Помоги проекту - поделись книгой:
Часто обсуждаемым аргументом в пользу господрядов считается мнение о том, что «эти ваши концессии и прочие ГЧП» приводят к тому, что для государства стоимость проекта только возрастает в обмен на получение всех описанных раньше преимуществ. Да, мол, со всем согласны, но поскольку это становится дороже процентов на двадцать, то и нечего обсуждать дальше.
Откуда в дискуссии обычно берутся эти 20–25 %? Считается, что поскольку проект с частными инвестициями, а интерес инвестора в получении прибыли, то стоимость проекта увеличивается на эту величину, которая является стоимостью обслуживания дополнительного капитала и прибылью финансового спонсора. Вроде все логично. Да, если не читать книги, а делать выводы по их обложкам и аннотациям.
В реальности дела обстоят немного по-другому. Формирование финансово-инвестиционной структуры проекта происходит не так линейно, как стараются представить это оппоненты. Например, привлекается частный капитал, а государственные деньги направляются в иной проект. Оценивается ли совокупная финансовая эффективность? Обычно нет.
Один из самых пессимистичных для властей инвестиционных сценариев реализации проектов выглядит так. По условиям конкурса они дают только часть финансирования, остальное предоставляют частники. В том случае, если проект не взлетел, они обязались покрыть ему минимальную доходность, например, по трафику. А если заработал успешно и трафик достаточен, то власти просто не платят частнику и свое покрытие он берет уже из средств проекта. В итоге максимальный риск государства состоит в том, что при пессимистичном сценарии оно платит 100 % за проект или объект плюс небольшую премию частной стороне. При оптимистичном сценарии оно платит только часть денег, а получает в собственность полностью готовый объект или работающий проект.
Но в любом случае власти получают готовый объект, созданный на внебюджетные средства, в свою собственность в срок, предусмотренный соглашением, быстрее, чем в варианте с государственным подрядом, и без увеличения расходов на его создание.
В книге мы разбираем некоторое количество подобных ситуаций, но общий смысл состоит в том, что если не опираться на поверхностные аргументы, а провести чуть более детальный и глубокий анализ исходя, например, из моделей общей стоимости владения и распоряжения объектом, перестав сравнивать «консервативное и теплое» с «продвинутым и зеленым», то и выводы будут иными.
Власти не получают или получают не столь существенное совокупное удорожание проекта или объекта, приобретая одновременно возможность совместного с частниками управления различными рисками проекта. А если умело с ними обращаться, то это приводит к дополнительному сокращению стоимости создания объекта при неизменности качества и сроков.
В некоторых типах проектов не факт, что государство заплатит полную стоимость за объект, который получает в свою собственность в будущем. А в некоторых случаях – что вообще заплатит.
При этом сроки создания и запуска проекта могут быть еще и существенно сокращены по отношению к традиционной господрядной модели. Во-первых, потому, что финансирование основных работ осуществляется гораздо более ритмично по графику, поскольку осуществляется из внебюджетных источников. А во-вторых, потому, что инвестор заинтересован в как можно скорейшем запуске в эксплуатацию ввиду того, что только после этого начнет формироваться денежный поток, приходящийся на платежи от властей или рыночных потребителей.
Экономическая ответственность за итог и мотивация бизнеса
Как мы уже говорили, традиционные господрядные контракты мотивируют исполнителей только на то, чтобы более или менее в срок сделать работу, которая будет принята государством, получить оплату, и, собственно, на этом все.
В случае с проектами ГЧП принципиальным отличием является мотивация участников проекта, ориентированная на достижение его итоговых показателей, заложенных, например, в концессионный контракт. В том смысле, что поставщик оборудования находится в едином консорциуме с проектировщиком и строителем и заинтересован в том, чтобы помочь им не допустить ошибок и реализовать проект наиболее эффективно.
В отличие от госконтракта он не будет ожидать начала «своей» стадии, чтобы сказать, что на предыдущих этапах что-то было сделано не так. Он заинтересован в том, чтобы как можно раньше подключиться к взаимодействию со смежниками, чтобы попросту не дать им допустить тех просчетов, которые будут важны для выполнения его обязанностей впоследствии.
