Нужна ли Америке внешняя политика?

Генри Киссинджер

Нужна ли Америке внешняя политика?

Henry Kissinger

DOES AMERICA NEED A FOREIGN POLICY?

Перевод с английского В. Н. Верченко

Компьютерный дизайн В. А. Воронина

Печатается с разрешения автора и литературного агентства The Wylie Agency (UK) Ltd.

Благодарности

Моим детям Элизабет и Дэвиду

и моей невестке Александре Рокуэлл

Ни один человек не сделал так много для выхода этой книги, как моя супруга Нэнси. Она – моя эмоциональная и интеллектуальная опора на протяжении десятков лет, а ее острые замечания редакционного характера – это лишь малая толика ее большого вклада.

Мне повезло с друзьями и коллегами по работе, с некоторыми мне довелось вместе работать много лет назад на государственной службе, они не отказывали мне в советах, а также в вопросах издательства, исследований и просто в общих замечаниях. Я никогда не смогу полностью отблагодарить их за то, что они для меня значили на протяжении многих лет и в ходе подготовки этой книги.

Питер Родман, мой ученик по Гарварду, пожизненный друг и советчик, читал, пересматривал и помогал издавать всю эту рукопись. И я признателен ему за его оценки и критику.

То же можно сказать и о Джерри Бремере, еще одном старом коллеге, чьи дельные советы и замечания редакционного характера делали яснее мое понимание вопросов.

Уильям Роджерс продолжил мое образование в главе, посвященной Латинской Америке, и по правовым аспектам концепции мировой юридической практики.

Стив Гробар, профессор Университета Брауна и бывший редактор журнала Американской академии «Дедал», был моим однокашником и другом со времен совместной учебы. Он прочитал рукопись и сделал ряд замечаний, намного улучшив текст, предложив новые темы для исследований.

Полезные и важные исследования были подготовлены нижеследующими людьми: Алан Стога специализировался по Латинской Америке и глобализации; Йон Ванден Хьювел занимался Европой и американскими философскими дебатами по внешней политике; Джон Болтон – вопросами Международного уголовного суда; Крис Леннон – правами человека; Питер Мандэвилл был строгим проверяющим, исследователем и консультантом-редактором больших частей нескольких глав. А помощь Розмари Нейгас в деле сбора и аннотирования первоисточников была просто неоценима.

Джон Липски и Феликс Рохатин с особенной проницательностью прокомментировали главу о глобализации.

Обладающая прекрасным глазом редактора Джина Голдхаммер прочла всю рукопись несколько раз с присущим ей хорошим настроем.

Ни у одного человека не было штата таких преданных сотрудников, каких удалось собрать мне. Столкнувшись с цейтнотом, который стал еще острее из-за моей болезни, прервавшей творческий процесс, они работали не покладая рук, часто до поздней ночи.

Джоди Иобст Уильямс свободно разбирала мой почерк, печатая несколько вариантов рукописи, внося в ходе работы множество ценных предложений редакторского характера.

Тереза Симино Аманти возглавляла весь этот цикл работ, начиная со своевременного обеспечения получения итогов исследований и замечаний, их сбора и классификации, делая все, чтобы рукопись была готова к назначенному издателем сроку. Она все это проделала с величайшей эффективностью и с таким же хорошим настроем.

Джессика Инкао и ее сотрудники, на которых пало бремя контроля над спокойной работой моего офиса, пока их коллеги работали над книгой, проделали отличную работу и делали свое дело с большой увлеченностью.

Это моя третья книга, публикуемая в издательстве «Саймон и Шустер», и поэтому моя признательность за их поддержку и любовь к их сотрудникам продолжают расти. Майкл Корда является как моим другом, так и советчиком в дополнение к тому, что он является еще и проницательным редактором и психологом, практикующим без лицензии. Сотрудницы его канцелярии Ребекка Хэд и Кэрол Боуи были всегда жизнерадостны и готовы прийти на помощь. Джон Кокс тонко и умело оказывал содействие в деле подготовки книги к изданию. Фред Чейз делал свою работу по подготовке книги к печатанию с традиционной тщательностью и вдумчивостью. Сидни Вульф Коэн составил алфавитный указатель с присущей ему проницательностью и долготерпением.

Неутомимая Джипси да Силва, которой помогала Изольда Зауэр, координировала в издательстве все аспекты литературной редакции и подготовки книги к изданию. Она делала это с неослабевающим энтузиазмом и бесконечным терпением, сравнимыми с величайшей работоспособностью.

Я выражаю свою глубокую признательность Каролине Харрис, ответственной за оформление текста книги, и Джорджу Турянски, заведующему производственным отделом издательства.

За все изъяны этой книги ответственен только я один.

Я посвятил эту книгу моим детям Элизабет и Дэвиду и моей невестке Александре Рокуэлл, которые дали мне повод гордиться ими и той дружбой, которая существует между нами.

Глава 1

Америка на подъеме. Империя или лидер?

На заре нового тысячелетия Соединенные Штаты заняли господствующее положение, которое не сравнится с положением величайших империй прошлого. На протяжении последнего десятилетия прошлого столетия господствующее положение Америки стало неотъемлемой составной частью международной стабильности. Америка посредничала в спорах по ключевым проблемным точкам, став, в частности на Ближнем Востоке, составной частью мирного процесса. Соединенные Штаты были до такой степени привержены этой роли, что почти автоматически выступили в качестве посредника, временами даже без приглашения со стороны вовлеченных в дело участников – как это было в споре по вопросу о Кашмире между Индией и Пакистаном в июле 1999 года. Соединенные Штаты рассматривали себя как источник и генератор демократических институтов по всему земному шару, все чаще выступая в качестве судьи в вопросах честности проведения иностранных выборов и применения экономических санкций или иных форм оказания давления, если реалии не соответствовали установленным критериям.

