмета правового регулирования выступают общественные отношения. С.С. Алексеев под предметом правового регулирования понимает разнообразные общественные отношения, на которые воздействует право[98]. В.Д. Сорокин разделяет все общественные отношения на два вида: отношения социально-нравственной среды и отношения социально-правовой среды. Разнообразные по своему содержанию, отношения социально-правовой среды образуют единый предмет правового регулирования[99]. М.В. Долгополова характеризует предмет правового регулирования как отношения по созданию условий для воплощения в жизнь правовых предписаний, содержащихся в применяемых государством нормативных правовых актах, и отношения, в которых «срабатывают» сформировавшиеся в обществе нормы права – правовые конфликты[100]. М.И. Байтин определяет предмет регулирования как определенную сторону, часть широкой однородной сферы (области) единого общего поля правового регулирования, круг общественных отношений, регулируемых данным нормативным образованием[101].

В структуру предмета правового регулирования традиционно включают следующие элементы: субъекты, объекты регулируемых общественных отношений, социальные факты, способствующие возникновению соответствующих отношений, практическую деятельность[102]. В.Н. Протасов полагает, что объектом правового регулирования выступает социальная сфера, которую составляют три компонента: люди, общественные отношения, поведение людей[103].

Для признания отрасли права в системе права необходимо, чтобы она обладала единым предметом и методом правового регулирования. Нормы, составляющие отрасль права, должны быть взаимосвязаны, представлять одну систему, нечто целое. В свою очередь в теории права комплексная отрасль характеризуется рядом признаков. Например, ученые отмечают, что каждая основная отрасль права обладает предметным единством. У комплексной же отрасли предмет не един, а разнороден[104].

Представляется, что положение о том, что каждая отрасль права имеет свой предмет и метод правового регулирования, распространяется и на комплексные отрасли права. Однако, в отличие от других отраслей права, большая часть из которых сформировалась намного раньше, комплексные отрасли ставят перед исследователями ряд непростых задач, и, в частности, задачу выявления специфики своего предмета и метода правового регулирования.

Неразработанность категорий «предмет» и «метод» правового регулирования комплексных отраслей права обусловлена следующими причинами.

Во-первых, комплексные отрасли права до сих пор находятся в стадии становления и развития, что затрудняет возможность анализа их предмета и метода правового регулирования. Например, таможенное право одни ученые относят к подотрасли административного права, другие рассматривают как отрасль законодательства, третьи считают, что это самостоятельная комплексная отрасль права. Во-вторых, отсутствует единый общетеоретический подход к критериям деления права на отрасли, а также существует проблема критериев дифференцирования права на отрасли, которая до сих пор вызывает к жизни споры и разногласия, а то и принципиально новые концепции, весьма далекие от традиционной[105].

Таким образом, вопрос о предмете комплексной отрасли является дискуссионным, достаточно сложным и, можно сказать, менее всего разработанным в современной юридической литературе.

В сложившейся ситуации при определении комплексной отрасли права предлагается исходить из сугубо функционального назначения, в частности, социальной значимости и необходимости регулирования определенного вида общественных отношений, которые выступают основанием для формулирования соответствующих норм права. В комплексном правовом регулировании достигается цель единовременной регламентации отношений, сгруппированных на базе их общей социальной направленности, а не на основании принадлежности к той или иной отрасли права. Основу основ комплексного законодательного регулирования общественных отношений составляют те социальные задачи, которые поставлены перед отраслями законодательства. Они служат как бы оптическим фокусом, в котором концентрируется направленность определенных правовых норм, предписаний, институтов, законодательных актов, отрасли законодательства. Эта концентрация имеет избирательный характер: фокусируются усилия только тех правовых норм, предписаний и т. д., которые имеют прямое отношение к выполнению данной социальной задачи[106].

В.А. Кирин в монографии «Законодательство о борьбе с преступностью. Отрасли и их взаимосвязь» рассматривает соотношение трех отраслей советского законодательства, специальной задачей которых является регулирование борьбы с преступностью: уголовного, уголовно-процессуального и исправительно-трудового права; и обосновывает необходимость выделения в системе советского права в качестве самостоятельных структурных подразделений комплексов отраслей законодательства по признаку единства выполняемой ими социальной задачи. Такой единый комплекс образуют указанные три отрасли[107].

Стоит заметить: определяя структурный состав современного законодательства, ученые полагают, что система российского законодательства состоит из отраслей, подотраслей и институтов, функционально ориентированных на достижение целей и идеалов, обозначенных в ее центральной подсистеме – конституционном законодательстве[108].

По мнению В.К. Райхера, комплексные отрасли характеризует три условия:

1. Адекватность совокупности правовых норм определенному кругу общественных отношений;

2. Наличие известного предметного единства;