Одновременно с этим государство требует от консорциума в целом и его участников экономической ответственности за итоговую реализацию проекта, чтобы все изложенное выше осталось не только словами.
В случае с государственными подрядами ситуация с инструментами проще, так как ключевой из них – банковская гарантия на исполнение. Но сложнее с его экономической сущностью, поскольку он не особо-то мотивирует, как показывает практика, придерживаться своих обязательств. А в случае их нарушения не особо что-то и компенсирует.
Обратная ситуация с концессионными проектами. Действующее законодательство предоставляет немало возможностей для того, чтобы сложить такую мозаику различных управленческих, финансовых, контрольных инструментов, которые на самом деле, а не только на бумаге будут стимулировать консорциум и его участников на то, чтобы наилучшим образом выполнять условия соглашения, не допуская даже мелких дефолтов.
Ведь если произошло неисполнение по господрядному контракту, то власти имеют ограниченный выбор. Один из вариантов – встать на «компенсационный» путь. В большинстве случаев, как, например, со строительными компаниями, это де-факто означает разорение фирмы. Обратив взыскание на банк, выдавший гарантию, придется долго с ним судиться, и это закончится или признанием договора банковской гарантии незаключенным через встречный иск со стороны банка, или удовлетворением требований государства за счет банка. После чего тот, в свою очередь, обращает взыскание на того участника проекта, в пользу которого он выдавал гарантию. Но в любом случае формальные процедуры растянутся надолго.
И тут мы подходим к финалу. Если речь идет о том, что банковская гарантия изначально выдавалась под строительную организацию (а чаще всего так и происходит), то, учитывая специфику отечественного рынка, эта компания окажется неспособной ответить по обязательствам.
Каков же итог? Государство не получит какой-либо значимой (а зачастую и вообще какой-либо) компенсации за недоделанный или сделанный некачественно проект. Частый итог таких проектов – объект недостроен, строитель разорен, денег у властей на то, чтобы произвести окончание работ силами другого подрядчика, нет, все сосредоточены на перекладывании ответственности друг на друга.
Государство также не сможет заставить подрядчика все-таки реализовать проект. Причин тому несколько. Оно, скорее всего, слишком поздно узнало о том, что проект заваливается. Кроме того, инструментарий реагирования у него серьезно ограничен. В основном власти могут только остановить проект, пытаясь вернуть свои деньги, что вряд ли осуществимо, или помочь нерадивому исполнителю, увеличивая ему финансирование, сдвигая сроки исполнения и корректируя критерии качества. Иных действенных возможностей нет.
Концессионные же проекты позволяют государству создать в рамках каждого отдельного проекта действенную систему экономических санкций и поощрений, основанную на постоянстве мониторинга.
Если концессионное соглашение сбалансированно, то не будет необходимости дожидаться преддефолтного состояния для того, чтобы властям понять реальное положение дел в проекте и успеть предпринять какие-то меры.
Кроме того, экономическая система финансовых и управленческих взаимоотношений между властями и концессионным пулом на практике складывается гораздо более изощренной, чем в господрядах. Устанавливается она в первую очередь еще в условиях первоначальной конкурсной документации, потом отражается в проекте концессионного соглашения, но отшлифовывается уже с итоговым победителем на финальных переговорах по детализации текста концессии.
При этом конкретный набор «кнутов» и «пряников» – поощрительных и «карательных» экономических стимулов – моделируется по отношению к каждому отдельному проекту исходя из его индивидуальных особенностей. Какие это могут быть условия?
Список довольно широк: премии за ускоренный ввод элементов или объектов проекта в эксплуатацию, стимулирование применения новых технологий, штрафы за несоблюдение уровня отказоустойчивости IT-системы, являющейся составной частью проекта, санкции за отклонение от текущих показателей качества, их аннулирование или частичное списание в том случае, если в определенный последующий период консорциум самостоятельно устранил недочеты, а также иные возможности.