В результате этого американские войска оказались разбросанными по всему миру, от равнин Северной Европы до линий конфронтации в Восточной Азии. Такие «пункты спасения», свидетельствующие о вовлеченности Америки, превращались, в целях поддержания мира, в постоянный военный контингент. На Балканах Соединенные Штаты выполняют совершенно такие же функции, какие выполняли Австрийская и Оттоманская империи на рубеже прошлого столетия, а именно: поддержания мира путем создания протекторатов, размещенных между воюющими друг с другом этническими группами. Они господствуют в международной финансовой системе, представляя собой единственно крупнейший фонд инвестиционного капитала, являясь наиболее привлекательной гаванью для инвесторов и крупнейшим рынком для иностранного экспорта. Американские стандарты поп-культуры задают тон во всем мире, даже если они подчас вызывают вспышки недовольства в отдельных странах.

Наследие 1990-х годов породило такой парадокс. С одной стороны, Соединенные Штаты стали достаточно мощной страной, чтобы быть в состоянии настоять на своем и одерживать победы так часто, что это вызывало обвинения в американской гегемонии. В то же самое время американские наставления для остального мира зачастую отражали либо внутренние давления, либо повторения принципов, извлеченных еще со времен холодной войны. А в результате этого выходит, что господство страны сочетается с серьезным потенциалом, не соответствующим многим течениям, которые оказывают воздействие и в конечном счете преобразуют мировой порядок. Международная арена демонстрирует странную смесь уважения и подчинения американской мощи, которая сопровождается периодическим озлоблением по отношению к их наставлениям и непониманием их долгосрочных перспективных целей.

По иронии судьбы, превосходство Америки часто трактуется ее собственным народом с полным безразличием. Судя по освещению в средствах массовой информации и мнений в конгрессе – этим двум важнейшим барометрам, – интерес американцев к внешней политике находится на небывало низком уровне 1. Отсюда благоразумие заставляет честолюбивых политиков избегать обсуждения внешней политики и определять лидерство скорее как отражение текущих народных ощущений, нежели вызов, необходимый для поднятия планки для Америки в расчете на достижение большего, чем у нее имеется. Последние президентские выборы стали третьими в ряду тех, во время которых внешняя политика серьезно не обсуждалась кандидатами. Особенно в 1990-е годы, если смотреть с точки зрения стратегических планов, американское превосходство вызывало меньше эмоций, чем ряд принимавшихся специальных решений, предназначенных для того, чтобы понравиться избирателям, в то время как в экономической области превосходство было предопределено технологическим уровнем и вызвано беспрецедентными достижениями в производительности труда Америки. Все это дало повод для того, чтобы попытаться действовать так, будто Соединенные Штаты больше вовсе не нуждаются в долгосрочной внешней политике и могут ограничиться реакцией на вызовы по мере их возникновения.

В расцвете своей мощи Соединенные Штаты оказываются в странноватом положении. Перед лицом, как представляется, самых глубоких и широко распространенных передряг, какие видел мир, они оказались не в состоянии разработать концепции, отвечающие возникшим реалиям сегодняшнего дня. Победа в холодной войне вызывает самодовольство. Удовлетворение сложившимся положением ведет к политике, которая рассматривается как проекция чего-то известного в будущее. Поразительные достижения в области экономики приводят к тому, что политические деятели начинают путать стратегию с экономикой и оказываются менее восприимчивыми к политическому, культурному и духовному воздействию больших преобразований, привнесенных американским технологическим прогрессом.

Совпавшее с окончанием холодной войны сочетание самоуспокоенности и процветания породило некое чувство американской судьбоносности, отразившееся в двойственном мифе. Слева многие видят Соединенные Штаты как верховного арбитра внутренних процессов развития во всем мире. Они ведут себя так, будто Америка обладает подходящим демократическим решением для каждого второго общества, независимо от культурных и исторических различий. Для этого направления научной школы внешняя политика равнозначна социальной политике. Оно, это направление, умаляет значение победы в холодной войне потому, что, по его мнению, история и неизбежная тенденция движения к демократии сами по себе привели бы к развалу коммунистической системы. Справа же некоторые представляют, что развал Советского Союза наступил более или менее автоматически и скорее в результате новой американской настойчивости, выразившейся в смене риторики («империя зла»), чем благодаря усилиям со стороны обеих партий на протяжении почти половины столетия работы девяти администраций. И они считают, основываясь на таком толковании истории, что решением проблем мира является американская гегемония, то есть навязывание американских решений во всех случаях возникновения очагов напряженности только в силу непоколебимого утверждения об американском господстве. И то, и другое толкование затрудняет разработку долгосрочного подхода к миру, находящемуся в переходной стадии. Такое противоречие в вопросе о внешней политике, какое сейчас возникло, разделилось на подход миссионерской убежденности, с одной стороны, и на осознание того, что накапливание и сосредоточение мощи само по себе решает все вопросы, – с другой. Суть дебатов сконцентрирована на абстрактном вопросе: чем должна руководствоваться и определяться американская внешняя политика – ценностями, интересами, идеализмом или реализмом. Главный вызов состоит в том, чтобы объединить оба подхода. Ни один серьезный американский деятель в сфере внешней политики не может забывать традиции исключительности, которые определяли саму по себе американскую демократию. Но политик не может также игнорировать и обстоятельства, при которых они должны претворяться в жизнь.

Меняющаяся природа международной обстановки

Для американцев понимание современной ситуации должно начинаться с признания того, что возникающие пертурбации не являются временными помехами для благополучного статус-кво. Они означают как альтернативу неизбежную трансформацию международного порядка, происходящую в результате перемен во внутренней структуре многих из ключевых участников и демократизации политики, глобализации экономики моментальности связи. Государство по определению является выражением концепции справедливости, которая делает законным его внутренние установки, и проекции власти, которая определяет его способность выполнять свои минимальные функции – то есть защищать население от внешних опасностей и внутренних треволнений. Когда все эти элементы совпадают в своем течении, – включая концепцию того, что является внешним, – период турбулентности неизбежен.

