Помоги проекту - поделись книгой:
Суть в том, как государственный долг позволяет нынешнему поколению избирателей жить за счет тех, кто слишком юн, чтобы голосовать, или вообще пока не появился на свет. Следует отметить, что публикуемые показатели сами по себе неточны: они учитывают лишь долг по государственным ценным бумагам. Быстрое увеличение объема таких ценных бумаг неизбежно влечет увеличение налогового бремени работающих сейчас и будущих работников, поскольку (даже если сохранятся нынешние низкие процентные ставки для крупнейших суверенных заемщиков) сумма обслуживания долга неизбежно вырастет. Но в долг по государственным ценным бумагам не включают нередко более значительные внефондовые обязательства по программам социальной защиты наподобие (я назову крупнейшие американские проекты такого рода)“Медикэр”, “Медикэйд” и “Социальное обеспечение”.
Согласно имеющимся оценкам, разница между чистой приведенной стоимостью долговых обязательств федерального правительства и чистой приведенной стоимостью будущих доходов федерального бюджета составляет 200 трлн долларов (то есть почти в 13 раз больше долга, о котором заявляет Министерство финансов США). Заметим, что и эти показатели занижены: они не включают внефондовые обязательства правительств штатов, а также муниципалитетов (около 38 трлн долларов){40}. Эти умопомрачительные суммы, по сути, – исковые претензии нынешних пенсионеров (или людей, которые вот-вот выйдут на пенсию) к своим детям и внукам, которых текущее законодательство обрекает в будущем либо на заметный рост налогов, либо на заметное сокращение бюджетных расходов.
Чтобы показать масштаб проблемы, экономист Лоренс Котликофф подсчитал: для устранения бюджетного дефицита правительству США потребовалось бы немедленно повысить на 64 % все федеральные налоги – или на 40 % урезать расходы федерального правительства{41}. Более десяти лет назад, когда Котликофф представил свои “поколенные выкладки” касательно Великобритании, он вычислил (исходя из предположения, что государство увеличит расходы на пособия и здравоохранение), что для избавления от бюджетного дефицита потребуются 31-процентный рост налоговых поступлений и 46-процентное увеличение отчислений на социальное страхование{42}. Эдмунд Берк в “Размышлениях о революции во Франции” (1790) указывал, что подлинный “общественный договор” – не описанный Руссо договор между правителем и народом, не “всеобщая воля”, а партнерство, сотрудничество поколений:
Один из первейших и ведущих принципов, освящающих государство и законы, состоит в том, чтобы временные владельцы его, не беспокоясь о том, что им вручили предки и что они должны передать потомкам, не вели себя так, будто полноправно им владеют, чтобы они не считали одним из своих прав ограничение передачи родового имения по наследству или нанесение вреда передаваемому имуществу, разрушая по своей прихоти первоначальное здание общества и тем самым подвергая риску оставить потомкам руины вместо прочного жилища – а преемников своих научить уважать их нововведения не более, чем сами они почитали установления предков… Общество поистине есть договор… Это партнерство… не только между живущими, но и между теми, кто жив, кто умер и кто еще не родился[7].
В огромных межпоколенных отчислениях, обусловленных нынешней бюджетно-налоговой политикой, мы видим возмутительный и, вероятно, беспрецедентный отказ от такого партнерства.
Хочу подчеркнуть: сегодня важнейшая задача зрелых демократий – восстановить общественный договор между поколениями. Однако сделать это крайне нелегко. Одно из главных препятствий – молодежь не умеет просчитывать свою экономическую выгоду в долгосрочной перспективе. Удивительно просто заручиться поддержкой молодых избирателей для проведения политики, которая им самим в итоге навредит (например, введение пенсионной программы для госслужащих с установленными выплатами). Если бы молодые американцы знали, что для них по-настоящему хорошо, все они стали бы поклонниками Пола Райана[8]. Вторая проблема заключается в том, что демократические государства Запада сейчас настолько активно участвуют в перераспределении доходов, что политики, призывающие к сокращению расходов, почти всегда встречают организованный отпор со стороны или госслужащих, или получателей государственных пособий (или и тех, и других).
Существует ли конституционное решение проблемы? Упрощенное решение (уже принятое некоторыми американскими штатами, а также Германией) – поправка о сбалансированном бюджете, ограничивающая возможности законодателя увеличивать дефицит (главным образом в виде предоставления центральным банкам полномочий по ограничению свободы законодателя в сфере денежно-кредитной политики). Проблема в том, что опыт финансового кризиса сильно увеличил число сторонников использования дефицита государственного бюджета как средства стимулирования экономики в периоды рецессии, не говоря уже о финансируемых за счет увеличения дефицита государственных инвестициях в инфраструктуру. В 2011 году ведущие страны континентальной Европы вслед за Германией попытались ограничить структурный дефицит, оставив себе пространство для маневра в отношении циклического дефицита. Однако проблема этого “бюджетно-налогового пакта” в том, что лишь в двух государствах ЕС дефицит не превышает установленный предел (0,5 % ВВП). У большинства же стран структурный дефицит по меньшей мере вчетверо больше, а история показывает, что правительство, стремящееся к сокращению дефицита, неизбежно уходит в отставку.
Поэтому, вероятно, большинство нынешних избирателей одобрят курс на неравенство поколений, особенно если учесть, что пожилые избиратели посещают избирательные участки гораздо охотнее молодых. Но что если перекладывание ответственности за расточительность бэби-бумеров не просто несправедливо по отношению к молодежи, но пагубно для всех? Что если неуверенность в будущем влияет на настоящее? Кармен Рейнхарт и Кен Рогофф указывали: трудно поверить, что на экономическое развитие страны не влияет долг, достигающий 90 % ВВП{43}. Беспокойство по поводу быстро приближающегося “фискального рифа” – возможно, одна из причин того, что экономика США в 2012 году не достигла “скорости освобождения”.
Расстроенные финансы
Похоже, у нас лишь два выхода. Согласно благоприятному (и менее вероятному) сценарию, сторонникам реформ удастся, ценой героических усилий, подвигнуть не только молодежь, но и значительную долю их родителей, дедушек и бабушек проголосовать за более ответственную бюджетно-налоговую политику. Выше я объяснил, почему это трудно сделать. Но, я думаю, есть способ увеличить шансы этих людей на успех. Для этого надо изменить то, каким образом правительства отчитываются в своих доходах и расходах.
Скажу откровенно: нынешняя система построена на обмане. Нет регулярно публикуемых, точных официальных балансовых отчетов. Огромные долги утаиваются. Нельзя верить даже текущим показателям доходов и расходов. Так невозможно вести легальный бизнес. Последней частной корпорацией, публиковавшей настолько же дезориентирующую отчетность, был “Энрон”.