Хаотичная система санкций господрядных контрактов, вступающая в силу в большинстве своем в тот момент, когда уже спасать особо нечего, часто напоминает не просто попытки реанимировать умирающую лошадь, но еще и заставить ее выиграть дерби. Это невозможно. Она не то что до финиша не добежит, она подняться на ноги-то не сможет.
Мозаика же наказаний и поощрений в рамках каждого конкретного проекта ГЧП складывается таким образом, чтобы максимально точно мотивировать частную сторону на выполнение обязательств, а властям давать возможность не избыточно, но системно оценивать ритмичность реализации проекта. И не выполнять условия концессионных соглашений концессионерам становится страшновато, а выполнять и перевыполнять – действительно экономически выгодно.
Мифы о госгарантиях и правда о гарантировании
Традиционно считается, что проекты ГЧП так или иначе связаны с необходимостью выдачи федеральных или региональных государственных гарантий по проекту. Полагаю, что это очередной рыночный миф, вызванный терминологической путаницей между терминами «гарантии» и «гарантирование».
В профессиональных кругах считается, что государственные гарантии – весьма «ленивый» инструмент. Нет особой сложности в том, чтобы «нарисовать» какой угодно проект, а потом показать в нем финансовую дыру, закрыть которую и предложить государству.
Выходит, что бы ни делали участники проекта, при его реализации значительный объем финансовой ответственности все равно ложится на бюджет соответствующего уровня. Естественно, что финансовые институты в этом заинтересованы. Выдавая кредит на такой проект, они рискуют только своими нервами: в том случае, если он не взлетит, то придется, конечно, помаяться, но государство рано или поздно ответит за него своими средствами.
Поэтому, естественно, частные инициаторы проектов и их финансовые спонсоры максимально заинтересованы в том, чтобы до последнего говорить о необходимости получения государственных гарантий федерального и регионального уровней. Кстати, они особо не пристают с этим к муниципалитетам и регионам из второй и третьей трети инвестиционного рейтинга субъектов РФ, но лишь потому, что понимают: в случае дефолта получить там особо нечего.
Итак, в сознании чиновников (а нередко и частных участников проекта) относительно прочно укрепилась мысль о том, что проекты ГЧП связаны с обязательным получением государственных гарантий.
Если комментировать это кратко, то стоит отметить, что за последние лет десять количество выданных федеральных государственных гарантий хотя и относительно невелико по объему, но значительно по количеству траншей и измеряется тремя – пятью десятками случаев. Из них на проекты ГЧП – лишь единицы.
Активность обсуждения госгарантий в контексте ГЧП связана в большей степени с тем, что и государство, и частники относительно неаккуратно используют этот термин, заменяя им «гарантирование». Что оно собой представляет?
Во-первых, отличие от госгарантий состоит в том, что любые виды гарантирования – договорный инструмент, он закладывается сторонами в соглашение и исполняется ими в рамках предусмотренного в нем объема и инструментария.
Во-вторых, гарантирование – это условное обязательство, связанное с различными ковенантами, которые стороны включают в договор. На практике это означает, что гарантирование, в отличие от гарантий, может быть выражено в различных формах.
Например, государственная сторона концессии соглашается на включение условия о минимальной гарантированной доходности (МГД) частной стороне в рамках реализации проекта. Ее смысл обычно состоит в том, что если проект слишком рискованный и велик шанс не собрать с итогового потребителя необходимого объема поступлений, то государство в рамках концессионного соглашения обязуется компенсировать минимальный уровень экономической целесообразности проекта.
Или, например, государство обязуется гарантированно потреблять такое-то количество продукции или услуг, производимых проектом, в который инвестировала частная сторона. Существует определенное количество возможностей структурировать такое «гарантирование» со стороны властей в рамках конкретного проекта. Было бы желание.
Но в любом случае это точно отличается от совершенно иного инструмента, который именуется государственными гарантиями.