Сам по себе термин «международные отношения», по сути, недавнего происхождения, поскольку он подразумевает, что в основе их организации обязательно должно находиться национальное государство. Тем не менее эта концепция получила свое начало только в конце XVIII века и распространилась в мире преимущественно за счет европейской колонизации. В средневековой Европе обязательства носили личностный характер и являлись формой традиции, не опираясь ни на общий язык, ни на общую культуру; они не подключали бюрократический аппарат государства во взаимоотношениях между подданным и правителем. Ограничения на правление возникали из обычаев, а не конституций, а также вселенской Римско-католической церкви, сохранявшей свою собственную автономию, тем самым закладывая основу – не совсем осознанно – для плюрализма и демократических ограничений на государственную власть, которые развились несколькими столетиями позже.

В XVI и XVII веках эта структура разрушилась под двойным воздействием религиозной революции в виде Реформации, уничтожившей единство религии, и печатного дела, придавшего широкое распространение и доступность растущему религиозному разнообразию. Кульминацией возникших в результате беспорядков стала Тридцатилетняя война, которая во имя идеологической – а в то время религиозной – ортодоксии привела к гибели 30 процентов населения Центральной Европы.

Из этого побоища и возникла современная система государственности, как это было определено Вестфальским договором 1648 года, основные принципы которого сформировали международные отношения к нынешнему времени. Основой этого договора стала доктрина о суверенитете, провозглашавшая неподсудность внутренней политики государства и его институтов перед другими государствами.

Эти принципы были выражением убежденности в том, что национальные правители были менее способны к произволу, чем иностранные армии, выступавшие крестовым походом за обращение в свою веру. В то же самое время концепция баланса сил стремилась установить ограничения за счет равновесия, которое не позволяло одной нации быть доминирующей, и свела войны к сравнительно ограниченным районам. На протяжении более 200 лет – до начала Первой мировой войны – система государств, сложившаяся после Тридцатилетней войны, добилась поставленных целей (за исключением идеологического конфликта наполеоновского периода, когда принцип невмешательства был фактически отброшен в сторону на два десятилетия). Каждый из этих принципов сейчас подвергается нападкам; дошли до того, что стали забывать, что их целью было ограничение, а не расширение произвольного использования силы.

Сегодня наступил системный кризис Вестфальского порядка. Его принципы ставятся под сомнение, хотя согласованная альтернатива еще в стадии разработки. Невмешательство во внутренние дела других государств отбрасывается в пользу концепции всеобщего гуманитарного вмешательства или всеобщего правосудия не только Соединенными Штатами, но и многими западноевропейскими странами. На посвященной наступлению нового тысячелетия встрече на высшем уровне в Организации Объединенных Наций, состоявшейся в Нью-Йорке в сентябре 2000 года, это получило одобрение довольно большого количества других государств. В 1990-е годы Соединенные Штаты провели четыре военные операции гуманитарного характера – в Сомали, Гаити, Боснии и Косово; другие страны возглавили две операции в Восточном Тиморе (во главе с Австралией) и Сьерра-Леоне (во главе с Соединенным Королевством). Все эти вмешательства, за исключением Косово, проводились с санкции ООН.

В то же самое время господствовавшая в прошлом концепция национального государства сама претерпевает изменения. В соответствии с этой господствующей философией каждое государство называет себя нацией, но не все таковыми являются в понятии концепции XIX века о нации как языковом и культурном целом. На рубеже тысячелетия термину «великие державы» соответствовали только демократии Европы и Япония. Китай и Россия сочетают национальное и культурное ядро с характерными признаками многонациональности. Соединенные Штаты все больше сблизили свою национальную идентичность с многонациональным характером. В остальном мире преобладают государства со смешанным национальным составом, и единство многих из них находится под угрозой со стороны субъектов в виде этнических групп, добивающихся автономии или независимости на основе доктрин XIX – начала XX века о национальном самосознании и самоопределении наций. Даже в Европе сокращение рождаемости и растущая иммиграция привносят проблему многонациональности.

Существовавшие в истории нации-государства, понимая, что их размеры недостаточны для того, чтобы играть глобальную роль, стараются сплотиться в большие по размерам объединения. Европейский союз к настоящему времени представляет собой наиболее масштабное воплощение этой политики. Однако подобные транснациональные группировки возникают в Западном полушарии и в виде таких организаций, как Североатлантическое соглашение о зоне свободной торговли (НАФТА) и МЕРКОСУР (Общий рынок) в Южной Америке, а в Азии Ассоциация стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН). Идея подобия зон свободной торговли появилась в Азии по инициативе, совместно выдвинутой Китаем и Японией.

Каждое из этих новообразований при определении своего отличительного характера подчас бессознательно, а зачастую преднамеренно делают это в противовес доминирующим державам региона. АСЕАН делает это в противовес Китаю и Японии (и в перспективе, вероятно, Индии); для Европейского союза и МЕРКОСУР противовесом являются Соединенные Штаты. При этом образуются новые соперники, даже если они превзошли традиционных конкурентов.