Однако выход из положения есть. Балансы в государственном секторе могут (и должны) составляться так, чтобы пассивы можно было сопоставить с активами. Это помогло бы уточнить разницу между дефицитом средств на инвестирование и дефицитом средств на текущее потребление. Правительствам стоит вслед за бизнесом использовать Общепринятые принципы бухгалтерского учета (
Если мы не сделаем всего этого (то есть не начнем полномасштабную реформу государственных финансов), боюсь, нас ждет второй сценарий – он опаснее, но вероятнее. Западные демократические страны будут следовать нынешней безответственной политике до тех пор, пока одна за другой, вслед за Грецией и другими средиземноморскими государствами, не войдут в смертельный “фискальный тодес”. Он начинается с утраты доверия, за этим следует повышение стоимости кредита, а заканчивается все тем, что государству в самый неподходящий момент приходится сокращать расходы и поднимать налоги. Итог – кризис неплатежей вкупе с инфляцией. И тогда мы все кончим, как Аргентина.
Третий сценарий реализуется в Японии, США и, кажется, в Великобритании. Государственный долг растет, но дефляционные страхи, выкуп облигаций центральным банком, а также “миграция в безопасную зону” из всех остальных регионов планеты сохраняют затраты на обслуживание долга на небывало низком уровне. Этот сценарий опасен тем, что он предполагает близкий к нулевому рост в течение десятилетий: “стационарное состояние” на новый лад (но, в отличие от времен Адама Смита, теперь стагнирует не Восток, а Запад). Когда экономические проблемы обострились, мы, избиратели, озаботились поисками козла отпущения. Мы клянем политиков, которым выпало вернуть государственные финансы под контроль. При этом мы браним банкиров и финансовые рынки, как будто в нашем неуемном стремлении жить в кредит виновата бездумная раздача ими займов. Нам нравится жесткое регулирование, но не в отношении самих себя. В главе 2 мы обратимся от политики к экономике, от улья демократии к дарвинистским рыночным джунглям – и зададимся вопросом: не заметна ли и здесь тенденция к вырождению западных институтов?
Мы рассмотрим вопрос: не является ли излишне сложное регулирование рынков болезнью, а не лекарством? У верховенства права, как мы убедимся, – множество недругов, и среди опаснейших – авторы очень длинных и очень запутанных законов.
Глава 2
Экономика по Дарвину
Иллюзия дерегулирования
Какая наиболее серьезная проблема стоит перед мировой экономикой? Некоторые считают, что это неудовлетворительное финансовое регулирование. По мнению ряда авторитетных специалистов, причины кризиса, который разразился в 2007-м и до сих пор еще не преодолен, кроются в решениях начала 80-х годов, приведших к заметному дерегулированию финансовых рынков. Нам рассказывают, что в добрые старые времена ремесло банкира было делом “скучным”. Американский закон Гласса – Стигала 1933 года (признание его в 1999 году утратившим силу предположительно стало судьбоносным) различал деятельность коммерческих и инвестиционных банков.
“Изменения в законодательстве при Рейгане фактически покончили с ограничениями ипотечного кредитования времен «Нового курса», – писал принстонский экономист Пол Кругман. – Лишь после рейгановского законотворчества бережливость постепенно ушла из американской жизни”. Также “во многом из-за дерегулирования при Рейгане” финансовая система “рисковала слишком сильно, располагая не слишком крупным капиталом”{44}. В другой колонке Кругман с теплотой вспоминает “долгий послевоенный период стабильности… Ею мы обязаны сочетанию страхования вкладов (оно устранило угрозу массового изъятия депозитов) и строгого надзора за банковскими балансами, в том числе за рискованным кредитованием и объемом заимствований, из которых банкам позволялось финансировать инвестиции”{45}. То был, по Кругману, золотой век: “В эпоху «скучного» банковского дела наблюдался впечатляющий экономический прогресс”{46}. “Общая производительность бизнеса в Америке росла быстрее после войны, когда банки находились под жестким контролем, а рынок прямых инвестиций едва ли существовал, нежели с тех пор, когда наша политическая система решила, что жадность – это хорошо”{47}.
Кругман не одинок. Саймон Джонсон дал разгромный очерк финансового безрассудства в книге “Тринадцать банкиров”{48}. Даже Ричард Познер из Чикаго присоединился к хору сторонников возвращения закона Гласса – Стигала{49}. Более того, Сэнфорд Вайль, творец монструозной “Ситигруп”, публично покаялся в грехах{50}. Итак, вот первый набросок истории финансового кризиса: во всем виновато дерегулирование. Ничем не стесненные после 1980 года финансовые рынки пошли вразнос, дела у банкиров стали хуже некуда, и государству пришлось их спасать. Теперь банкиров снова нужно призвать к порядку.
Я отнюдь не оправдываю банкиров, однако убежден, что эта канва неверна. Прежде всего, кажется сомнительным, что главное событие в истории американского кризиса (начавшегося с краха “Беар – Стернс” и “Леман бразерз”) не произошло бы, если бы закон Гласса – Стигала еще действовал. “Беар – Стернс” и “Леман бразерз” были чисто инвестиционными банками и могли разориться из-за неверных действий руководства и ранее 1999 года. То же справедливо в отношении фирм, чей основной бизнес состоял в коммерческом кредитовании: “Кантриуайд”, “Вашингтон мьючуэл” и “Вачовиа”, вылетевшие в трубу, даже не связывались с размещением ценных бумаг. Смехотворно и заявление, будто американская экономика до Рейгана чувствовала себя превосходно благодаря жесткому контролю над банками до 1980 года. Да, производительность в 1950–1979 годах росла быстрее, чем в 1980–2009 годах. Но в 80–90-х годах она росла еще быстрее, чем в 70-х. Кроме того, она росла неизменно быстрее, чем в Канаде с 1979 года. В отличие от Кругмана, я думаю, что в последние 70 лет на рост производительности оказывали влияние некоторые другие факторы, например, технический прогресс, образовательные реформы и глобализация. Но если бы я захотел сыграть на поле Кругмана, то громко напомнил бы, что канадское государство следит за банками еще пристальнее, чем американское, – и поэтому канадские банки уступают американским в эффективности.