Многие из таких способов «гарантирования» являются разновидностями офтейкерских соглашений – контрактов на будущий сбыт или потребление, которые в последнее время завоевывают все большую популярность. Это, правда, пока не сильно сказывается на частоте их применения. Но финансовые институты и частные инвесторы постепенно входят во вкус таких возможностей в проектах ГЧП. В первую очередь реагируя на их несомненные преимущества: просчитываемый и очевидный денежный поток, его ритмичность и значительная независимость от традиционного бюджетного процесса, возможность оценки, залога и капитализации таких контрактов, более понятная процедура отстаивания своих интересов в суде в случае дефолта.
Эффекты для чиновников в сфере PR и GR
В чиновничьем и деловом обиходе существует термин, который в новостях по телевизору воспринимается большинством совсем не так, каковым он является по содержанию. Когда мы слышим слово «освоение», какие только мысли не приходят в голову! На самом деле он означает совершенно простую вещь – какое количество бюджетных средств из тех, что были отведены тому или иному ведомству, было отыграно на господрядных конкурсах и ушло на авансы и оплату работ. Меня не покидает мысль о том, что, учитывая негативный оттенок, который приобрело это слово в предыдущие годы, наверное, стоило все-таки придумать ему замену. То, что для чиновников просто статистика эффективности, простым смертным режет слух.
Так вот, не будет особой заслугой выносить на суд общественности или вышестоящего начальства информацию о том, что было «освоено такое-то количество бюджетных средств». Это просто неплохо выполненная работа. Да, редкость, но все же не сверхдостижение. Информировать же о том, что «было привлечено» такое-то количество средств из внебюджетных источников, – другое дело. И «высшим сферам», и СМИ, и общественным институтам будет интересно узнать о том, что в государственные проекты инвестируют не только деньги налогоплательщиков, но и частные средства. Такие проекты в общественном сознании обладают кратно большей «установленной мощностью», чем обычные бюджетные инвестиции.
Из опыта могу сказать, что для коммуникаций со СМИ и высшими руководителями внебюджетные инвестиции в инфраструктуру – кратно более благодатные поводы для общения и их «рекламирования», чем традиционные господряды. Учитывая, что у подобных проектов по мере развития есть периодические пики, даже в течение одного года представляется значительное количество поводов для того, чтобы поднять на флаг информацию о том или ином проекте. А если еще и ставить перед собой задачу ее правильно позиционировать и преподносить, то эффект может быть весьма значительным.
Контракты жизненного цикла: пересечение госзакупок и ГЧП
Считается, и весьма обоснованно, что контракты жизненного цикла (КЖЦ) – единственная точка пересечения концессионного законодательства и федеральной контрактной системы (ФКС).
Дело в том, что КЖЦ возможны как в «концессионном», так и в «госзакупочном» виде. Они могут структурироваться как на основании одного, так и другого закона. Но поскольку они существуют в окружении «своих» нормативных актов, то и экономическая, и юридическая природа таких КЖЦ отличаются друг от друга.
Совмещены по понятным причинам они быть не могут, потому и необходимо выбирать, на основании какого закона делать проект, если он планируется в формате КЖЦ.
Формальное описание КЖЦ, реализуемого в рамках госзакупок по ФКС, звучит довольно-таки убедительно. Это контракт, предусматривающий закупку товаров или работ, последующее обслуживание предмета договора и его эксплуатацию в течение срока службы, а также ремонт. Выглядит примерно так же, как логично бы смотрелось в рамках и концессионного проекта. Все стадии жизни объекта или проекта присутствуют. Договор может быть заключен на срок, превышающий срок традиционного бюджетного планирования.