В прошлом трансформации даже меньшего масштаба вели к крупным войнам; в действительности же войны случались с большой частотой также и при теперешней международной системе. Но они никогда не вовлекали нынешние великие державы в военный конфликт друг с другом. Поскольку ядерный век изменил как значение, так и роль силы, по крайней мере, когда речь идет о взаимоотношениях крупных стран друг с другом. До начала ядерного века войны чаще всего вспыхивали из-за территориальных споров или доступа к ресурсам. Завоевание предпринималось с целью увеличения мощи и влияния государства. В современную эпоху территория потеряла такое значение как элемент национальной мощи; технологический прогресс может увеличить мощь страны гораздо сильнее, чем любая возможная территориальная экспансия. Сингапур, не имея практически никаких ресурсов, кроме интеллекта своего народа и руководителей, имеет больший доход на душу населения, чем более крупные и более обеспеченные в плане природных ресурсов страны. И он использует свое богатство частично для того, чтобы создавать – по крайней мере, в местном масштабе – впечатляющие вооруженные силы, предназначенные для противодействия завидующим соседям. Израиль находится в таком же положении.

Ядерное оружие привело к тому, что войны между странами, им обладающими, стали маловероятны, – хотя это утверждение вряд ли останется действительным, если ядерное оружие продолжит распространяться в страны с отличным отношением к человеческой жизни или не ведающие о катастрофическом последствии его применения. До наступления ядерного века страны начинали войны, потому что последствия поражения и даже компромисса представлялись хуже, чем сама война. Такого рода рассуждения заставили Европу столкнуться с реалиями во время Первой мировой войны. Однако для ядерных держав такой знак равенства имеет силу только в самых отчаянных ситуациях. В умах большинства руководителей крупных ядерных держав разрушения в результате ядерной войны представляются более пагубными, чем последствия компромисса и, возможно, даже поражения. Парадокс ядерного века состоит в том, что рост возможности нанесения ядерного удара – и, следовательно, получение огромной суммарной мощи – неизбежно сопоставим с аналогичным падением самого желания его использовать.

Все другие формы проявления мощи были также революционизированы. Вплоть до конца Второй мировой войны мощь была относительно однородной; различные ее элементы – экономические, военные или политические – дополняли друг друга. Общество не может быть сильным в военном отношении без достижения таких же позиций в других сферах. Во второй половине XX века, однако, эти тенденции стали не такими очевидными, как было раньше. На какой-то момент страна может стать экономической державой, не обладая значительными военными возможностями (к примеру, Саудовская Аравия), или добиться большой военной мощи, несмотря на явно застойную экономику (примером чего является Советский Союз в конце своего существования).

В XXI веке эти тенденции, судя по всему, вновь обрели силу. Судьба Советского Союза продемонстрировала, что односторонний упор на военную силу невозможно сохранить на долгое время – особенно в эпоху экономической и технологической революции, связанной с наличием моментальной связи, которая демонстрирует широкую пропасть в уровнях жизни непосредственно в гостиные по всему миру. В дополнение к этому во время жизни одного поколения наука сделала такие скачки, которые превзошли накопленные знания всей предшествующей человеческой истории. Компьютер, Интернет, растущая сфера биотехнологий внесли свой вклад в техническое развитие в таких масштабах, которые было трудно представить прошлым поколениям. Передовая система технического образования стала предпосылкой долгосрочной мощи любой страны. Она придает движущую силу мощи и жизнеспособности общества; без нее другие формы силы будут нежизнеспособны.

Глобализация распространила экономическую и технологическую мощь по всему миру. Моментальная связь делает решения в одном регионе заложниками решений, принимаемых в других частях земного шара. Глобализация принесла небывалое процветание, хотя и неравномерно. Еще надо будет посмотреть, усиливает ли она спады так же успешно, как она это делает с глобальным процветанием, создавая возможность для глобальной катастрофы. И глобализация – неизбежная сама по себе – имеет также потенциал для нарастания терзающего чувства бессилия, когда влияющие на жизни миллионов решения ускользают от местного политического контроля. Высокий уровень экономики и технического развития находится в опасности опережающих возможностей современной политики.

Вызов, стоящий перед Америкой

Соединенные Штаты оказываются в мире, к которому мало что подготовило их из предыдущего исторического опыта. Находясь в безопасности между двумя великими океанами, они отвергли концепцию баланса сил, будучи убежденными в том, что они способны как стоять в стороне от ссор других наций, так и в состоянии установить всеобщий мир, настаивая на претворении в жизнь своих ценностей демократии и самоопределения.

Я постараюсь обсудить эти концепции детальнее в следующей главе. Для нынешних целей достаточно указать на невозможность применения какой-то единственной формулы к анализу и пониманию современного международного порядка, поскольку в современном мире сосуществует, по крайней мере, четыре международные системы.

• Во взаимоотношениях между Соединенными Штатами и Западной Европой и внутри Западного полушария более всего применимы американские исторические идеалы. Выглядит вполне обоснованным идеалистический вариант мира, основанного на демократии и экономическом прогрессе. Государства являются демократиями; экономики рыночно ориентированы; войны немыслимы, за исключением периферии, где они могут быть развязаны в результате этнических конфликтов. Споры не решаются военным путем или путем угрозы войны. Военные приготовления вызваны угрозами, исходящими извне этого региона; они не исходят от стран Атлантики или Западного полушария в отношении друг друга.

• Великие державы Азии – больше по своим размерам и гораздо населеннее, чем страны Европы XIX века, – угрожают друг другу как стратегические соперники. Индия, Китай, Япония, Россия – Корея и государства Юго-Восточной Азии – не отстают от них и считают, что некоторые из других стран и, разумеется, некие конфигурации из их числа, действительно способны нести угрозу их национальной безопасности. Войны между этими державами не являются неизбежными, но они вполне вероятны. Военные расходы азиатских стран растут и предназначены преимущественно для защиты от других азиатских стран (хотя часть военных усилий Китая не исключает и вероятности войны с Соединенными Штатами из-за Тайваня). Как и в Европе XIX века, длительный мирный период возможен – даже вероятен – однако баланс сил будет неизбежно играть ключевую роль в его сохранении.