Если не для американцев, то для англичан нелепо звучат рассуждения о том, что регулирование финансовых рынков обусловило их быстрое развитие, а дерегулирование, напротив, привело к кризису. До 80-х годов банковское дело в Великобритании находилось под жестким контролем. Сити был опутан густой сетью традиционных ограничений в гильдейском духе. Торговые банки (члены августейшего Комитета акцептных домов) занимались, по крайней мере теоретически, акцептованием коммерческих векселей, а также выпуском облигаций и акций. Банковское обслуживание юридических и физических лиц контролировал картель ведущих банков: они размещали депозиты и выдавали ссуды. Независимые брокеры на Лондонской бирже продавали акции, а маклеры покупали их. За всеми этими капиталистами-джентльменами следил (иногда строго, но чаще благосклонно) управляющий Английским банком, который пресекал неджентльменское поведение одним движением своих знаменитых бровей{51}. Кроме неписаных правил, во время Второй мировой войны и после нее появился набор запутанных правовых норм. Закон “О валютном контроле” (1947), жестко ограничивший операции в любой валюте, кроме фунта стерлингов, действовал до 1979 года. Даже после краха Бреттон-Вудской системы твердых обменных курсов валют Английский банк регулярно пытался повлиять на курс фунта. Банки подчинялись действию закона “О компаниях” (1948), закона “О предотвращении мошенничества в инвестиционной сфере” (1958) и закона “О компаниях” (1967). Закон “О защите вкладчиков” (1963) осложнил жизнь тем депозитным учреждениям, которые, исходя из мудреных правил, известных как “приложение 8” [к закону “О компаниях” 1948 года] и “статья 127” [закона “О компаниях” 1967 года], не считались банками{52}. После доклада комитета Рэдклиффа (1959), авторы которого сочли традиционные инструменты денежно-кредитной политики недостаточными, к имеющимся ограничениям прибавился потолок банковского кредитования{53}. Не менее жестко регулировалось и потребительское кредитование (обычно в форме покупки с оплатой в рассрочку). От банков, признанных таковыми Английским банком, требовалось поддержание ликвидности на уровне 28 % норматива, что фактически означало покупку множества государственных облигаций.
Однако эра торжества финансового регулирования отнюдь не стала временем “впечатляющего экономического прогресса”. Напротив, 70-е годы явились для Англии, вероятно, самым бедственным в финансовом отношении десятилетием (начиная с 20-х годов XIX века). В 70-х годах грянул не только впечатляющий банковский кризис, но и наступил крах фондового рынка. Кроме того, наблюдались “ипотечный пузырь” и инфляция, темпы которой выражались двузначными числами, – и все это завершилось вмешательством Международного валютного фонда в 1976 году. В ту пору имелись собственные Берни Мэдоффы, “Беар – Стернс” и “Леман бразерс” – хотя кто теперь вспомнит Джеральда Каплана из “Лондон и каунти секьюритиз”? А “Сидер холдингс”? Или “Трайомф инвестмент траст”? Следует признать, что вторичный банковский кризис отчасти обусловлен бездарными переделками банковского законодательства правительством Эдварда Хита. Но не совсем верно считать это дерегулированием. Новая система (с говорящим названием “Конкуренция и кредитный контроль”, 1971) оказалась изощреннее прежней. Более того, грубые просчеты в денежно-кредитной и налогово-бюджетной политике стали более явными, когда начался кризис. По-моему, урок 70-х годов не в том, что дерегулирование есть зло, а в том, что худо неэффективное дерегулирование, особенно в сочетании с неэффективной денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политикой{54}. То же самое, думаю, можно сказать и о нынешнем кризисе.
Кризис и регулирование
Финансовый кризис, начавшийся в 2007 году, вызван именно избыточным регулированием. Обстоятельный разбор последствий кризиса потребовал бы по меньшей мере пяти книжных глав. Во-первых, руководители крупных акционерных банков стремились “максимизировать биржевую стоимость акций”, поскольку их собственное благосостояние во многом зависело от паев и опционов на акции собственных банков. Простейший способ сделать это заключался в расширении деятельности своих организаций соответственно размеру капитала. Во многих странах Запада балансы головокружительно выросли по отношению к собственному капиталу банков. И произошло это в результате недвусмысленной регуляции. А именно, Международная конвергенция измерения капитала и стандартов капитала (Базельский комитет по банковскому надзору, июль 1988 года) позволила банкам держать очень большой объем активов в отношении к собственному капиталу, отнеся эти активы (например государственные облигации) к низкорисковым.
Во-вторых, в 1996 году стандарты “Базель” изменились, и фирмы стали определять требования к капиталу фактически самостоятельно, исходя из внутренней оценки риска. Она стала зависеть от оценок, присваиваемых ценным бумагам (позднее – и структурированным финансовым продуктам) частными агентствами.
В-третьих, центральные банки (во главе с Федеральной резервной системой США) придерживались удивительно неровной денежно-кредитной политики. Так, они могли резко снизить процентные ставки, если цены активов внезапно падали, однако не вмешивались, если те быстро росли, но это не сказывалось на общественных ожиданиях относительно “базовой” инфляции (она не учитывает изменение цен на продовольствие и энергоносители и не смогла сдержать рост цен на недвижимость). Этот подход назвали “пут-опционом Гринспена”, а позднее “пут-опционом Бернанке”: федералы могли вмешаться, чтобы поддержать американский рынок капитала, – но не чтобы проткнуть “пузырь” на рынке активов. Предполагалось, что Федрезерв следит лишь за инфляцией потребительских цен, однако, как ни странно, не за ростом цен на недвижимость.
В-четвертых, Конгресс принял закон, направленный на то, чтобы больше малоимущих семей (особенно относящихся к меньшинствам) приобрели собственное жилье. На рынок ипотечных кредитов крайне негативно повлияла деятельность финансируемых государством ипотечных агентств “Фанни Мэй” и “Фредди Мак”. И республиканцы, и демократы в силу политических и социальных причин сочли это приемлемым. Фактически (с точки зрения финансистов) они поощряли игру на американском рынке недвижимости домохозяйств с низким уровнем дохода – игру безответственную, по-крупному и не на свои деньги, причем все эти игроки, как один, ставили на одно поле.
Не пошло рынку на пользу и вмешательство Китая, который купил буквально триллионы долларов, чтобы юань не подорожал. Первичной целью этой политики было сохранение сверхконкурентоспособности китайского промышленного экспорта. Но КНР не только решила вложить в доллары излишек текущего платежного баланса. Вторичным (и непредусмотренным) последствием явилось предоставление Америке огромного займа. Поскольку Китай и другие страны приобрели в основном долговые обязательства правительства или госучреждений США, доходность этих ценных бумаг искусственно занижалась. А из-за того, что ставки ипотечного кредитования тесно связаны с доходностью казначейских облигаций, “Кимерика” (странное экономическое сотрудничество Китая и Америки)“раздула” и без того разогретый рынок недвижимости.
В этой истории лишь один момент соответствует тезису о “вреде дерегулирования”: отказ от регулирования рынка деривативов, в частности свопов на дефолт по кредиту. Страховой гигант АИГ попал в затруднительное положение из-за того, что его лондонское отделение слишком часто страховало от перемены рыночной конъюнктуры, а это, по сути, риск, который вообще не подлежит страхованию. Тем не менее я вижу первопричину кризиса не в этом. Главную роль в нем сыграли банки, а они были регулируемыми[9].
Вопрос деривативов важен потому, что такие уважаемые люди, как Пол Волкер и Адер Тернер, усомнились в экономической и социальной ценности большей доли (если вообще не всех) недавних теоретических и технических новшеств в финансовой сфере, в том числе открытия рынка деривативов{55}. Я не настолько отрицательно отношусь к новым финансовым инструментам. Я согласен с тем, что современные методы риск-менеджмента во многих отношениях неудовлетворительны, особенно если их применяют люди, забывшие (или никогда не знавшие) инструменты вроде оценки стоимостной меры риска. Нельзя игнорировать современное состояние финансовой сферы – как нельзя ликвидировать “Амазон” и “Гугл” во имя спасения книготорговцев и библиотекарей.