Но активность использования КЖЦ, реализуемого в таком виде, на настоящий момент ограничена в первую очередь тем, что на такого рода контракты распространяется значительное количество ограничений, которые заложены в саму госзакупочную логику. Все-таки процедуры госзакупок предназначены не для привлечения внебюджетных инвестиций в объекты государственной собственности, а для того, чтобы наиболее оптимальным образом тратить государственные средства. Поэтому в рамках концессионных соглашений логика жизненного цикла с привлечением внебюджетных средств более востребована и располагает кратно большим количеством примеров. Хотя не стоит отрицать и факта того, что КЖЦ в рамках ФКС также становится постепенно более востребованной формулой для ограниченного сегмента проектов, которые, впрочем, не особо пересекаются с традиционными концессионными проектами.
Поэтому очевидно, что две модели КЖЦ еще некоторое время будут развиваться автономно, порождая и дальше терминологическую и фактическую путаницу.
Наверное, частичным примером использования логики КЖЦ в рамках госзакупок можно признать объединенный контракт на проектирование и строительство совмещенного автомобильного и железнодорожного мостового перехода через Керченский пролив. Не только в целях назначения единого исполнителя, но и для того, чтобы совместить в одном контракте стадию проектирования и строительства, потребовалось целое распоряжение правительства России. Иначе было практически невозможно заключить контракт сразу на обе эти стадии, ведь строительный контракт должен указывать твердую цену, которая, в свою очередь, появляется лишь по итогам госконтракта на проектирование и получения положительного заключения Главгосэкспертизы.
В том случае, если проект был бы реализован в формате КЖЦ, но уже в рамках концессионных норм, подобных сложностей можно было бы избежать. Но по ряду соображений выбрали вариант с господрядной закупкой, поскольку первоначально считалось, что так можно быстрее приступить к реализации проекта. В дальнейшем, конечно, выяснилось, что концессию можно было бы запустить примерно в те же сроки и с меньшим количеством рисков, но на этом этапе правительство уже не могло изменить траекторию принятого решения, так как к тому моменту время действительно уже было упущено.
Вовлечение внебюджетных средств в ГЧП и квази-ГЧП
Как мы уже говорили, в традиционных госзакупочных процедурах возможность вовлечения внебюджетных средств фактически отсутствует. Источник инвестиций в тот или иной проект – федеральный, региональный, муниципальный бюджеты. Иного не дано, на то она и госзакупка. Впрочем, иногда и средства госкомпаний или госкорпораций могут включаться в периметр инвестиционных сделок с частной стороной.
На рынке существует значительное количество игроков, которые хотели бы проинвестировать в те или иные проекты развития инфраструктуры, связанные с государством: негосударственные пенсионные фонды; строительные компании; банки, причем не только государственные; специализированные инвесторы, например фонды, причем не только азиатские; иные квалифицированные инвесторы.
На настоящий момент единственной формулой, позволяющей им инвестировать в создание и запуск тех или иных проектов, связанных с восполнением государственной и общественной потребности, остается ГЧП, а если быть еще более точным, то концессии. Именно они раскрывают потенциал интереса частных инвесторов к финансированию различных проектов.
Существуют ли иные возможности, так называемые «квази-ГЧП»? Да, безусловно. Но, во-первых, это все равно не госзакупочные контракты. Во-вторых, что представляют собой различные квази-ГЧП-формы? В большинстве случаев это просто формирование инвестиционного проекта таким образом, чтобы отойти от формата традиционной госзакупки, обеспечив хоть какую-то долгосрочность проекту и возможность внебюджетных вложений. Например, передача какого-то актива в региональную корпорацию развития, которая потом осуществляет инвестиционный конкурс по привлечению внебюджетных средств.
Вместе с тем такой подход к реализации проектов не решает значительного количества проблем, которые в итоге приводят не к самым лучшим итогам, – вопросов долгосрочности отношений, прав собственности, процедур отбора и иных. В конечном счете повышение уровня рисков приводит к тому, что стоимость привлекаемого капитала становится выше, чем в концессиях. Ведь риски проекта никуда не делись, и, соответственно, они отражаются на цене привлекаемого капитала. И не стоит питать иллюзий на тот счет, что раз ответственной стороной за привлечение капитала является частная, то это ее проблема. Все равно стоимость денег будет учтена в том экономическом предложении, которое будет сделано региональным властям.
Обычно появление квази-ГЧП-форм в том или ином проекте вызвано тем, что просто никто не озаботился задачей оценить возможность реализации проекта через реальные процедуры ГЧП. Это в большинстве случаев лишь производная от часто упоминаемой на страницах данной книги проблемы «квалифицированного заказчика».
Стоит также иметь в виду, что вовлечение средств, основанное на формате КЖЦ по законодательству о госзакупках, больше похоже на прямое кредитование исполнителем – от частника государству со всеми вытекающими рисками, чем на реальное проектное финансирование, которое лежит в основе финансирования концессий.
В большинстве случаев квази-ГЧП-проекты возможно реализовать в формате классического ГЧП, минимизировав риски и максимизировав экономическую эффективность привлекаемого капитала.
Так или иначе, привлечение внебюджетного финансирования в рамках государственных закупок и подрядов невозможно. В рамках же проектов ГЧП не просто возможно, но и весьма эффективно для интересов проекта и соответствующего уровня бюджета.
Не стоит забывать, что даже и в нынешние времена, и во время кризиса 2008–2009 гг., и, уж конечно, в более спокойные периоды на рынке был капитал, активно интересующийся различного размера инфраструктурными проектами. Например, одни из самых заметных, но точно не единственных, особенно в нынешние времена, игроков на рынке инвестиций в инфраструктуру – госбанки.
В прежние годы многие из них даже не выходили за порог 50 % между теми объемами средств, что они хотели бы потратить именно на подобные инвестиции, и тем, что на самом деле тратили. И так повторялось из года в год, поскольку на рынке так и не появлялось качественного и количественного предложения проектов внебюджетных инвестиций в инфраструктуру. А те, что появлялись, разлетались, как горячие пирожки.
Это мы говорим только об одном классе инвесторов. С остальными ситуация еще хуже (или лучше, это зависит от того, откуда смотреть): уровень их финансовых аппетитов к такого рода инвестициям реализовывался еще в меньшем объеме.
Внебюджетные инвестиции в государственные проекты возможны только в рамках, например, концессионных проектов, а их ежегодно запускается не такое количество, чтобы можно было хотя бы с большой натяжкой говорить, что финансовые возможности интересующихся инфраструктурой достигли дна. Конечно же, по 400–500 проектов ежегодно рынок точно не потянул бы и раньше, но пока и близко о таком количестве «поставок» проектов речи не идет.
Любят ли финансовые спонсоры проекты ГЧП?
Как мы установили, в рамках традиционных господрядов внебюджетные инвестиции невозможны по закону. Но это не отвечает на периодически возникающий вопрос о том, почему отечественные и иностранные финансовые спонсоры демонстрируют аппетит к проектам инфраструктуры. Происходит это и в кризисные, и в обычные времена. Причем в кризисные подобная привязанность зачастую только обостряется. Ответов на вопрос «почему?» несколько, и вот только некоторые из них.
Во-первых, финансируется проект, одной из сторон которого выступает государство. Контракт длительный с четко прописанными обязанностями как частной, так и государственной стороны. Понятно распределение рисков, и видны методы управления ими. Четко просчитан денежный поток, понятны поступления и расходы. Создается тот или иной объект в рамках проекта, к которому могут быть применены различные залоговые схемы и модели. В большинстве случаев речь идет о каком-то проекте или объекте, который действительно нужен государству, и оно будет стимулировать его дальнейшее развитие.
Это совокупность определенных экономических интересов, которые, если кратко, сводятся к тому, что как минимум одна сторона проекта очень надежна, вторая – просто надежна (иначе не прошла бы сито концессионного отбора), объект генерирует рыночный денежный поток или за него платит государство, а в случае дефолта можно достаточно быстро вступить в права управления проектом, например, через залог акций консорциума или различные положения прямого и кредитного соглашений.
Во-вторых, не последним аргументом является то, что, несмотря на отсутствие стройной государственной политики в сфере стимулирования внебюджетных инвестиций в инфраструктуру, усилиями отдельных ключевых игроков сложились некоторые элементы «нормативного стимулирования» подобных инвестиций. Отечественное законодательство постепенно все больше выделяет финансирование подобных проектов в определенную группу операций, которые поощряются властями. Например, на обычные кредиты банков, выдаваемые на традиционные проекты, распространяется норма Банка России о повышенном резервировании, которая фактически приравнивает кредиты строителям, девелоперам и иным подобным игрокам к мусорным. На практике это естественно приводит к увеличению стоимости денег.
В случае же с концессионными проектами ситуация иная. Резервирование практически сведено к нулю, что не только снижает уровни рисков и объем отчетности банков, но и приводит к удешевлению денег. Правда, если не попросить эту «скидку», то банк, скорее всего, «забудет» об этом сказать.
Такое же стимулирование и с негосударственными пенсионными фондами. Формально они имеют право вкладываться лишь в ограниченное количество активов, включая облигации компаний из котировального листа А1[4]. Но есть исключение. Если компания не в листе А1, но является стороной концессионного соглашения, то приобретать и держать ее облигации можно.
Существуют и другие меры «нормативного стимулирования», важные для иных классов инвесторов.
В-третьих, как это ни удивительно, финансовые институты привлекает относительная четкость нормативной базы, которая присуща концессионным проектам, а из этого вытекает возможность построить внятную контрактную обвязку проекта. Никто не берется утверждать, что концессионное законодательство великолепно, но оно более внятно прописано, чем многие иные виды договоров в отечественном праве.
С одной стороны, концессионное соглашение может включать в себя признаки всех иных доступных российскому праву контрактов, что позволяет брать лучшее от каждого из них. С другой – значительная и реальная свобода договора, предусмотренная законом, позволяет структурировать сложносочиненные конструкции, максимально удовлетворяющие интересам сторон.
Нужно не забывать, что в «денежной» части концессии в большинстве случаев структурируются через такую форму организации инвестирования, как проектное финансирование. Кроме прочего, это означает обособленное структурирование расходов и доходов проекта непосредственно на проектной компании, что ведет к снижению рисков, которые могут существовать у участников проекта в рамках их основной деятельности. Это подтверждается прямым запретом на обращение взыскания на права частной стороны в рамках концессии по ее иным долгам. Правило о том, что участники концессии не смогут перетащить в нее проблемы основного бизнеса, может быть весьма востребовано в ближайшие годы. Такое положение дел дополнительно увеличивает интерес к финансированию подобных проектов.
И если уж финансисты кредитуют даже достаточно рискованные проекты строительных компаний под относительно короткие господрядные договоры, то на фоне вышесказанного тем более они имеют интерес к различным проектам внебюджетных инвестиций в инфраструктурные проекты и объекты.
Следствием ряда описанных выше и иных преимуществ и является аппетит потенциальных инвесторов к подобному типу вложений. Особенно если еще иметь в виду норму доходности, которую могут генерировать такие проекты.
Ритмичность финансирования и риски бизнеса исполнителей
Можно очередной раз констатировать, что господряды не порождают возможности привлечения внебюджетных средств в реализацию того или иного проекта. Не может же считаться «инвестицией» ситуация, при которой частный подрядчик вынужден брать на себя кредиты, закладывая собственные активы, при исполнении госконтракта. Никто не отменял требований со стороны государства о том, что объект целиком или его значительная часть должны быть сделаны до конца текущего бюджетного года.
При этом проблема неритмичности финансирования со стороны властей стояла всегда. Деньги можно получить и в сентябре или ноябре вместо февраля – марта. А чтобы успеть что-то сделать к Новому году, работать нужно весь год. Вот и кредитуются. Но ясно, что это никакая не «инвестиция», а банальное принятие на себя подрядчиком риска неритмичности финансирования работ со стороны государства.