• Ближневосточные конфликты наиболее всего схожи с конфликтами в Европе XVII века. Их корни не носят экономический характер, как в Атлантическом регионе и в Западном полушарии, или стратегический характер, как в Азии, а сугубо идеологический и религиозный. Принципы Вестфальской мирной дипломатии здесь не применимы. Компромисс труднодостижим, когда вопрос не из категории конкретной обиды, а относится к сфере легитимности – фактически самого существования – другой стороны. В силу этого попытки осуществить оптимальное урегулирование конфликтов, как это ни парадоксально, во многом чреваты встречными негативными последствиями, что было подтверждено президентом Клинтоном и премьер-министром Эхудом Бараком после кемп-дэвидской встречи на высшем уровне летом 2000 года. Это объясняется тем, что попытка достичь «компромисса» по вопросу о том, что каждая сторона считает своей святыней, как и следовало ожидать, завершилась демонстрацией несовместимости их позиций.

• Континентом, для которого нет прецедента в европейской истории, является Африка. Хотя 46 стран континента называют себя демократиями, они не проводят свою политику на основе всеобъединяющего идеологического принципа. В африканской политике нет также и доминирования всеобъемлющей концепции баланса сил. Континент слишком велик, радиус действия многих его стран невелик, чтобы можно было говорить об африканском балансе сил. А с окончанием холодной войны во многом также исчезло и соперничество великих держав из-за Африки. Мало того, наследие колониального правления в Африке наделило ее взрывоопасным потенциалом, этническими конфликтами, серьезной экономической неразвитостью и проблемами со здоровьем, находящимися на грани гуманитарной катастрофы. Проведенные с целью разграничения колониального правления границы разделили племена и этнические группы, собрали разные религии и племена воедино в одном административном подчинении, превратившемся впоследствии в независимые государства. Таким образом, Африка стала ареной жестоких гражданских войн, которые превращались в международные конфликты, равно как и эпидемий, бьющих по человеческому сознанию. На этом континенте существует вызов демократиям в плане компенсации за историческое прошлое и поиска путей оказания содействия Африке в ее подключении к глобальному развитию. У мирового сообщества есть обязательство положить конец или хотя бы ослабить политические и межнациональные конфликты.

Сам по себе диапазон и многообразие международных систем делает бо́льшую часть традиционных американских дебатов относительно природы международных отношений в какой-то степени несущественной. Будь то ценности или сила, идеология или государственные соображения, являющиеся ключевыми определяющими факторами внешней политики, все зависит, по сути, от исторической стадии, в которой оказывается та или иная международная система. Для американской внешней политики, находящейся всегда в поисках магической многоцелевой формулы, конечная потребность в идеологической премудрости и стратегическом планировании представляет собой особую и пока еще нерешенную проблему.

К сожалению, внутренняя политика ведет американскую внешнюю политику в противоположном направлении. Конгресс не только в законодательном порядке закрепляет внешнеполитическую тактику, но и стремится навязать нормы поведения для других стран путем установления множества видов санкций. Десятки стран сейчас оказываются под воздействием таких санкций. Администрации одна за другой молчаливо соглашаются, частично в качестве компромисса для получения одобрения по каким-то другим программам, а частично потому, что, при отсутствии непосредственной опасности извне, внутренняя политика стала более важной в плане политического выживания, чем проведение внешней политики. То, что представляется зарубежными критиками как высокомерный поиск путей к господству, очень часто является реакцией в ответ на действия групп, оказывающих давление по внутренним вопросам. Эти группы могут выделять ключевые проблемы, обещая поддержку или угрожая карой во время выборов, и могут поддерживать дела друг друга для того, чтобы выдвигать свои собственные требования в будущем.

Какими бы ни были преимущества законодательных действий, их суммарное воздействие толкает американскую внешнюю политику на одностороннее и подчас агрессивное поведение. Поскольку в отличие от дипломатических связей, обычно являющихся приглашением к диалогу, законодательная власть все переводит в строгое предписание, фактически в эквивалент ультиматума.

В то же самое время вездесущая и шумная пресса превращает внешнюю политику в разряд сферы общественных зрелищ. Активное соревнование за рейтинги ведет к навязчивой идее кризиса нашего времени, представляемого, как правило, в виде назидательно-аллегорического «моралите» о борьбе Добра и Зла со своим специфическим исходом, и редко ведется с точки зрения долгосрочных вызовов исторического плана. Как только ажиотаж спадает, СМИ обращаются к новым сенсациям. Такие кризисы, как ситуация в Персидском заливе и в Косово или встреча в верхах в Кемп-Дэвиде, освещаются все двадцать четыре часа печатными и телевизионными средствами информации. Но после этого, за исключением спорадического освещения события, на них мало кто обращает внимание, и некоторые из них, чем больше они остаются нерешаемыми, становятся все более неконтролируемыми.

Но самая большая причина трудностей для Америки в 1990-е годы по мере развития сбалансированной стратегии для мира, в котором ей суждено занимать центральное место, заключалась в том, что роль Америки обсуждали три разных поколения с очень разными подходами к внешней политике. Этими противоборствующими силами были ветераны стратегии холодной войны 1950-х и 1960-х годов, стремящиеся приспособить свой опыт к обстоятельствам нового тысячелетия. Тут были и поборники антивьетнамского протестного движения, старающиеся применить полученные ими уроки в условиях нового мирового порядка. Следует упомянуть и новое поколение, сформированное опытом, который не дает им никаких представлений ни о поколении времен холодной войны, ни о поколении времен антивьетнамских протестов.

Стратеги холодной войны стремились уладить конфликт ядерных сверхдержав при помощи политики сдерживания Советского Союза. Хотя поколение холодной войны и имело понятие о невоенных проблемах (в конце концов, план Маршалла был так же важен, как НАТО, по общему замыслу), оно настаивало на том, чтобы существовал постоянный элемент силы в мировой политике и чтобы его измеряли способностью недопущения советской военно-политической экспансии.

Поколение стратегов холодной войны уменьшило и на какой-то момент почти ликвидировало историческое напряжение в американском мышлении между идеализмом и силой. В мире, в котором господствовали две сверхдержавы, должна была возникнуть тенденция потребности в идеологии и равновесии. Внешняя политика стала игрой с нулевым исходом, в которой победы одной стороны обращались в потери для другой.

Помимо сдерживания, основным направлением американской внешней политики холодной войны стало возвращение потерпевших поражение противников – Германии и Японии – в нарождающуюся международную систему в качестве полноправных членов. Эта задача, беспрецедентная в отношении стран, которым установили безоговорочную капитуляцию менее чем пятью годами ранее, была понятна поколению американских руководителей, чей формирующийся опыт прошел испытание Великой депрессией 1930-х годов. Поколение, которое организовало сопротивление Советскому Союзу, пережило Новый курс Франклина Д. Рузвельта, восстановивший политическую стабильность путем закрытия пропасти между американскими ожиданиями и экономической реальностью. Это же поколение победило во Второй мировой войне, которая велась во имя демократии.

Именно Вьетнам сломал синтез идеологии и стратегии, что стало характерным для мышления тех, кого сейчас называют «величайшим поколением»2. Хотя принципы американской исключительности по-прежнему должны получать подтверждение всех участников внутренних дискуссий по вопросам внешней политики, их применение в конкретных случаях стало предметом глубокого и долгого спора.

Будучи потрясенными от разочарования вьетнамским опытом, многие прежние мыслящие сторонники политики холодной войны либо ушли с поля стратегии, либо, по сути, отвергли само существование послевоенной американской внешней политики. Администрация президента Клинтона – первая, в которой было много личностей, пришедших из антивьетнамских протестов, – относилась к холодной войне как к недопониманию, трудно излечимому из-за американской неподатливости. Они чувствовали отвращение к концепции национального интереса и не верили в принцип применения силы, за исключением случаев ее использования в некоем «бескорыстном» деле – то есть без выражения какого-то особенного американского интереса. В ряде многих случаев и на нескольких континентах президент Клинтон начинал извиняться за своих предшественников, которые, по его мнению, были вызваны, как он уничижительно описывал, холодной войной. Однако холодная война не была ошибкой политического характера – хотя какие-то ошибки, разумеется, были сделаны в ходе ее проведения; здесь имели место глубокие вопросы, связанные с выживанием и национальными целями. По иронии судьбы, это притязание на бескорыстность интерпретировалось как особая форма непредсказуемости и даже ненадежности теми странами, которые исторически воспринимали дипломатию как учет взаимных интересов. Несомненно, Соединенные Штаты не могут – и не должны – возвращаться к политике холодной войны или к дипломатии XVIII века. Современный мир гораздо сложнее и нуждается в более дифференцированном подходе. Но они не могут и позволить себе потакать своим желаниям или лицемерить, как это было в протестный период. Эти направления научной мысли в любом случае знаменуют конец эпохи, споры в которую представляются для поколения, рожденного после 1960-х годов, мудреными и чисто теоретическими.

То поколение еще не вырастило лидеров, способных пробудить обязательство в отношении последовательной и долгосрочной внешней политики. Действительно, некоторые из них задаются вопросом: а нужна ли вообще нам внешняя политика? В глобализованном экономическом мире поколение периода после холодной войны смотрит на Уолл-стрит или Силиконовую долину точно так же, как их родители смотрели на правительственную службу в Вашингтоне. Это отражает приоритет, отдаваемый экономической деятельности по отношению к политической, частично вызванный растущим нежеланием отдаваться профессии, зараженной безудержной публичностью, которая зачастую заканчивается разрушением карьеры и потерей репутации.

Поколение после холодной войны очень мало заботят дебаты вокруг войны в Индокитае, оно в большинстве своем незнакомо с ее деталями, находя ее лейтмотивы очень трудными для понимания. Оно и не чувствует себя виноватым в связи с доктриной личной заинтересованности, которой оно придерживается всеми силами в своей собственной экономической деятельности (хотя порой оно включает призывы к национальному бескорыстию как подачку совести). Будучи продуктом системы образования, которая обращает мало внимания на историю, оно часто не имеет никаких взглядов на международные дела. Это поколение подвержено искушению идеей нерискованных глобальных отношений как вознаграждение за острую конкуренцию в их частной жизни. В такой обстановке становится вполне естественной вера в то, что погоня за личными экономическими интересами в конечном счете и практически автоматически приведет к глобальному политическому примирению и демократии.

Такой подход возможен только, по большому счету, благодаря исчезновению опасности всеобщей войны. В таком мире поколение американских руководителей периода после холодной войны (независимо от того, вышли ли они из протестного движения или школ бизнеса) полагает возможным представить, что внешняя политика – это либо экономическая политика, либо представляет собой поучение остального мира в духе американских добродетелей. Неудивительно, что американская дипломатия со времен окончания холодной войны все больше и больше превращается в ряд предложений следовать американской программе действий.

Однако экономический глобализм не является подменой мирового порядка, хотя и может являться его важной составной частью. Сам по себе успех глобальной экономики приведет к перегруппировкам и напряженности как внутри, так и между обществами, что вызовет давление на политическое руководство мира. Тем временем национальное государство, которое остается единицей учета с политической точки зрения, преобразуется во многих регионах мира на основе двух, казалось бы, противоречивых течений: либо путем раскола на этнические составные части, либо растворяясь в более крупных региональных группировках.

До тех пор пока поколение руководителей периода после холодной войны занято разработкой гибкой и способной к изменениям концепции просветленного национального интереса, оно будет получать параличи один за другим, а отнюдь не моральный подъем. Разумеется, чтобы быть подлинно американской, каждой концепции национального интереса необходимо опираться на демократические традиции страны и заботиться о жизнеспособности демократии во всем мире. Однако Соединенным Штатам следует переводить свои ценности в ответы на некоторые непростые вопросы. Что нам следует стремиться предотвратить, чтобы выжить, как бы это ни было мучительно больно? Что, если быть честными с самими собой, мы должны постараться сделать, независимо от уровня достигнутого международного консенсуса, а при необходимости и в опоре только на самих себя? Какие цели находятся просто за пределами наших возможностей?

Глава 2

Америка и Европа. Мир демократий I

Идеал Вильсона относительно международного порядка, основанного на общем почитании демократических институтов и урегулировании споров путем переговоров, а не военным путем, восторжествовал в странах, выходящих на берега Северной Атлантики. Правительства там демократические, а понятие «демократия» означает государства, в которых, как правило, царит плюрализм с ротацией партий у власти на регулярной и мирной основе. Это все контрастирует с большинством остального мира, где это слово используется для того, чтобы узаконить любого, кто приходит к власти, и где изменения в правительстве происходят, если они вообще происходят, путем переворотов или процедур, похожих на переворот. В зоне Атлантики война больше не воспринимается как политический инструмент; за последние полвека сила применялась только на внешних границах Европы и между этническими группами, а не между традиционными государствами-нациями.

Именно поэтому за 50 лет партнерские отношения между странами, выходящими на берега Северной Атлантики, служили краеугольным камнем американской внешней политики. Даже после исчезновения советской угрозы атлантическое партнерство остается для Соединенных Штатов ключевой опорой международного порядка. Помимо определения взаимной обороны традиционного альянса страны Северной Атлантики выработали некую ткань консультаций и взаимоотношений для подтверждения и достижения общей политической судьбы. Сразу после завершения Второй мировой войны американская помощь предотвратила экономический крах Европы. А когда Советский Союз стал угрожать, была создана Организация Североатлантического договора. Ее военным рычагом было объединенное военное командование; ее постоянный совет на уровне послов координировал союзную дипломатию. В последнее время глобализация углубила экономические связи до такой степени, когда капиталовложения двух сторон друг в друга связали благополучие Северной Америки и Европы, сделав связи почти неразделимыми.

И все же – как ни парадоксально – отношения между Северной Америкой и Европой переполнены противоречиями. И дело не в том, что союзнические отношения были традиционно идеалистическими или даже гладкими. Противоречивость была отмечена растущей болезненностью – как и следовало ожидать, когда страны, которые господствовали в глобальных делах на протяжении трех веков, оказались неожиданно в большой зависимости от решений, принимаемых в пяти тысячах километров – в Вашингтоне. Во время Суэцкого кризиса в 1956 году администрация Эйзенхауэра отмежевалась от своих британских и французских союзников и активно работала на их поражение. Урегулирование Берлинского кризиса в 1960-е годы администрацией Кеннеди воспринималось скрепя сердце как в Германии, так и во Франции. Попытка администрации Никсона определить новые трансатлантические отношения в 1970-е годы натолкнулась на большое сопротивление, особенно со стороны Франции. А размещение американских ядерных ракет в Европе в 1980-е годы сопровождалось демонстрациями протеста по всему континенту.

Сейчас, однако, имеет место важное качественное отличие. Ранние кризисы в альянсе были в целом в духе семейных конфликтов, вызванных разной трактовкой требований согласованной совместной безопасности. Сегодня само определение совместной безопасности и, действительно, совместной цели вызывает большой вопрос. Проблема американского размежевания от колониальных интересов Европы сейчас выглядит почти исторически старомодной. В момент написания этой книги именно европейские союзники отмежевываются от американской политики вне зоны НАТО, часто весьма демонстративно – начиная с санкций в отношении Кубы, Ирака или Ирана и кончая американской политикой в Тайваньском проливе и планом строительства национальной противоракетной обороны. В то время как в прошлом оппозиционные партии в европейских странах часто осуждали американские решения о размещении, для глав правительств стран – членов НАТО было беспрецедентным случаем нападать публично или совместно с русским руководителем на стратегические решения союзника, от которого зависит их безопасность. И тем не менее именно это случилось, когда российский президент Владимир Путин посетил Париж в октябре 2000 года. На совместной пресс-конференции с гостем президент Жак Ширак, говоря от имени Европейского союза, – в котором Франция председательствовала в течение полугода, – обрушился на план администрации Клинтона заняться пересмотром Договора по ПРО:

Мнения Европейского союза и России совпадают. Мы осудили любой возможный пересмотр Договора по ПРО, полагая, что такой пересмотр вызовет риск распространения, что будет очень опасно для будущего 3.

Еще более вопиющим является направление команды миротворческого характера от Европейского союза с целью изучения возможностей ослабления напряженности на Корейском полуострове с миссией, объявленной как идущей в противовес американской политике, провозглашенной президентом Бушем всего двумя неделями ранее. Достоинства двух точек зрения сейчас не обсуждаются. Однако как минимум было бы логично, если бы было проявлено больше терпения и сдержанности во взрывоопасном регионе, в котором Соединенные Штаты берут на себя все военные риски.

Во время холодной войны европейская интеграция была востребована как метод укрепления атлантического партнерства; сегодня многие из его сторонников рассматривают его как некое средство создания противовеса Соединенным Штатам. Отличительной чертой вооруженных сил Европейского союза, функционирующие с 2003 года, является создание возможности действий за рамками НАТО. В таком же духе немецкий министр иностранных дел Йошка Фишер заявлял, что в дальнейшем Организация Объединенных Наций будет играть бо́льшую роль в немецкой внешней политике в некоторых случаях, больше, чем в рамках НАТО4.

Когда этот альянс был сформирован, его объединяющим элементом была общая политика в отношении Советского Союза. Сегодня главные союзники по обе стороны Атлантического океана стремятся определить свои собственные «особые отношения» с Москвой. Хотя их усилия не обязательно направлены друг против друга, но они и не горят желанием учитывать интересы друг друга. Они стараются выпячивать свои собственные варианты – в какой-то степени в качестве политики страховки друг против друга – за счет завоевания расположения Москвы.

То, что считается общей политикой альянса в отношении России, часто представляет собой сентиментальную интерпретацию личности нынешнего российского лидера. Одно время это был Борис Ельцин, а сейчас (по крайней мере, на начальной стадии) Владимир Путин. Это позволяет каждому ее члену свободно проводить государственную политику в соответствии с психологическими критериями, которые он разрабатывает сам для себя.

Расхождения в экономической сфере, пожалуй, даже острее. Крупные торговые трения возникли по ряду угроз ответных мер Соединенных Штатов против Европы по поводу бананов и говядины и, соответственно, Европейского союза в отношении Соединенных Штатов по поводу американского налогообложения экспорта. Обе стороны Атлантики на момент написания книги зашли в тупик по поводу того, как или даже вообще стоит ли начинать новые многосторонние торговые переговоры во Всемирной торговой организации. Они расходятся как по существу, так и по процедурным вопросам. А на горизонте маячит еще одно столкновение – по вопросу об энергетической политике, особенно в случае сохранения высоких цен на нефть.

Гораздо более тревожным является утрата человеческого общения между двумя берегами Атлантики, которая происходит, несмотря на беспрецедентные взаимные поездки. Больше американцев и европейцев стало посещать другой континент по сравнению с прошлым. Но они перемещаются в коконе своих предубеждений или профессиональных отношений, не имея знаний истории и нематериальных ценностей другой стороны Атлантики. То, что нынешнее поколение американцев знает о Европе, не выходит далеко за рамки деловых контактов и не затрагивает политические и культурные связи. С другой стороны, Соединенным Штатам, про которые большинство европейцев знает только через свои СМИ, вынесен смертный приговор как стране с якобы неудовлетворительной системой медицинского страхования, переполненными тюрьмами и другими такого же рода стереотипами.

Разумеется, главные руководители Европы использовали вступление Джорджа У. Буша на пост президента для подтверждения своих обязательств в отношении атлантического альянса. Однако остается вопрос: является ли этот альянс выражением общей судьбы или он превращается в страховочную сетку для сугубо национальных или региональных политических линий? Перед руководителями обеих сторон по берегам Атлантического океана нет более важной проблемы, как ответить на эти вопросы.

Изменения взаимоотношений в рамках Атлантического альянса.

Смещение в отношениях в атлантическом альянсе не вызвано специфической политикой отдельных руководителей; скорее, эти политические линии отражают реакцию на четыре фундаментальных изменения в традиционных отношениях:

• распад Советского Союза;

• объединение Германии;

• растущая тенденция отношения к внешней политике как к инструменту внутренней политики; нарождение европейского самосознания.

С тех самых пор, как Америка вступила в Первую мировую войну в 1917 году, ее политика основывалась на признании того, что в ее геополитических интересах не допустить доминирования в Европе потенциально враждебной державы. Чтобы отстоять этот интерес, Соединенные Штаты отказались от своей традиционной изоляции после Второй мировой войны и вступили в конфронтацию с Советским Союзом в ходе длительной борьбы. В Европе приветствовали роль Америки и в том, и в другом случае, даже когда ее миссионерская прыть и тенденция равнять внешнюю политику с моральным совершенствованием раздражающе действовали на руководителей, национальная история которых научила их следовать ценностям более ограниченных амбиций. Осознание того, что советской угрозе можно противостоять только совместными усилиями стран, выходящих на берега Атлантики, и подчинением в большой степени своих национальных интересов общей пользе, стало основой существующей структуры альянса – возможно, самой эффективной за всю историю.

При этом развился такой подход с обеих сторон Атлантики, который выходил за традиционные рамки совместной обороны: члены Североатлантического альянса считали, что они принадлежат уникальному и специальному сообществу со своими ценностями, а не просто соединению неких национальных интересов. Однако конец советской угрозы возродил искушения в плане более традиционных партнеров национальной дипломатии и внутренней политики, что мы обсудим далее в этой главе.

Объединение Германии ускорило эти тенденции. Одна из ироний судьбы, что Германия выходит сильнее в отношениях со своими соседями после каждой из мировых войн, в которых она терпит поражение, чем она бывала до их начала. Ничто так четко не доказывает ограниченность человеческого предвидения, как итоги этих войн. Германия сыграла важную роль в развязывании Первой – хотя другие европейские государства охотно воспользовались такой возможностью – и она, и только она одна спровоцировала Вторую для того, чтобы добиться доминирования в Европе и, вероятно, во всем мире. Если бы Германия не участвовала в этих войнах, она почти автоматически достигла бы господствующего положения, по крайней мере, в рамках Европы, к чему она сейчас приближается на основе мощи своей экономики и жизненной энергии своего народа. И все это несмотря на два поражения, оккупацию своей территории иностранными войсками и ее разделение на два соревнующихся государства на протяжении более чем четырех десятилетий. Катастрофа периода нацизма, раздел страны и тот факт, что демаркационная линия холодной войны проходила через ее центр, убедила основателей новой немецкой демократии в том, что они больше всего должны избегать любого повторения национального развития в одиночку.

Германия, последнее крупное европейское государство, которое было объединено, стало страной не в результате народного движения, а потому, что князья различных немецких княжеств объявили об образовании государства в 1871 году вслед за инициативой Пруссии, нанесшей им военное поражение за пять лет до этого. В Германии, в отличие от других крупных европейских государств, национализм и демократия развивались врозь, часто вступая в конфликт друг с другом, – отметины этого имели место на протяжении большей части столетия. В итоге германский национализм носил некий абстрактный, эмоциональный и романтический характер.