Вопрос в том, улучшит ли ситуацию разрабатываемое сейчас дополнительное регулирование, уменьшит ли оно частотность или силу финансового кризиса в будущем. Думаю, это маловероятно. Более того, мне кажется, что новое законодательство может привести как раз к противоположному результату.
Проблема не в новых финансовых инструментах, а в финансовом регулировании. Финансовый кризис показал, сколь далеки от совершенства модели риск-менеджмента, которым следует частный сектор. При этом государственный сектор почти не пользуется такими моделями. Из-за того, что законодатели и регламентирующие органы действовали, мало принимая в расчет закон непреднамеренных последствий, они невольно способствовали формированию во всех развитых странах “ипотечного пузыря”{56}.
По-моему, вопрос не в том, нужно ли регулировать. Неконтролируемого финансового рынка просто
Кажется, мнения сейчас склоняются в пользу сложности, а не простоты; следования нормам, а не собственного выбора; кодексов поведения, а не личной и корпоративной ответственности. Я думаю, это обусловлено ошибочным пониманием того, как устроен финансовый рынок. На ум приходит шутка Карла Крауса о психоанализе, который “вместо того, чтобы стать лекарством, сам стал недугом”. Похоже, излишне сложное регулирование – недуг того же рода.
Кто регулирует деятельность регуляторов?
Мы не можем контролировать себя. Вам придется вмешаться и взять Уолл-стрит под контроль”, – заявил Джон Мак, бывший глава инвестиционного банка “Морган – Стэнли”, выступая в Нью-Йорке в ноябре 2009 года{58}. Американские конгрессмены не отказали г-ну Маку в любезности и приняли в 2010 году закон “О реформе финансовой системы и защите прав потребителей”. (Далее – “закон Додда – Фрэнка”. Он назван так по именам двух его главных авторов, сенатора и члена Палаты представителей.)
У верховенства права много врагов. Один из них – дурные законы. Закон Додда – Фрэнка (его цель – “обеспечение финансовой стабильности Соединенных Штатов путем увеличения подотчетности и прозрачности финансовой системы, отказ от системы [учреждений] «слишком больших, чтобы рухнуть», защита американских налогоплательщиков путем отказа от бэйлаутов, защиты потребителей от злоупотреблений при оказании финансовых услуг, и решение других задач”) – это почти идеальный пример избыточно сложного регулирования. Этот закон предписывает регламентирующим органам разработать 243 акта, провести 67 исследований и издавать 22 периодических доклада. Взамен упраздненного регламентирующего органа образовали два новых. Установлен детализированный порядок “упорядоченной ликвидации” системообразующих финансовых институтов (СФИ). Это смягченный вариант “правила Волкера”, которое запрещает СФИ покупать и продавать ценные бумаги на собственные средства, [предназначенные для покрытия обязательств перед клиентами], выступать гарантом и владеть долями в фондах прямых инвестиций и хеджевых фондах. Но это не все.
Ст. 232 закона Додда – Фрэнка предусматривает образование в каждом регламентирующем органе отдела по работе с меньшинствами и женщинами – чтобы, кроме прочего, обеспечить “активное вовлечение предприятий, владельцами которых являются представители меньшинств и женщины, в программы данного органа и договорные отношения с ним”. Если вы не согласны с убеждением главы МВФ Кристин Лагард, что если бы банк “Леман бразерз” [“Братья Леман”] назывался “Леман систерз” [“Сестры Леман”], кризиса не было бы, то вы, вероятно, захотите узнать, как именно указанная статья закона будет способствовать “обеспечению финансовой стабильности Соединенных Штатов”. Тот же вопрос возникает при изучении ст. 750, в соответствии с которой образуется межведомственная рабочая группа для “изучения состояния существующих и потенциальных рынков квот на эмиссию двуокиси углерода для обеспечения эффективности, защищенности и прозрачности таких рынков”. Любопытна и ст. 1502. Она предусматривает, что товары могут быть снабжены этикеткой “Изготовлено из сырья, добытого не в Демократической Республике Конго”, если в производстве не использовались “контрабандные минералы, торговля которыми прямо или косвенно финансирует вооруженные группировки в… Конго и сопредельных государствах, либо идет на пользу таким группировкам”. Разумеется, торговля “кровавыми алмазами” – это плохо. И в дискриминации по признаку расы или пола нет ничего хорошего. И в изменении климата. Но уместно ли упоминать обо всем этом в законе?
В разделе II закона Додда – Фрэнка почти 80 страниц посвящено детальному описанию того, как ликвидировать СФИ с меньшим ущербом, нежели причинило банкротство “Леман бразерз”. Закон возлагает эту обязанность на министра финансов США, Федеральную корпорацию по страхованию банковских депозитов (ФКСД), Федеральный окружной суд и Апелляционный суд округа Колумбия. Если министр финансов и ФКСД придут к мнению, что крах финансовой организации может повлечь всеобщую дестабилизацию, они могут поставить ее под свой контроль. А если организация возражает, вашингтонские суды должны в течение одного дня утвердить либо отменить решение министра финансов и ФКСД. Причем разглашение информации о том, что такое дело рассматривается, влечет уголовную ответственность. Я понятия не имею, как экстраординарная процедура такого рода улучшит обычный порядок банкротства{59}. Может быть, следует произносить СФИ (
Выше я указывал, что институты финансовой системы, деятельность которых максимально жестко регулируется, наиболее уязвимы: это крупные банки по обе стороны Атлантики, а не хеджевые фонды. Американскому политическому классу проще списать кризис на дерегулирование и злоупотребления банкиров. Это не только помогает свалить вину на других, но и оправдывает введение новых правил. Однако возникает вопрос:
Рассмотрим еще один пакет нормативных актов. Согласно стандарту “Базель III”, который вступит в силу в 2013-м – конце 2018 года, 29 крупнейшим международным банкам дополнительно потребуется 566 млрд долларов капитала или уменьшение активов примерно на 5,5 трлн долларов. По данным агентства “Фитч”, это повлечет 23-процентный рост капитала банков относительно показателя конца 2011 года{60}. Конечно, после 1980 года крупные банки оказались недокапитализированы (или слишком зависимы от заемных средств – это как вам больше понравится). Но далеко не ясно, как принуждение банков к тому, чтобы они увеличивали свой уставной капитал или меньше давали в долг, отвечает цели устойчивого восстановления экономики, без которого невозможно возвращение финансовой стабильности в США, а тем более в Европе.
За всеми подобными актами стоит всеобщий закон непреднамеренных последствий. Что если совокупный эффект всех этих законов делает СФИ более, а не менее уязвимыми? Среди многочисленных нововведений стандарта “Базель III” есть требование: в “тучные времена” банки должны накапливать капитал, чтобы в “худые” иметь “подушку безопасности”. Это правило широко приветствовалось несколько лет назад, когда его ввели испанские регуляторы. Что тут добавить!
Неразумный замысел
В предыдущей главе я постарался показать ценность “Басни о пчелах” Мандевиля как аллегории должного функционирования институтов. Теперь позвольте предложить другую метафору – из биологии. Чарльз Дарвин в автобиографии выразил признательность современникам-экономистам, особенно Томасу Мальтусу. В 1838 году Дарвин “случайно, ради развлечения”[10] прочитал “Опыт о законе народонаселения”:
Благодаря продолжительным наблюдениям над образом жизни животных и растений я был хорошо подготовлен к тому, чтобы оценить [значение] повсеместно происходящей борьбы за существование, и меня сразу поразила мысль, что при таких условиях благоприятные изменения должны иметь тенденцию сохраняться, а неблагоприятные – уничтожаться. Результатом этого и должно быть образование новых видов. Теперь, наконец, я обладал теорией, при помощи которой можно было работать{61}.
Редактор журнала “Экономист” Уолтер Бэджет – один из многих викторианцев, приложивших к экономике эволюционную теорию Дарвина, писал: “Грубое и вульгарное устройство английской торговли – это тайна ее жизни; ей присуща «склонность к изменению», которая есть принцип прогресса и в обществе, и в животном мире”{62}. (Ниже мы вернемся к Бэджету.)
Сходство финансового рынка и живой природы, какой ее видел Дарвин, не только поверхностное. Подобно диким животным в Серенгети, физические и юридические лица ведут постоянную борьбу за существование, состязаясь за доступ к ограниченным ресурсам. Естественный отбор идет так: любое новшество (в биологии – мутация) сохранится или исчезнет в зависимости от того, насколько оно соответствует среде. Что роднит мир финансов с истинно эволюционной системой? Как я писал ранее, общих черт у них по меньшей мере шесть{63}:
– “гены”, в роли которых выступают определенные черты корпоративной культуры: так же, как гены в биологии, они позволяют информации сохраняться в “организационной памяти” и транслироваться от одного индивида к другому или от фирмы к фирме при рождении новой фирмы;
– потенциал спонтанных “мутаций”, в экономической сфере обычно (но не всегда) принимающих вид технических новшеств;
– внутривидовая конкуренция за ресурсы (она сказывается на “продолжительности жизни” и “репродуктивном успехе” предприятий и определяет, какая именно деловая практика получит распространение);
– механизм естественного отбора, действующий через рыночное распределение капитала и трудовых ресурсов, а также вероятную гибель в случае неэффективности, то есть “выживание наиболее приспособленных” предприятий;
– возможность видообразования, устойчивое биоразнообразие через созидание совершенно новых “видов” финансовых институтов;
– вероятность вымирания некоторых видов.
Как и в природе, на эволюцию финансов оказывают влияние геополитические потрясения и финансовые кризисы. Различие в том, что гигантские астероиды прилетают из космоса, а финансовые кризисы зарождаются внутри самой системы. Великая депрессия 30-х годов и Великая инфляция 70-х годов стали периодами больших потрясений и сопровождались “массовыми вымираниями” (банковская паника в 30-х годах, банкротство сберегательных банков в 80-х годах). Наша эпоха пережила сопоставимые потрясения. Но “массовые вымирания”? Их давно не было. В мире финансов то и дело натыкаешься на живого динозавра.
Дело в том, что (в отличие от эволюции в безжалостной природе) финансовая эволюция ограничена законодательными рамками, в определении которых сыграл роль (здесь я позаимствую словосочетание у креационистов, спорящих с Дарвином)“разумный замысел”. Однако насколько разумен этот замысел? Не слишком разумно критиковать эволюционный процесс. Глупо ослаблять и без того хрупкую систему.
Судите сами. Законодательство после 1980 года побудило многие банки и в Германии, и в Испании, и в США увеличить свой баланс относительно капитала. (И не ставьте в вину Рейгану события в Берлине и Мадриде.) Когда обеспеченные недвижимостью активы упали в цене, перед банками замаячила угроза неплатежеспособности. А когда прекратился приток краткосрочного капитала, возник риск неликвидности. Власти, вынужденные выбирать между волной банковских банкротств по образцу Великой депрессии и санацией, предпочли дать банкам денег. Теперь законодатели, преследуемые недовольными избирателями (до сих пор не понимающими, насколько им стало бы хуже, если бы рухнули банки “слишком большие, чтобы рухнуть”), готовят законы, в будущем исключающие бэйлаут.
В законе Додда – Фрэнка ясно сказано: в следующий раз, когда лопнет СФИ, налогоплательщикам не придется заплатить ни цента. Однако не совсем ясно, кто же тогда будет платить. В ст. 214 недвусмысленно сказано: “Все средства, израсходованные в соответствии с настоящей статьей на ликвидацию финансовой организации, будут возмещены за счет активов такой организации либо финансового сектора через налогообложение”. Но что ждет залоговых кредиторов, держателей банковских акций, для защиты которых столько было сделано в 2008–2009 годах? Авторы закона Додда – Фрэнка разумно предполагают изучение этого вопроса. В конце концов, если итогом закона оказывается избавление налогоплательщиков от всякой необходимости платить за попавшие в серьезную переделку СФИ, непонятно, как смогут избежать убытков акционеры. Если так, то стоимость заимствования для крупных банков должна вырасти, даже если доходность их капитала снижается. Таким образом, борясь с нестабильностью, авторы закона лишь увеличивают ее.
Можно взглянуть на финансы как на очень сложную систему, состоящую из множества взаимосвязанных элементов, асимметрично организованных{64}. Эта сеть функционирует между порядком и беспорядком – “на кромке хаоса”. Столь сложные системы могут некоторое время функционировать без сбоев, будто бы находясь в равновесном состоянии, а в действительности непрерывно адаптируясь с помощью схем положительной обратной связи. Но приходит момент, когда сложные системы идут вразнос. Малейшее нарушение равновесия может спровоцировать “фазовый переход” к кризису. Это особенно вероятно, если узлы сети “прочно сопряжены”. При возрастании взаимозависимости узлов сети конфликт ограничивающих условий быстро приводит к катастрофе.
Все сложные природные системы – от термитников до нервной системы человека – имеют некоторые общие черты. Слабый импульс в такой системе может привести к непредсказуемым изменениям, а причинно-следственные связи далеко не всегда являются линейными. Некоторые теоретики считают даже, что отдельные сложные системы полностью недетерминированы (то есть предсказать их будущее состояние исходя из знания прошлого почти невозможно). Каким окажется следующий лесной пожар? Мы этого не знаем. Степенной закон кажется применимым и к землетрясениям и эпидемиям{65}.
Примерно таков и финансовый кризис. Это не так уж странно. Экономисты-“еретики” вроде Уильяма Брайана Артура давно твердят, что сложно устроенная экономика отличается взаимодействием рассредоточенных агентов, отсутствием централизованного контроля, множественными уровнями организации, непрерывной адаптацией, безостановочным образованием новых рыночных ниш и отсутствием общего равновесия. Если так, то (как указывал Эндрю Холдейн из Английского банка) Уолл-стрит и Сити – это элементы одной из самых сложных систем, когда-либо созданных человеком (
Международная финансовая система. Связность узлов сети: Andrew Haldane, Bank of England. (См. прим. 23.)
Нассим Талеб, американский статистик и трейдер, ставший философом, в книге “Антихрупкость” задается вопросом: каков антоним слова
Уроки “Ломбард-стрит”
Избыточно сложное регулирование может повредить тому, чему оно призвано помочь. Подобно тому, как советский Госплан (по причинам, указанным Фридрихом фон Хайеком и Яношем Корнаи{68}) не мог управиться со сложной экономикой, попытки государства в послекризисную эпоху впредь избавить мировую финансовую систему от кризисов обречены. У государства никогда не получится справиться со столь сложной системой. Из уроков кризиса оно способно усвоить лишь один: как привести экономику к следующему кризису.
Существует ли альтернатива? Полагаю, что да. Уолтер Бэджет в книге “Ломбард-стрит” (1873) описал современный ему лондонский Сити. Бэджет понимал, что британская финансовая система, несмотря на дарвинистские установки, отличалась сложностью и хрупкостью. “Мощь этой системы, – писал Бэджет, – точно пропорциональна ее хрупкости или (я едва ли ошибусь, сказав так) угрожающей ей опасности… Даже на вершине своего процветания эта структура целиком уязвима. Удивительная особенность нашей финансовой системы – небывалое доверие одного человека другому. И если доверие в силу скрытых причин уже невелико, его может подорвать и мелочь, ну а значительное происшествие – почти моментально его уничтожить”{69}.
Никто лучше Бэджета не описал паническое изъятие вкладов. Те, кто не читал “Ломбард-стрит”, узнали на собственном опыте, каково это, в 2007 году, во время массового изъятия депозитов из “Нозерн рок” и “Кантриуайд”, и в 2012 году, когда доверие вкладчиков утратил испанский конгломерат “Банкиа”. Одно из главных достоинств “Ломбард-стрит” – обзор лондонского рынка краткосрочного капитала и его основных институтов (приобретающие влияние акционерные банки и слабеющие неакционерные, учетные дома, новые сберегательные банки), а также демонстрация уязвимости каждого из них. Думаю, Бэджет предпочел бы, чтобы каждый институт помогал себе сам, образуя резервы на случай неприятностей. В действительности у Сити имелся лишь один резерв на крайний случай – Английский банк, “единственный в стране источник значительной массы свободной наличности”{70}. Иными словами, и тогда, и сейчас центральный банк (и правительство) – последняя линия обороны в случае паники.
Проанализировав финансовые неурядицы за полвека, Бэджет блестяще показал, что роль Английского банка как хранителя денежного резерва страны довольно сильно отличалась от роли, предписанной этому учреждению уставом, а также от представлений его руководителей. Во время паники 1825 года Английский банк повел себя правильно, однако, увы, поздно, и к тому же не слишком понимая, почему то, что он делал, было правильно. После трех кризисов [1847, 1857 и 1866 годов], последовавших за принятием в 1844 году закона “Об Английском банке” (в котором речь шла главным образом об эмиссионной функции), действие этого акта было приостановлено. Тогда, как и сейчас, не было очевидно, чьи ценные бумаги в случае кризиса банк примет в обеспечение. Управление банком было непрозрачным. Его управляющий и директора не были по профессии банкирами. (Их выбирали из торговцев. Сейчас мы предпочитаем ученых-экономистов – и не всякий согласится, что эта перемена к лучшему.) Они едва совладали с ситуацией в 1866 году, когда лопнула СФИ под названием “Оверенд – Гарни”.
Хотя рецепты Бэджета недвусмысленны, мне кажется, их нередко понимают ошибочно. Возьмем, например, знаменитый совет (в случае кризиса центральному банку следует выдавать ссуды без ограничений, однако под более высокий процент): “Очень крупные ссуды под очень высокий процент – вот лучшее средство”{71}. Мы следовали рекомендации Бэджета лишь наполовину, сочтя, что доля заемных средств в нашей системе настолько высока, что повышение учетной ставки ее прикончит. Бэджет же предлагал “искусственно ограничить число обращений лиц, не имеющих нужды в ссуде”{72}. Глядя на то, как современные банки – и сильные, и слабые – дают взаймы почти сколько угодно, почти кому попало и почти даром, я понимаю, что хотел сказать Бэджет.
Мы благополучно игнорируем и остальные его советы, особенно касающиеся свободы действий, которая противопоставляется регламентации. Во-первых, Бэджет подчеркивал необходимость наличия у управляющих рыночного опыта: “От солидных негоциантов… не укроется сомнительное положение людей ненадежных; они немедленно распознают… незаконные сделки”. Исполнительные полномочия должны быть вручены постоянно работающему заместителю управляющего. Члены правления должны действовать с “разумной осторожностью”{73}.
Во-вторых, Бэджет указывал на “первостепенную важность постоянного удерживания [Английским банком] крупных резервов”. Однако, уточнял он, объем резервов не должен определяться автоматически, исходя из некоего правила (как, например, объем бумажного денежного обращения согласно закону “Об Английском банке” 1844 года): “В настоящее время невозможно установить… твердое соотношение обязательств и резервов, которые банк должен держать в запасе”. Образцовый центральный банк станет ориентироваться не более чем на “тревожный минимум”, точный объем которого “не укажут нам ни абстрактные рассуждения, ни математические вычисления”:
Кредит есть оценка, зависящая от обстоятельств… Состояние кредита… можно выяснить лишь опытным путем. Также мы не знаем заранее, какой объем резервов породит укрепление доверия, и нет иного способа прийти по этому вопросу к верному выводу, кроме неустанного наблюдения за общественным мнением и влияющими на него факторами…{74}
Не может быть постоянным и учетный процент, назначаемый центральным банком по кредитам под залог коммерческих векселей хорошего качества. Согласно Бэджету, то правило, что “Английский банк должен назначать ставку сообразно с рыночной… всегда было ошибочным”. Напротив, “первейшей обязанностью” Английского банка было использование учетного процента для “сохранения денежной массы”{75}. Это также подразумевает, что центральный банк действует по собственному усмотрению, ведь желательная величина резервов правилами не определена.
Сегодня некоторые (и среди них Лоренс Котликофф и Джон Кей) видят единственный путь к спасению нашей финансовой системы в радикальной структурной реформе, в переходе к “строгости” в банковском деле (
Как взбодрить банкиров
Задача трудна, – честно подытожил Бэджет, – и решение трудно и неокончательно”{79}. С тех пор ничего не изменилось. Я считаю, что возвращение к принципам Бэджета стало бы неплохим началом. Во-первых, следует назначить центральный банк высшей инстанцией и в денежно-кредитной сфере, и в сфере контроля и надзора. Во-вторых, добиться того, чтобы руководители центрального банка были “настороже”, имели практический опыт и принимали меры, замечая признаки чрезмерного кредитования и инфляции цен на активы. В-третьих, следует позволить им шире пользоваться основными инструментами центрального банка: определением нормативов обязательных резервов, изменением процентных ставок, куплей-продажей ценных бумаг на открытом рынке. В-четвертых, нужно заставить их подучить историю финансового менеджмента, как советовал своим читателям Бэджет.
Наконец, мы должны быть уверены, что перешедшие дорогу регламентирующему органу дорого за это заплатят (Бэджет об этом не упоминал – в те времена это само собой разумелось). Тот, кто считает, будто нынешний кризис вызван отсутствием регулирования, решительно не понимает проблемы. Свою роль сыграло не только неверно понятое регулирование. Возникла атмосфера вседозволенности – из-за того, что никого не наказывали.
В банках и вокруг них всегда найдутся жадные люди. Они всегда есть там, где водятся деньги. Но жадные люди идут на мошенничество или допускают халатность, лишь если чувствуют, что их проступок не заметят или строго за него не спросят. В США список людей, с 2007 года отправленных за решетку за участие в надувании “ипотечного пузыря” и последующих событиях, смехотворно короток. Из английских банкиров наиболее сурово наказали бывшего управляющего Королевским банком Шотландии Фреда Гудвина: его (подумать только!) лишили рыцарского титула.
Бэджет не дождался чаемого им учреждения поста заместителя управляющего Английским банком: управляющий сам стал этим могущественным чиновником. Однако с тех пор, как управляющий лишился права регулировать деятельность банков (Гордон Браун передал эти полномочия Управлению по финансовому регулированию и надзору), он находится в незавидном положении руководителя отдела по изучению денежно-кредитной политики (недавно соединенного с печатным станком). Показать зубы не в состоянии и Федеральная резервная система США. Государственные органы, в обязанности которых входит наказание мошенников, делают это из рук вон плохо. В итоге мало кого из злоумышленников призывают к ответу.
В октябре 2010 года Комиссия по ценным бумагам и биржам США пришла к соглашению с Анджело Модзило: глава обанкротившейся ипотечной компании “Кантриуайд”, обвиненный в мошенничестве и совершении операций с использованием конфиденциальной информации, заплатит 67,5 млн долларов штрафа и возвратит незаконно полученные деньги. Штраф (по крайней мере, частично) Модзило уплатил не из собственного кармана. Это сделали страховые компании, а также “Бэнк оф Америка”, который приобрел “Кантриуайд” в разгар финансового кризиса. В 2000–2008 годах Модзило получил почти 522 млн долларов в качестве компенсации, в том числе за акции “Кантриуайд” (а это почти вдесятеро больше штрафа){80}. И если поступок этого человека не сочли преступным, то лишь потому, что уголовное право в этой сфере бессильно.
Вольтер однажды заметил: “Полезно время от времени убивать какого-нибудь адмирала, чтобы взбодрить других”[11]. Никакое регулирование, даже очень умелое, не поможет предотвратить финансовый кризис лучше, нежели осознание банкирами ясной и неизбежной перспективы попасть за решетку, если они нарушат закон. Вместо того чтобы изнурять себя составлением безнадежно запутанных кодексов “макропруденциального” или “контрциклического” регулирования, давайте обратимся к временам Бэджета, когда осмотрительность индивида (а не только исполнение им законов) была разумной линией поведения – именно потому, что власти никому не давали спуска, а важнейшие нормы оставались неписаными.
Я начал главу с возражений сторонникам жесткого регулирования, а заканчиваю ее призывом к показательному тюремному наказанию нечистых на руку банкиров. Надеюсь, теперь ясно, что эти положения не противоречат, а дополняют друг друга. Сложно устроенный мир финансов можно сделать менее уязвимым только если законодательное регулирование будет простым, а правоприменение – строгим.
Повторю, один из злейших врагов верховенства права – дурной закон. Следующую главу я посвящу более общему вопросу: дегенерации на Западе, особенно в США, верховенства права в широком смысле. В сфере регулирования нам стоило бы вернуться к заветам Бэджета. Но не вернулась ли незаметно правовая система англоязычных стран во времена Диккенса? Не выродилось ли верховенство права в “верховенство законников”?
Глава 3
Правовой ландшафт
Искушение правом
Важнейшая проблема, которую нужно решить китайскому правительству – это беззаконие. Китаю недостает не законов, а верховенства права… Беззаконие, вероятно, – крупнейшая проблема, с которой столкнутся лидеры, которые получат власть осенью [2012 года]… Политическая стабильность Китая может зависеть от способности обеспечить верховенство права в рамках системы, где оно не играет почти никакой роли{81}.
Эти слова принадлежат Чэнь Гуанчэну, слепому юристу, которому китайские власти в апреле 2012 года позволили уехать в США. Ученый-правовед Хэ Вэйфан (менее известный на Западе, чем в Китае) в работе “Первые шаги Китая к конституционализму” (2003) высказался тактичнее:
Правовой ландшафт на Западе и правовая ситуация в Китае представляют собой любопытный и впечатляющий контраст… и, хотя современная китайская система заимствована у Запада… в Китае и на Западе все зачастую происходит по-разному{82}.
Эта глава посвящена правовому ландшафту. Я хочу выяснить, чему могут (если могут) развивающиеся страны, например Китай, научиться у Запада в сфере обеспечения верховенства права. Кроме того, я хочу поставить под сомнение популярное мнение, будто западные правовые системы настолько хороши, что китайцам всего-то нужно скопировать, не глядя, лучшее из того, что у нас есть.
Английское право
Что такое верховенство права? Том Бингем, лорд – главный судья, выделил следующие семь критериев оценки правовых систем{83}:
1) Закон должен быть доступным, понятным, ясным и предсказуемым;
2) Споры о правах и обязанностях, как правило, должны разрешаться исходя из положений закона;
3) Перед законом все равны, кроме тех случаев, когда дифференциация оправдана объективными факторами [например недееспособностью по причине психического заболевания];
4) Государственные служащие всех уровней обязаны осуществлять свои полномочия добросовестно и беспристрастно, в целях, для которых им вручены таковые полномочия, и только в этих целях;
5) Законодательство должно обеспечивать надлежащую защиту основных прав человека;
6) Должны быть предоставлены средства разрешения (без непомерно высоких судебных расходов либо неоправданных задержек) споров (вытекающих из добросовестных гражданских правоотношений), которые стороны не в состоянии разрешить самостоятельно;
7) Суд… должен быть беспристрастным.
В пункте № 5 Бингем перечислил права (не менее 14 пунктов), которые призвано защищать верховенство права: право на жизнь, право на защиту от пыток, право на защиту от обращения в рабство и подневольного труда, право на свободу и безопасность, право на справедливый суд, право на защиту от внесудебной расправы, право на уважение частной и семейной жизни, свободу мысли, совести и религии, свободу выражения, свободу собраний и ассоциаций, право на брак и семью, право на защиту от дискриминации, право на образование, право частной собственности. (Он мог бы продолжить этот список. Некоторые государства признают право на жилище, на здоровье, на образование и на благоприятную окружающую среду. Почему бы не закрепить еще право на сносное вино?) Верховенство права на английский лад, как его понимает Бингем, есть продукт исторического развития. Великая хартия вольностей (1215) закрепила принцип равенства англичан перед законом, а также запретила королю увеличивать налоги без согласия Совета королевства (позднее – парламента). В средневековье стала практиковаться выдача судебного приказа
Преподавая в Оксфорде, я понял, что истинный смысл английской истории заключается в воплощении (впервые на планете) трех великих принципов. Первый гласит: дом англичанина – это его крепость. Судья лорд Кемден, вынося решение по делу “Энтик против Каррингтона”, встал на сторону журналиста-радикала Джона Энтика, в жилище которого ворвались представители власти. “Основной целью вступления людей в общество является стремление мирно и безопасно пользоваться своей собственностью, – напомнил Кемден слова Джона Локка. – Согласно английским законам, всякое посягательство на частную собственность, каким бы ничтожным оно ни было, преступно”. Второй принцип таков: делай все, что тебе заблагорассудится, но не причиняй никому вреда. “Право думать, говорить и делать то, что нам заблагорассудится, и обогащаться в той мере, в которой это не вредит обществу либо другому человеку, – вот великие права, которые дает свобода”, – писал в начале 20-х годов XVIII века “Катон” (псевдоним Джона Тренчарда и Томаса Гордона). Наконец, вот третий принцип: не суй нос не в свое дело. “В Англии не в ходу манера навязывать другим образ жизни, который вам кажется подходящим для них более, нежели представляется им самим”, – объяснял Джон Стюарт Милль французскому либералу Алексису де Токвилю{84}. Указанные три столпа верховенства права на английский лад, писал в 1885 году Альберт В. Дайси, – это продукт вынесения решений судами общего права, в значительной степени основанного на прецеденте. Здесь нет “декларации принципов”, а есть лишь взаимодействие судебного опыта и законодательных нововведений парламента.
Теперь я понимаю, что это достаточно наивный взгляд на историю английского права. Рональд Дворкин, один из крупнейших правоведов-теоретиков нашего времени, объяснял в книге “Империя права”, что фундамент общего права составляют некоторые принципы, пусть и не сформулированные столь же отчетливо, как в Конституции США.
Мы требуем, чтобы государство в своей деятельности руководствовалось согласованной, гармоничной системой принципов, даже если его граждане расходятся в понимании принципов справедливости и беспристрастности… Судьи… разрешают трудные дела, отыскивая в некоей гармоничной системе принципов, касающихся человеческих прав и обязанностей, наилучшее толкование наличной политической структуры и правовой доктрины{85}.
В основе действия права лежат принципиальность судей и “законодательство… вытекающее из приверженности сообщества некоей базовой политической морали”{86}. Разрешение вопросов права (или “принципа”) предоставлено судьям, политических вопросов – органам исполнительной и законодательной власти. Судья ведет поистине титаническую работу, отыскивая наилучшее соответствие нормы, которую он в итоге формулирует и применяет для разрешения конкретного дела, общему своду правил, правовой политике и достаточным основаниям. Поэтому английское общее право в отсутствие писаной конституции, по словам Дворкина, основывается “не только на конкретных нормах, принятых в соответствии со сложившейся социальной практикой, но и на принципах, обеспечивающих наилучшее моральное оправдание этих норм”{87}.
В этом смысле, вероятно, верховенство права (как и демократия) хорошо само по себе. Но оно хорошо еще и тем, что имеет благоприятные материальные последствия. Мало кому приходит в голову возражать против тезиса: верховенство права (особенно когда оно ограничивает “видимую руку” государства) способствует экономическому развитию. По мнению Дугласа С. Норта, “неспособность обществ обеспечить действенное и недорогое исполнение договорных обязательств выступает главным источником и исторического застоя, и нынешней отсталости”{88}. Обеспечение исполнения обязательств третьей стороной необходимо для преодоления нежелания агентов негосударственного сектора участвовать в поэтапных экономических операциях (особенно если этапы разнесены географически и во времени). Исполнение обязательств по договору могут обеспечивать такие агенты негосударственного сектора, как биржи, кредитные учреждения и арбитры. Однако, как правило, “обеспечение исполнения обязательств третьей стороной означает… становление государства как способной к принуждению силы, могущей регулировать имущественные права и обеспечивать возможность принудительного исполнения договоров”{89}.
Проблема в том, что государство может злоупотреблять своими полномочиями, а значит, его нужно сдерживать. Авнер Грейф из Стэнфорда полагает, что если государственные институты, ответственные за обеспечение исполнения обязательств, раскрывают данные о местоположении и размере собственности частного лица, то правительство или его представители могут испытать искушение присвоить собственность полностью или частично{90}. Если государства не связаны правом, надежнее оказываются негосударственные институты, обеспечивающие исполнение обязательств, например, действовавшее в XI веке в бассейне Средиземного моря сообщество магрибских купцов, построенное на основе общей религии (иудаизма) и родственных связей, или почти вездесущая шотландская диаспора в XVIII веке, или южноазиатские торговцы в Восточной Африке. Подобные сети действуют сейчас во многих регионах (вспомним о китайских деловых сообществах вне Китая). Недостаток, который роднит их со средневековыми гильдиями, – это стремление огородиться от чужих, образовывать монополии, препятствующие конкуренции и снижающие экономическую эффективность. Вот почему негосударственное обеспечение исполнения обязательств по мере развития и усложнения экономики, как правило, уступает место государственному. Однако этот процесс зависит от удерживания государства от вмешательства в сферу частной собственности. Это главная функция верховенства права применительно к экономике. Имущественные права первичнее прав человека.
Право, экономика и история
Тезис Андрея Шлейфера и его соавторов, гласящий, что система общего права англоязычных стран лучше всего справляется с обеспечением исполнения обязательств и сдерживания государства, оказал сильное влияние на юридическую и экономическую литературу. С ней не сравнится ни римско-французская система гражданского права, ни германская, ни скандинавская (не говоря уже о незападных). Почему общее право было и остается полезнее для экономики? В статье 1997 года Ла Порта, Лопес-де-Силанес, Шлейфер и Вишни указывали, что общее право лучше защищает инвесторов и кредиторов. Убеждаясь в этом, люди охотнее инвестируют в чужой бизнес и дают взаймы. Высокий уровень финансового посредничества, как правило, коррелирует с быстрым темпом экономического развития{91}.
Поделиться книгой: