Избирательные системы: российский и мировой опыт

В то же время в Греции нормы, искажающие пропорциональность, действовали длительное время. Так, в 1958 году здесь была принята модель, при которой мандаты распределялись в два этапа. Часть мандатов распределялась между партиями, преодолевшими в масштабе страны 5-процентный барьер, а другая часть – только между партиями, получившими более 25 % голосов, блоками из двух партий, получившими более 35 % голосов, и блоками из более чем двух партий, получившими более 40 % голосов. В результате Национально-радикальный союз, получивший на выборах 1958 года 41 % голосов, взял 57 % мандатов[189].

Эта же модель была принята и после падения режима «черных полковников» в 1974 году. Разница лишь в том, что для участия во втором этапе распределения мандатов требовалось получить меньшую долю голосов: для партий – 17 %, для блоков двух партий – 25 %, для блоков трех и более партий – 30 %. На выборах 1977 года партия «Новая демократия», собрав 42 % голосов, получила 58 % мандатов[190].

Позднее в Греции было установлено правило, согласно которому ведущая политическая партия получает абсолютное большинство мест в Палате депутатов, если она наберет по меньшей мере 46 % поданных голосов и опередит идущую следом за ней партию по меньшей мере на 7 %[191].

Развитие получила и система единственного передаваемого голоса. В 1949 году она была введена на выборах в австралийский сенат вместо мажоритарно-преференциальной системы. С 1953 года она также стала использоваться на местных выборах в австралийском штате Новый Южный Уэльс[192]. В 1972 году была предпринята попытка установить эту систему для выборов в Ассамблею Северной Ирландии, однако в связи с введением чрезвычайного положения выборы там были отменены[193].

В то же время в США в 1940–1950-е годы произошел почти повсеместный отказ от системы единственного передаваемого голоса в тех городах, где она применялась. Начало этому процессу положил Нью-Йорк, отменивший данную систему на своем референдуме в 1947 году. Его примеру последовали другие города, и к 1962 году систему единственного передаваемого голоса сохранил лишь Кембридж (штат Массачусетс).

Исследователи видят две причины такой отмены. В первую очередь следует отметить, что в американском обществе в те годы сохранялось сильно негативное отношение к расовым и национальным меньшинствам, плюс с началом холодной войны чрезвычайно усилилась антикоммунистическая пропаганда. И то обстоятельство, что система единственного передаваемого голоса в городах штата Огайо привела к избранию афроамериканцев (а также ирландцев и поляков), а в Нью-Йорке в 1941 году в городской совет были избраны два коммуниста (из 30 членов совета), стало сильным аргументом в руках противников этой системы.

Но, по-видимому, это было скорее поводом, чем главной причиной. Отмечалось, что система единственного передаваемого голоса подорвала власть коррумпированных партийных боссов, и они приложили максимум усилий для реванша. В Нью-Йорке систему единственного передаваемого голоса дважды безуспешно (в 1938 и 1940 годах) пытались отменить путем референдума; успешной стала третья попытка, когда Тамани-холл (главное орудие Демократической партии в городе) истратил на кампанию 35 тыс. долларов. В Кливленде и Гамильтоне (штат Огайо) отменить систему единственного передаваемого голоса удалось лишь с пятой попытки. В Цинциннати система продержалась до 1957 года. В целом можно прийти к выводу, что причины отмены системы единственного передаваемого голоса в США связаны скорее с достоинствами, чем с недостатками данной системы[194].

2.5. Развитие избирательных систем с 1989 года

В 1989 году началось падение коммунистических режимов. В марте этого года в СССР впервые после семи десятилетий диктатуры прошли альтернативные выборы. В июне того же года в Польше были проведены выборы, в которых приняла участие оппозиция в лице «Солидарности». В октябре решение о проведении свободных многопартийных выборов было принято в Венгрии. В ноябре произошла «бархатная революция» в Чехословакии, тогда же пала Берлинская стена. В декабре в Румынии был свергнут режим Н. Чаушеску. В 1990 году свободные выборы прошли в ГДР (март), Венгрии (март – апрель), Румынии (май), Чехословакии (июнь) и Болгарии (июнь). В апреле – мае того же года прошли многопартийные выборы в Словении и Хорватии, в ноябре – декабре – в остальных югославских республиках. В том же году многопартийные выборы прошли и в Монголии.

В 1991 году распался СССР, тогда же начался распад Югославии. В 1993 году Чехословакия разделилась на Чехию и Словакию. ГДР, напротив, объединилась в 1990 году с ФРГ и Западным Берлином в единую Германию.

Практически одновременно процессы демократизации затронули еще ряд стран – Бразилию, Чили, Южную Корею, Пакистан, ЮАР и другие[195]. Позднее (в конце 1990-х – начале 2000-х годов) демократические преобразования начались в Индонезии[196], Афганистане и некоторых других странах.

По данным международной организации Freedom House, за 1989–2011 годы число стран, относимых к электоральным демократиям, выросло с 69 (41 % от общего числа государств) до 117 (60 %)[197].

Параллельно процессы демократизации получили новый импульс и в странах со сложившейся демократией. С одной стороны, повлияли процессы в СССР и Восточной Европе, которые привели к прекращению противостояния по линии Восток – Запад и снижению популярности коммунистических партий (поскольку антидемократические тенденции на Западе частично были обусловлены страхом перед коммунистической угрозой). С другой стороны, свою роль сыграли постепенный переход к постиндустриальному и информационному обществу, а также процессы межгосударственной интеграции (в частности, создание Европейского союза) и параллельно проходившие в ряде стран процессы регионализации[198].

Часть вступивших на путь демократического транзита постсоциалистических государств – ГДР (до воссоединения с ФРГ), Румыния, Чехословакия (затем отдельно Чехия и Словакия) – сразу приняли пропорциональную избирательную систему; при проведении вторых выборов к ним присоединились Польша, Сербия, Черногория, Латвия, Молдова. Но во многих странах популярной стала идея смешанной системы. Различные варианты такой системы были взяты на вооружение в Болгарии, Венгрии, затем в Албании, Македонии, Грузии, Хорватии, Литве, Эстонии, России, еще позже – в Румынии, Азербайджане, Армении, Казахстане, Украине, Таджикистане, Монголии[199]. При этом в Эстонии и Румынии были приняты редко встречающиеся системы «компенсаторных представителей» (см. подраздел 3.7.3).

Позднее начались отказы от смешанной системы: к полностью пропорциональной перешли Албания, Болгария, Хорватия, Кыргызстан, Казахстан, Украина, Россия (но Украина и Россия позже вернулись к смешанной). Азербайджан, напротив, в 2002 году перешел от смешанной системы к мажоритарной[200].

В это же время смешанные системы стали вводить и в других странах. С 1996 года смешанная связанная система используется в Новой Зеландии (переход к ней был одобрен в 1992 году на консультативном референдуме и в 1993 году на обязательном референдуме)[201].

В Японии после ряда коррупционных скандалов, раскола правящей Либерально-демократической партии и ее поражения на выборах 1993 года произошла кардинальная реформа системы выборов в Палату представителей. Принятым в 1994 году законом вместо системы единственного непередаваемого голоса была введена смешанная несвязанная (параллельная) система: 300 депутатов стали избираться в одномандатных округах, а 200 – по пропорциональной системе в 11 многомандатных округах[202].

В Италии с 1993 года прошла череда избирательных реформ. Она была вызвана широким недовольством граждан сложившейся политической системой, при которой, с одной стороны, правительства получались коалиционными и их устойчивость была слабой, с другой стороны, произошло сращивание партий, постоянно входящих в правительственные коалиции, с государственным аппаратом, что привело к нетерпимому уровню коррупции. Винить в этом стало модно пропорциональную систему, и общество было настроено на отказ от идеи чистой пропорциональности.

В 1990 году была создана первая инициативная группа по проведению референдума. Было инициировано несколько референдумов, но Конституционный суд в 1991 году разрешил провести только один – о порядке голосования за кандидатов внутри партийного списка (это считалось не самой острой проблемой). Несмотря на противодействие ведущих партий, большинство граждан положительно ответило на вопрос референдума. Затем прошел еще ряд референдумов, последним в апреле 1993 года был референдум, на котором большинство граждан высказалось за изменение порядка избрания Сената. Параллельно в парламенте были подготовлены новые законы, в результате для выборов обеих палат были приняты довольно своеобразные варианты смешанной связанной системы (см. подраздел 3.7.2)[203].

Однако новая система просуществовала недолго, она использовалась лишь трижды на общенациональных выборах (в 1994, 1996 и 2001 годах). В 2005 году по инициативе С. Берлускони была возвращена пропорциональная система, но с закрытыми списками и «премией» для большинства – «закон Кальдероли» (см. подраздел 4.3.1)[204]. Однако и этой новации не суждена была долгая жизнь. Закон также применялся только на трех общенациональных выборах (2006, 2008 и 2013 годов). В 2013 году Конституционный суд признал неконституционными несколько положений «закона Кальдероли», и в 2015 году был принят новый закон, где система «премий» было ограничена и восстанавливались открытые списки[205].

Избирательная реформа началась и в Великобритании, несмотря на традиционный консерватизм британцев. В 1998 году были приняты акты о Шотландии, о Северной Ирландии и об управлении Уэльсом. Они закрепили систему единственного передаваемого голоса на выборах в Национальное собрание Северной Ирландии и ввели смешанную связанную систему на выборах в Парламент Шотландии и Национальное собрание Уэльса. В конце того же года был принят и в 1999 году получил королевскую санкцию акт, предусматривающий переход на пропорционально-списочную систему выборов в Европейский парламент от Англии, Уэльса и Шотландии при сохранении системы единственного передаваемого голоса для Северной Ирландии.

Смешанная связанная система также была введена в 1999 году для избрания Ассамблеи Лондона. На выборах мэра Лондона и других английских городов стала применяться мажоритарно-преференциальная система. Началась кампания по внедрению данной системы и на выборы в Палату общин. В 2011 году этот вопрос был вынесен на референдум, но не получил большинства голосов[206].

В ряде стран (Боливия, Венесуэла, Венгрия) происходили переходы между различными типами смешанной системы[207]. В некоторых странах при неизменных общих чертах избирательной системы произошли важные изменения в ее отдельных элементах. Так, в Австрии в 1992 году двухуровневая система была заменена на трехуровневую[208] (см. подраздел 4.2.3). В Мексике в 1993 году было установлено, что одна партия не вправе занимать более 63 % мест в нижней палате парламента[209]. В Израиле в три приема был повышен заградительный барьер с 1 % до 3,25 %, в Германии в 2013 году были внесены существенные изменения в правила распределения мандатов, в частности введены «выравнивающие» мандаты (см. подраздел 3.7.2).

Глава 3

Основные избирательные системы и их применение в различных странах мира и в Российской Федерации

При описании избирательных систем мы будем в основном придерживаться нашей классификации, описанной в разделе 1.2. Единственное исключение – объединение в одном разделе (3.4) двух систем с преференциальным голосованием, системы единственного передаваемого голоса и мажоритарно-преференциальной системы, в связи с тем, что они схожи не только способом голосования, но и методами определения победителей.

3.1. Мажоритарная система относительного большинства

Мажоритарная система относительного большинства, или, иначе, плюральная система, до недавнего времени была распространена главным образом в Великобритании и странах, ранее входивших в Британскую империю (США, Канада, Новая Зеландия, ЮАР и др.). В этих странах она чаще всего называется the first-past-the-post («первый оказавшийся избранным»)[210]. Система наиболее простая: вся территория делится на одномандатные округа, и в каждом избранным признается кандидат, получивший больше голосов, чем другие кандидаты[211].

После 1993 года эта система получила широкое распространение и в России. В 1993–2002 годах она доминировала на выборах законодательных органов субъектов РФ, а в значительной части регионов применялась и на выборах их глав[212]. В 2014 году эта система вернулась на выборы Московской городской Думы. Продолжает доминировать она на муниципальных выборах – как на выборах представительных органов, так и на выборах глав муниципальных образований[213].

На местных выборах, где территориальное представительство часто важнее политического и где реально возможны постоянные контакты депутатов с избирателями, плюральная система имеет несомненные достоинства. На выборах же более высокого уровня, которые обыкновенно носят явно политический (то есть партийный) характер, часто довольно сильно проявляется главный недостаток данной системы – она редко позволяет достигать соответствия между соотношением партийных предпочтений избирателей и партийным составом депутатского корпуса.

Так, Э. Лейкман и Дж. Д. Ламберт отметили, что за период с 1885 по 1951 год в Великобритании 18 раз проводились парламентские выборы и при этом лишь дважды не было серьезного искажения представительства основных партий. В частности, дважды за этот период (в 1929 и 1951 годах) получалось так, что партия, становившаяся правящей, получала меньше голосов, чем самая большая из оппозиционных партий. Существенные искажения имели место также в Канаде и Южно-Африканском Союзе[214]. Искажения наблюдались и в последующие годы; так, в 1974 году консерваторы, набрав 38,3 % голосов, получили 296 мандатов в Палате общин (46,6 %), а лейбористы, собрав голосов меньше (37,5 %), обеспечили себе 301 место (47,4 %)[215]; в 2005 году в Великобритании лейбористы получили 36 % голосов, но заняли в парламенте абсолютное большинство мест, а консерваторы, уступившие им только 3 % голосов, получили на 159 мест меньше[216].

В Индии на выборах в Народную палату Индийский национальный конгресс в период с 1952 по 1984 год всегда получал менее половины голосов избирателей, но неизменно (за исключением 1977 года) имел более половины (обычно больше двух третей) мест. В 1977 году так же победила партия Джаната (43,2 % голосов, 55 % мандатов)[217].

Можно привести немало и российских примеров. Так, на выборах Московской городской Думы и представительных органов региональных центров 14 сентября 2014 года, проходивших по плюральной системе, «Единая Россия» в 9 из 12 городов получила менее 50 % голосов от числа участвовавших в голосовании избирателей, но во всех случаях ей досталось более 60 % мандатов. Например, в Йошкар-Оле, имея 44,9 % голосов, она получила 91,4 % мандатов[218]. Известны также случаи, когда «Единая Россия» выигрывала абсолютно во всех одномандатных округах (Совет депутатов Центрального района г. Челябинска по 20 одномандатным округам, Озерский районный Совет депутатов Калининградской области по 15 одномандатным округам – оба на выборах 14 сентября 2014 года, и др.)[219].

Ситуация, когда партия, за которую голосует менее половины избирателей, выигрывает более половины мандатов, получила название «сфабрикованное большинство». Как показывает анализ, такая ситуация при использовании плюральной системы наблюдается достаточно часто[220].

Давно известно, что результаты выборов при использовании плюральной системы и других разновидностей мажоритарной системы могут сильно зависеть от нарезки избирательных округов. Поскольку такая нарезка обычно оказывается в руках действующей власти, последняя имеет возможность создавать себе преимущества путем манипуляций с округами. Суть манипуляции в том, что оппозиционный электорат сосредотачивается в меньшем числе округов, где он составляет подавляющее большинство, а в большей части округов провластный электорат имеет небольшой перевес над оппозиционным.

Самым ярким примером, вошедшим во многие книги по выборам, стал случай с нарезкой округов по выборам в сенат штата Массачусетс 1812 года, которую осуществил губернатор штата Э. Джерри. В результате от губернаторской партии, получившей 50 164 голоса, было избрано 29 сенаторов, а от соперничавшей с ней партии, за которую проголосовали 51 766 избирателей, – только 11. Отмечалось, что границы округов были установлены вопреки всем естественным и традиционным делениям и привели к образованию округов самой странной конфигурации. Кто-то заметил, что один из округов напоминает саламандру, на что издатель местной газеты ответил: «Я назвал бы это джерримандер» (gerrymander)[221]. С тех пор термин «джерримендеринг» стал использоваться для обозначения манипуляций с нарезкой избирательных округов.

Практика американских выборов демонстрировала много примеров подобного рода. Так, отмечалось, что в штате Миссисипи был округ в форме башмачной завязки, имевший 500 миль в длину при 40 милях в ширину; один из округов в Пенсильвании имел форму гири для гимнастики. В Миссури имелся округ, который был, если измерить длину его извилин, длиннее всего штата; к нему постарались причислить как можно больше избирателей из афроамериканцев[222]. Отмечается, что «игра дожила до наших дней; некоторые из округов, нарезанных в Калифорнии в 1980‐е годы, не уступали исторической “ящерице” по нелепости очертаний»[223]. Когда после переписи 2000 года была изменена нарезка округов, то в большинстве штатов она оказалась направлена на укрепление господства одной из двух партий. В некоторых случаях нарезку удалось оспорить в суде[224].

Для борьбы с джерримендерингом в законодательство стали вводиться нормы, требующие примерного равенства округов по численности населения или избирателей, а также запрещающие образовывать округа из не граничащих между собой территорий. Однако эти меры не могут полностью гарантировать от манипуляций.

Так, в Южно-Африканском Союзе как минимум трижды (в 1948, 1953 и 1958 годах) Националистическая партия (ответственная за политику апартеида) получала меньше голосов, чем оппозиционная Объединенная партия, но при этом ей доставалось значительно больше мандатов[225]. Как отмечали Э. Лейкман и Дж. Д. Ламберт, неравенство округов по численности населения не было значительным и не играло главной роли. Анализ показал, что бóльшая часть кандидатов Объединенной партии выигрывала в своих округах со значительным перевесом, в то время как бóльшая часть кандидатов Националистической партии получила свои мандаты незначительным большинством[226].

Как видно из приведенных примеров, даже в случае двухпартийной системы плюральная избирательная система не всегда приводит к адекватным результатам. И тем большие искажения допускает она при наличии более чем двух партий. При этом, хотя известный закон Дюверже[227] утверждает, что плюральная система способствует двухпартийности, опыт Великобритании, Канады и других стран свидетельствует, что даже при длительном применении этой системы помимо двух основных партий продолжают существовать и другие достаточно сильные партии[228].

Кроме того, как отмечает Г. В. Голосов, в новых демократиях плюральная система зачастую подрывает возможность развития партий, поскольку кандидатам оказывается выгоднее баллотироваться в независимом статусе, чем от какой-либо партии. Примером могут служить региональные выборы в России в 1990‐х годах, где преимущественно побеждали непартийные кандидаты[229].

3.2. Мажоритарная система с перебаллотировкой

Общим принципом мажоритарных систем с перебаллотировкой является требование, согласно которому избранным при первичном голосовании (в первом туре) считается кандидат, получивший определенный уровень поддержки избирателей. Если никто из кандидатов не удовлетворяет этому требованию, проводится перебаллотировка (второй тур, повторное голосование), правила проведения которой могут отличаться (иногда существенно) от правил проведения первого тура. Возможны варианты системы, допускающие проведение третьего и последующих туров, но они в случае прямых выборов практически не используются[230].

Наиболее распространенным вариантом мажоритарной системы с перебаллотировкой является мажоритарная система абсолютного большинства. Она предусматривает избрание в первом туре кандидата, получившего более 50 % голосов избирателей. Считать проценты можно от числа проголосовавших избирателей (как в России) или от числа действительных бюллетеней (как во многих других странах)[231]. Между этими двумя вариантами есть небольшая разница, но она может оказаться существенной, если доля недействительных бюллетеней велика или лидирующий кандидат получает результат, близкий к 50 %. Так, на выборах главы Нытвенского района Пермского края 2 декабря 2007 года кандидат А. Л. Каменев получил 50,13 % от числа действительных бюллетеней, но только 48,75 % от числа проголосовавших избирателей. В соответствии с краевым законом было назначено повторное голосование, в результате которого А. Л. Каменев проиграл. Аналогичный казус произошел и совсем недавно на выборах губернатора Иркутской области: в первом туре, прошедшем 13 сентября 2015 года, кандидат С. В. Ерощенко получил 51,07 % от числа действительных бюллетеней, но только 49,60 % от числа проголосовавших избирателей. Во втором туре С. В. Ерощенко потерпел поражение. Причины таких аномалий будут обсуждены в подразделе 5.3.1.

Во второй тур при данной системе выходят два кандидата, получившие в первом туре наибольшее число голосов. По результатам второго тура избранным обычно признается кандидат, получивший больше голосов, чем его соперник[232] (если нет голосования против всех кандидатов и проценты считаются от числа действительных бюллетеней, то кандидат, получивший больше соперника, автоматически получает и абсолютное большинство).

Данная система широко распространена на выборах должностных лиц. В частности, она используется на выборах президентов Российской Федерации, Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Казахстана, Литвы, Узбекистана, Украины, Австрии, Болгарии, Македонии, Польши, Португалии, Румынии, Сербии, Словакии, Словении, Финляндии, Франции, Хорватии, Черногории, Чехии, Афганистана, Индонезии, Кипра, Монголии, Боливии, Бразилии, Венесуэлы, Гаити, Гватемалы, Колумбии, Мексики, Панамы, Перу, Сальвадора, Уругвая, Чили[233]. Применяется она и на выборах глав регионов, мэров и т. п.

Так, в России в 2002 году федеральный закон обязал использовать систему абсолютного большинства для выборов глав регионов. И в период с сентября 2002 года по февраль 2005 года все губернаторские выборы проводились по этой системе. Используется данная система и после восстановления прямых выборов глав регионов в 2012 году[234].

Также система абсолютного большинства ранее часто применялась в России на выборах глав муниципальных образований. Однако в последние годы законодатели большинства регионов установили для выборов муниципальных должностных лиц систему относительного большинства (а во многих городах вообще отменены прямые выборы мэров).

На выборах представительных органов система абсолютного большинства (как и другие варианты мажоритарной системы с перебаллотировкой) встречается гораздо реже. Как отмечали еще в середине 20-го века Э. Лейкман и Дж. Д. Ламберт, метод перебаллотировки испытан во многих европейских странах, а также в английских профсоюзах, но от него почти повсюду отказались; исключение составляли лишь некоторые выборы во Франции[235].

В СССР, где в течение многих лет развивался «культ большинства», по мажоритарной системе абсолютного большинства были избраны в 1989 году две трети народных депутатов СССР, а в 1990 году – народные депутаты союзных республик, в том числе РСФСР, а также депутаты местных советов. Однако затем использование этой системы в России на выборах представительных органов стало сходить на нет. Так, на выборах региональных парламентов в 1993–2003 годах мажоритарная система абсолютного большинства использовалась в чистом виде только в восьми республиках (Бурятия, Дагестан, Саха, Северная Осетия, Татарстан, Тыва, Хакасия, Чувашия) и Санкт-Петербурге[236]. Редким стало ее использование и на выборах муниципальных советов.

На Украине выборы Верховной Рады по мажоритарной системе абсолютного большинства прошли еще раз в 1994 году, и больше эта система здесь на выборах депутатов не применялась. На местных выборах переход к системе относительного большинства произошел еще раньше – в 1994 году[237].

Мажоритарная система абсолютного большинства сохранилась в Беларуси на выборах Палаты представителей Национального Собрания. До 2006 года она же действовала и на выборах местных советов[238]. Сохранилась она также в Туркменистане[239].

Помимо описанной выше системы, возможны и другие варианты мажоритарной системы с перебаллотировкой. При этом могут варьироваться:

– правила определения победителя в первом туре;

– условия отбора кандидатов во второй тур;

– правила проведения второго тура.

Ярким примером второго направления являются системы выборов в Национальное собрание Франции, действующие с перерывами с 1875 года. В период Третьей республики (до 1940 года) большую часть времени действовало правило, по которому во втором туре могли участвовать те же кандидаты, что и в первом туре, и даже новые кандидаты. Расчет был на то, что кандидаты или партии, получив в ходе первого тура информацию о предпочтениях избирателей, сами сгруппируются и выберут наиболее перспективных кандидатов, а остальные добровольно снимут свои кандидатуры. Однако это происходило далеко не всегда.

В период Пятой республики была принята другая система. Первоначально (в 1958 году) для выхода во второй тур кандидат должен был набрать 5 % голосов, в 1966 году этот показатель был увеличен до 10 %. С 1976 года для выхода во второй тур нужно набрать не менее 12,5 % от числа избирателей, включенных в списки. Если только один кандидат удовлетворяет этому условию или ни один ему не удовлетворяет, во втором туре участвуют два кандидата, получившие в первом туре наибольшее число голосов[240]. Для избрания во втором туре, как и раньше, достаточно относительного большинства.

Как и в период Третьей республики, перед вторым туром часто происходит группировка политических сил, в результате которой «лишние» кандидаты снимают свои кандидатуры. Наиболее ярким примером являются выборы 1978 года, на которых противостояние левого и правого блоков достигло апогея. Во втором туре только в двух округах осталось по три кандидата – случай беспрецедентный в истории французских выборов[241]. При этом вокруг снятия неперспективных кандидатов часто идет ожесточенный торг, особенно тогда, когда более радикальный кандидат опережает в первом туре более умеренного, – в этих случаях не всегда легко определить, кто из них перспективнее. В целом такая система дает некоторые преимущества умеренным партиям перед крайними[242].

В Венгрии ранее в рамках смешанной системы в одномандатных округах действовали правила, согласно которым во второй тур выходили кандидаты, получившие более 15 % голосов, но не менее трех кандидатов[243].

Правила определения победителя в первом туре могут учитывать не только долю полученных кандидатом голосов от числа проголосовавших избирателей, но и долю этих голосов от числа избирателей, включенных в списки, а также разрыв между кандидатами.

Известны случаи, когда требование получения абсолютного большинства дополняется требованием получения не менее 25 % голосов от числа избирателей, включенных в списки. Именно таковы сейчас требования на французских выборах. Такие же требования были на выборах в Верховную Раду Украины 1994 года[244].

Закон РСФСР 1991 года «О выборах главы администрации» предусматривал избрание в первом туре кандидата, получившего наибольшее число голосов избирателей, но не менее 25 % от числа граждан, внесенных в списки избирателей. Очевидно, что при явке более 50 % такие правила получались более мягкими, чем у системы абсолютного большинства, а при меньшей явке – более жесткими. По этой системе в апреле 1993 года проходили выборы глав Красноярского края и семи областей. В трех областях выборы завершились в один тур, а в четырех регионах потребовался второй тур. В период 1994–2002 годов, когда субъекты РФ самостоятельно выбирали систему для губернаторских выборов, эту же модель использовали в Белгородской, Рязанской и некоторых других областях. В Иркутской, Ленинградской и Читинской областях была принята более мягкая система: для избрания кандидат должен был получить относительное большинство, но не менее 25 % от числа избирателей, принявших участие в голосовании.

В нескольких странах Латинской Америки действует система, которая получила название системы «смешанного большинства». В Коста-Рике для избрания в первом туре кандидат должен получить не менее 40 % действительных голосов. В Аргентине, Никарагуа и Эквадоре для избрания в первом туре нужно не только получить определенный процент голосов (который меньше 50 %), но и достичь определенного отрыва от основного соперника. В Эквадоре кандидату в президенты для победы в первом туре необходимо получить 40 % при условии, что отрыв от следующего кандидата составляет не менее 10 %. В Аргентине действует то же правило с дополнением, согласно которому, если кандидат получил более 45 % голосов, отрыв не имеет значения. В Никарагуа кандидату для избрания в первом туре нужно получить либо более 40 % голосов, либо более 35 % с отрывом не менее 5 %[245]. Разумность таких норм подтверждается данными, которые будут приведены в подразделе 5.3.1.

Особым случаем мажоритарной системы с перебаллотировкой можно считать систему выборов президента США. Хотя формально она предусматривает косвенные выборы, фактически с 1824 года выборы прямые, поскольку реально избиратели голосуют за кандидатов в президенты, а выборщики лишь транслируют их волю (имена выборщиков даже не указываются в бюллетенях или в «окнах» машин для голосования). Однако при этом выборы не равные: голоса избирателей из небольших штатов весят больше, чем голоса избирателей из крупных штатов. Каждый штат отбирает столько выборщиков, сколько у него конгрессменов, при этом число депутатов Палаты представителей зависит от численности населения, а число сенаторов у всех штатов одинаковое (2). В большинстве штатов действует правило, по которому кандидат, получивший в штате относительное большинство голосов, «забирает» всех выборщиков от штата. Только в штатах Мэн и Небраска действует иной порядок: два выборщика избираются от штата в целом, а остальные – от округов по выборам депутатов Палаты представителей. При такой системе возможна ситуация, когда кандидат, получивший меньше голосов избирателей, чем его соперник, приобретает большинство выборщиков и становится президентом. Такое происходило в 1824, 1876, 1888 и 2000 годах.

Согласно 12-й поправке к Конституции США, если ни один кандидат не получает абсолютного большинства голосов выборщиков, президента избирает Палата представителей из трех кандидатов, набравших наибольшее число голосов. При этом каждый штат имеет один голос, и кандидат для избрания должен получить голоса более половины штатов. К такой процедуре пришлось прибегать лишь в 1825 году[246].

Довольно распространено мнение, что мажоритарная система с перебаллотировкой более справедлива и демократична, чем мажоритарная система относительного большинства (плюральная система), рассмотренная в предыдущем разделе[247]. В отношении выборов должностных лиц это чаще всего так – здесь важно, чтобы избранное лицо получило поддержку как можно большего числа избирателей. Однако для выборов представительного органа, где важнее соотношение политических сил в этом органе в целом, система с перебаллотировкой может приводить к еще большим искажениям. Часто это связано с тем, что при перебаллотировке против одной из партий объединяются остальные, и представители этой партии почти повсеместно оказываются в меньшинстве. Так, в Германии в 1907 году социал-демократы получили в первом туре 28,9 % голосов и лидировали в 18,4 % одномандатных округов, то есть при плюральной системе они получили бы 18,4 % мандатов. Однако двухтуровая система снизила их представительство в парламенте до 10,8 %. Другой пример взят с выборов в Национальное собрание Франции 1936 года: в департаменте Дю Нор Национальный фронт получил в первом туре 191 908 голосов, а коммунисты – 104 804 голоса; при плюральной системе у первой партии было бы 10 мест, а у второй – 4, но в результате Национальный фронт получил только 4 мандата, а коммунисты – 6[248].

В 1958 году главной жертвой французской избирательной системы оказались коммунисты. Получив в первом туре 19,2 % голосов, они по результатам двух туров довольствовались лишь 10 местами (2 %), в то время как голлистское Объединение в поддержку республики, получив в первом туре 17,1 % голосов, завоевало в конечном итоге 194 места (44 %)[249]. На выборах 1993 года правоцентристская партийная коалиция собрала в целом по стране 39 % голосов, но получила в Национальном собрании 80 % депутатских мест[250].

Считается также, что система с перебаллотировкой выгоднее оппозиции, чем власти, поскольку оппозиция может перед вторым туром консолидироваться против власти. Российский опыт показывает, что чаще всего это верно(см. подраздел 5.3.1), однако есть и противоположные примеры. Так, на выборах в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга в 1998 году главная оппозиционная сила, «Яблоко», в ходе первого тура лидировала в 16 округах и еще в 7 ее кандидат занял второе место и также вышел во второй тур, но в результате второго тура были избраны только 7 «яблочных» кандидатов[251].

3.3. Мажоритарные и полупропорциональные системы в многомандатных округах

Общими чертами избирательных систем, рассматриваемых в данном разделе, являются наличие многомандатных округов и голосование за индивидуальных кандидатов. Способы голосования различны – одобрительное, категорическое и кумулятивное. Система, использующая четвертый способ голосования (преференциальный), будет рассмотрена в следующем разделе.

Но прежде хотелось бы отметить две системы, имеющие лишь историческое значение. Первая из них – мажоритарная система в многомандатном округе с перебаллотировкой. Как отмечалось в разделах 2.1 и 2.2, данная система применялась в 19-м веке во Франции, Бельгии, Пруссии и Саксонии. В настоящее время нам неизвестны примеры ее использования. Одним из последних государств, ее применявших, было княжество Монако[252].

Другой вариант – предоставление избирателю неограниченного числа голосов. Такая система применялась в СССР на некоторых выборах местных советов в 1987 году, где в порядке эксперимента было позволено участие большего числа кандидатов, чем избиралось депутатов. Но данный способ голосования не стимулирует избирателя делать выбор; неудивительно, что из 120 тыс. кандидатов лишь 599 не получили абсолютного большинства голосов[253]. Кроме того, при такой системе проигрывают наиболее яркие и известные личности, которые имеют хотя бы небольшое число недоброжелателей, в то время как бесцветные кандидаты легко получают 100 % голосов.

3.3.1. Блоковая система

Блоковой обычно называют систему выборов в многомандатных округах, при которой избиратель имеет столько голосов, сколько в округе избирается депутатов. Название отражает ту особенность системы, что партии (формальные или неформальные) представляют своих кандидатов в виде единых блоков, и многие избиратели голосуют за всех кандидатов, входящих в определенный блок. Ниже приведен пример неформального блока на недавних муниципальных выборах в Новой Москве: 10 кандидатов на 10 мандатов, из них 7 выдвинуты «Единой Россией» и 3 самовыдвиженца; 9 из них были избраны.

В литературе начала 20-го века данная система обычно именовалась «выборами по спискам» (scrutin de liste), но сейчас от применения такого термина желательно воздерживаться, чтобы не возникало путаницы с партийно-списочной пропорциональной системой. Также иногда данную модель называют системой неограниченного вотума (как противопоставление системе ограниченного вотума, которая будет рассмотрена в следующем подразделе)[254], однако это не совсем точно, поскольку число голосов у избирателя все же ограничено числом мандатов.

Система эта, исторически одна из первых, была широко распространена в 19-м веке, но постепенно заменялась другими. Э. Лейкман и Дж. Д. Ламберт в начале 1950-х годов отметили ее использование на парламентских выборах в Турции (1950, 1954), Греции, на выборах парламента канадской провинции Нью-Брансуик, а также на некоторых местных выборах в Великобритании и США. Г. В. Голосов отмечал применение блоковой системы в 1980–1990-х годах в нескольких странах Азии и Тихоокеанского региона (Иордания, Кувейт, Маврикий, Таиланд, Фиджи и Филиппины), которые не могут считаться образцами демократии[255]. Однако она достаточно широко использовалась и в США: в 1998 году зафиксировано ее применение на выборах законодательных собраний 13 штатов[256].

Иллюстрация 3.1. Агитация на выборах Совета депутатов Роговского поселения (Новая Москва) 14 сентября 2014 года по десятимандатному избирательному округу (фото автора)

В России блоковая система использовалась в 1993 году на выборах в Совет Федерации в двухмандатных округах, в 1994–2002 годах – на выборах законодательных органов многих субъектов РФ: в 9 регионах (Республика Ингушетия, Краснодарский край, Амурская, Брянская, Камчатская, Кировская, Сахалинская, Свердловская и Томская области) законодательные органы один или два раза избирались полностью по многомандатным округам, еще в большем числе регионов многомандатные округа сочетались с одномандатными[257]. Еще более широкое распространение она получила на муниципальных выборах. Так, в период 1995–1998 годов в многомандатных округах замещались 31 % мандатов. При этом округа с числом мандатов менее 6 составляли 41 %, от 6 до 11–52 %, от 11 до 16 – 6 %[258].

Избирательные округа на выборах законодательных органов субъектов РФ были в основном двух– и трехмандатные, реже четырехмандатные. В то же время в Республике Ингушетии выборы 1994 года проходили по единому 21-мандатному округу. В Краснодарском крае на выборах 1994 года образовывались 7– и 8-мандатные округа[259]. На выборах советников районных собраний Москвы, прошедших 14 декабря 1997 года, наибольшее число мандатов (18) было зафиксировано в едином многомандатном округе района Ясенево[260].

В 1997 году в федеральном законе появилось ограничение на размер многомандатного округа – не более пяти мандатов. Однако затем в законе были предусмотрены исключения: в 2002 году данное требование было отменено в отношении избирательного округа, образованного в пределах избирательного участка, в 2005 году – в отношении любых сельских поселений. Мотивировалось это снижением организационных и финансовых издержек (снималась необходимость образования нескольких избирательных участков и изготовления различных бюллетеней)[261]. В результате достаточно частыми стали случаи выборов в десятимандатных округах.

Как показывает анализ, блоковая система приводит к еще большим искажениям, чем плюральная, и часто ведет к тому, что все или почти все места получает одна партия, в том числе собравшая лишь относительное большинство голосов. Так, на муниципальных выборах в одном из районов Лондона в 1945 году лейбористы получили все 9 мест, набрав 56,5 % голосов против 43,5 % у консерваторов; четыре года спустя все 9 мест достались консерваторам в результате перехода к последним всего 11,5 % голосов от лейбористов. В другом районе Лондона в 1949 году консерваторы получили все 6 мест, имея лишь 49,4 % голосов[262].

В 2010 году на выборах Думы Маловишерского района Новгородской области по пяти трехмандатным округам «Единая Россия» получила все 15 мандатов, хотя в среднем за ее кандидатов голосовало всего 46 % избирателей.

С другой стороны, блоковая система может способствовать успеху сплоченного радикального меньшинства. Так произошло в 1989 году в Иордании, где Мусульманское братство, набравшее менее 20 % голосов, приобрело около 30 % парламентских мест[263].

У политологов даже появился характеризующий блоковую систему термин – «эффект метлы»: мандаты как будто метлой сметаются в закрома одной партии. Правда, в России такой эффект наблюдался далеко не всегда. Он, например, хорошо проявился на выборах Законодательного Собрания Краснодарского края 1998 года (когда возглавляемое губернатором края Н. И. Кондратенко «Отечество» получило 78 % мест при поддержке 37 % избирателей), но не был заметен в 1990-х годах в большинстве других случаев (в том числе и на выборах того же Законодательного Собрания в 1994 году). Одно из наиболее удачных объяснений отсутствия данного эффекта в том, что значительная часть российских избирателей не использует все имеющиеся у них голоса (см. также подраздел 5.3.2), и в этом случае блоковая система становится похожа на систему ограниченного вотума[264], которая рассматривается в следующем подразделе.

Однако тот факт, что часть избирателей не использует все предоставленные им голоса, означает фактическое неравенство: одни избиратели имеют больше голосов, чем другие. Хотя такое неравенство добровольное, оно может быть вызвано объективными причинами: партия-лидер обычно выдвигает столько кандидатов, сколько есть мандатов, а более слабые партии чаще выдвигают меньшее количество кандидатов. И это обстоятельство также работает в пользу сильных партий.

Использование многомандатных округов может быть удобно в условиях низкой конкуренции, когда число кандидатов менее чем вдвое превышает число замещаемых мандатов. Однако блоковая система в этом случае может приводить к тому, что кандидат, получивший более 50 % голосов, остается без мандата. Подобные случаи в российской практике имели место; так, на выборах Совета депутатов городского поселения Таежный в Ханты-Мансийском АО в 2005 году не был избран кандидат, подержанный 52,85 % избирателей[265]. И это обстоятельство также является аргументом в пользу ограничения числа голосов у избирателя.

3.3.2. Система ограниченного вотума

Системой ограниченного вотума обычно называют модель, при которой избиратель имеет меньше голосов, чем в данном округе избирается депутатов, но больше одного голоса. Очевидно, что округа при этом должны быть как минимум трехмандатными.

Система эта применялась и применяется достаточно редко. Одна из стран, где ограниченный вотум имеет давнюю историю, – Испания. В настоящее время он применяется на выборах в испанский сенат в большинстве провинций: в 47 округах избираются по четыре сенатора, а избиратели имеют по три голоса, острова Гран-Канария, Тенерифе и Майорка избирают по три сенатора, а у избирателей по два голоса[266].

В Российской Федерации нам неизвестны случаи применения системы ограниченного вотума до 2000 года. 23 марта 2000 года Конституционный Суд РФ принял постановление, согласно которому в случае образования избирательных округов с разным числом мандатов все избиратели должны иметь равное число голосов. После этого система ограниченного вотума стала применяться в тех случаях, когда на выборах представительного органа образуются округа с разным числом мандатов. Такая ситуация имела место, например, на выборах Совета депутатов Анадыря (административный центр Чукотского автономного округа) 14 сентября 2014 года, где были образованы три четырехмандатных и один трехмандатный округ: избиратели во всех округах имели по три голоса, то есть в четырехмандатных округах применялась система ограниченного вотума[267].

Э. Лейкман и Дж. Д. Ламберт отмечали, что на выборах в английский парламент в 1868–1880 годах в 12 трехмандатных и одном четырехмандатном округе система ограниченного вотума в большинстве случаев позволяла партии меньшинства (в одних случаях – либералам, в других – консерваторам) получать одно место. Однако система ненадежна и требует от партии правильно оценивать свою поддержку избирателями и не выставлять избыточное количество кандидатов[268].

Следует отметить, что эффекты системы ограниченного вотума в значительной степени зависят от соотношения числа голосов у избирателя и числа мандатов, распределяемых в округе. Если первое лишь незначительно меньше второго, то система ограниченного вотума будет мало отличаться от блоковой системы.

3.3.3. Система единственного непередаваемого голоса

Систему единственного непередаваемого голоса можно считать предельным случаем ограниченного вотума: избиратель в многомандатном округе имеет всего один голос, то есть в данном случае голосование категорическое. Избирательный округ должен быть как минимум двухмандатным.

Наиболее богатый опыт применения системы единственного непередаваемого голоса накоплен в Японии, где данная система применялась с 1900 года[269]. С 1925 года на выборах Палаты представителей там действовала преимущественно система «средних» округов, в которых распределялось от трех до пяти мандатов. На первых выборах после поражения Японии во Второй мировой войне (1946 год) была установлена система более крупных округов (39 округов избирали от 4 до 10 депутатов, 14 округов – от 11 до 14 депутатов), однако после этих выборов было решено вернуться к системе «средних» округов[270].

После принятия Конституции 1947 года в Японии стала избираться и верхняя палата (Палата советников). Часть ее депутатов избиралась в префектуральных округах, посылавших в палату от 2 до 8 депутатов. Однако, поскольку Палата советников каждые три года обновлялась наполовину, префектуры, посылавшие двух депутатов (16 из 47), являлись одномандатными округами (то есть там действовала плюральная система), а наибольшие округа были четырехмандатными[271].

В то же время 100 депутатов Палаты советников (то есть одновременно 50 депутатов) до 1982 года избирались по системе единственного непередаваемого голоса в едином общенациональном округе. Результаты таких выборов оказывались труднопредсказуемыми. С 1982 года выборы по единому округу стали проводиться по пропорциональной системе[272].