В случае с концессионными проектами ситуация выглядит значительно лучше. Фактически подрядчик и многие иные участники консорциума исполнителей получают средства на реализацию проекта от частных инвесторов, которые де-факто должны оплатить создание объекта или проекта в интересах государства. Существует график создания такого объекта, график платежей, контрольные и мониторинговые процедуры, в соответствии с которыми финансисты «отпускают» очередной транш денег, осваиваемых создателями объекта. А потом уже в соответствии с условиями концессионного и прямого соглашений финансовые спонсоры получают удовлетворение фактически от государства или за счет денежного потока, генерируемого проектом.
Таким образом перекрывается одна из важнейших причин задержек или срывов проекта – неритмичность финансирования, которая присуща традиционным господрядам. А для тех строителей, которые активно кредитуются под залоги для того, чтобы не допускать таких проблем, существенным образом снимается риск для основного актива. Ведь исключается сама необходимость кредитования под госконтракт, поскольку проектное финансирование как форма финансирования ГЧП существенно отличается от традиционного кредитования.
Возможность зачета предпроектных расходов
Когда проект готовится к реализации в рамках традиционного господряда, то и финансировать его подготовительную стадию государство должно самостоятельно. Это логично.
Но в случае с проектами ГЧП государство имеет существенные возможности для маневра. Например, концессионное законодательство позволяет государству компенсировать себе те или иные расходы, которые были им понесены на подготовку проекта и собственно конкурса.
Если же проект готовился в рамках так называемой частной концессионной инициативы, то есть частными компаниями, а властями только фактически одобряется, то и не нужно ничего потом компенсировать государству, оно просто изначально не тратится.
Кроме того, существует еще несколько различных возможностей переложить расходы на «посевной» стадии на инвестиционного агента, на будущих участников конкурса или иных интересантов.
В таком случае вопрос состоит не в том, можно ли получить компенсацию расходов подготовительной стадии или вовсе переложить их на третью сторону. Бóльшая проблема, очевидность которой часто становится понятной, когда уже поздно что-то менять, в том, как это сделать так, чтобы не попасть в зависимость от одного из потенциальных участников будущего конкурса. Ответы также существуют и давно отработаны практикой, важно об этой проблеме помнить изначально.
Антимонопольное регулирование
Ключевой контролер, регулятор и «ночной кошмар» всех отечественных процедур государственных закупок – антимонопольные органы. И любой, кто сталкивался с подобным регулированием на практике, без дополнительных обоснований согласится с утверждением о том, что жесткость и эффективность регулирования со стороны соответствующих властей все последние годы только нарастает.
Нет никаких серьезных оснований предполагать, что в ближайшее время произойдут какие-либо изменения в этом курсе, тем более что, с одной стороны, качество администрирования постоянно улучшается, а с другой – Россия находится в общемировом тренде усиления антимонопольного давления на частные компании.
Следовательно, можно констатировать, что проекты в сфере ГЧП находятся в более привилегированном положении. Как было сказано одним из руководителей антимонопольного органа в частной беседе: «Твои концессии – законодательно установленный антимонопольный анклав».
Законодательство о концессиях сконструировано таким образом, что позволяет закладывать в условия конкурса такие процедурные и содержательные требования к конкурсантам, способу исполнения и иным критериям проекта, что в рамках обычных госзакупочных процедур точно бы выглядело как абсолютно невозможное условие. Но в этом изначальная логика концессий, причем не только в нашей стране.
Нельзя сказать, что антимонопольные органы вовсе не интересуются концессиями. Но в целом взаимодействие концессионных проектов с антимонопольными органами не такое уж частое, как в обычных госзакупках, в том числе и потому, что меры реагирования, предусмотренные в «обычных» делах, рассматриваемых такими регуляторами, по факту ограниченны.
Это обусловлено еще и тем, что само концессионное законодательство достаточно детализированно, конкурсная документация проходит согласования перед утверждением, а условия и показатели концессий весьма транспарентны.
Естественно, антимонопольные регуляторы могут проявлять внимание, например, к процедурным аспектам, но оценивают соответствие процедурам на основании собственной конкурсной документации конкретного проекта, а также общих норм концессионного закона.
Поделиться книгой: