Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие

Выше отмечалось, что правовые средства противодействия коррупции сочетают в себе средства-установления (правовые инструменты, т. е. закрепленные в законодательстве субъективные права, обязанности, запреты, наказания и др.) и средства-деяния (правовые технологии, направленные на соответствующую деятельность по реализации правовых инструментов). Правовые технологии, о которых далее пойдет речь, играют важнейшую роль в системе правовых мер противодействия коррупции, так как они определяют порядок подготовки, принятия и применения соответствующих юридических решений.[30] Если правовые инструменты отвечают на вопрос: что делать, какие правовые меры необходимы в борьбе с коррупцией, – то правовые технологии отвечают на вопрос: как делать, в какой последовательности осуществлять те или иные юридические операции.[31] Таким образом, правовые технологии являются «ключом» к достижению поставленной цели правового регулирования – противодействия коррупции.

В отечественной юридической литературе нет единого определения правовых (юридических) технологий. По мнению академика РАН Т. Я. Хабриевой, под юридическими технологиями следует понимать систему научно обоснованного комплекса приемов, методов, других правовых инструментов, а также процедур их использования, с помощью которых оптимально используются все необходимые ресурсы (финансовые, организационные и т. д.) с целью формирования эффективных юридических решений.[32]

По мнению профессора А. К. Черненко, «правовая технология» есть система методов, способов и средств эффективного и рационального конструирования правовых институтов и правовой системы в целом в соответствии с поставленными целями, которые детерминированы конкретно-историческими потребностями и интересами общества, закономерностями социально-правового развития.[33]

Исходя из выше сказанного, можно предположить, что правовые технологии как условие противодействия коррупции есть система методов, способов и средств конструирования и реализации антикоррупционных правовых решений, правовых норм, правовых институтов в целях эффективной борьбы с коррупцией.

Правовые технологии играют важнейшую роль в формировании законодательства и правовой системы в целом, так как позволяют: а) осуществлять оценку действующего законодательства и правоприменения с точки зрения их гуманистической ориентации, эффективности и рациональности; б) обеспечивать надлежащее качество принимаемых законов и эффективность правоприменительной практики; в) использовать скрытые ресурсы государства и права для наиболее полного удовлетворения общесоциальных потребностей и интересов, развития общества, прав и свобод человека; г) научно прогнозировать законодательство и правоприменение в целях определения оптимальных путей формирования государственно-правовой системы.[34]

К правовым технологиям в сфере противодействия коррупции следует относить:

1) антикоррупционное правовое прогнозирование;

2) антикоррупционный правовой мониторинг;

3) антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Антикоррупционное правовое прогнозирование – одна из правовых технологий, направленная на предупреждение и борьбу с коррупцией.

В целом под прогнозированием развития законодательства и практики его применения принято понимать разработку научно обоснованных вариантов будущего состояния, динамики развития законодательства, практики его применения, проводимую специально организованными в этих целях исследовательскими коллективами на основе достижений правовой науки, других отраслей знаний, а также данных правоприменительной практики.

Стоит отметить, что прогнозирование развития законодательства и практики его применения тесно связано с правовым мониторингом (о котором будет сказано далее), данные которого могут служить основой прогнозирования.[35]

Общие теоретические положения о проведении прогнозирования развития законодательства и практики его применения могут быть распространены и на антикоррупционное правовое прогнозирование. В основе должны лежать следующие принципы: принцип объективности и обоснованности прогнозирования; принцип вариантности (т. е. разработки альтернативных вариантов) прогнозирования; принцип непрерывности прогнозирования; принцип согласованности различных видов прогнозирования (с другими юридическими прогнозами, с социально-экономическим прогнозированием).[36]

В качестве субъектов, т. е. непосредственных разработчиков прогнозирования развития законодательства и практики его применения, выступают научно-исследовательские организации и научные организации образовательных учреждений, соответствующие структурные подразделения в органах власти и иных организациях, а также специально организованные для составления прогноза группы.

Например, Указом Президента Российской Федерации от 3 февраля 2007 г. № 129 «Об образовании Межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.» была создана Межведомственная рабочая группа, которая разработала Концепцию стратегических направлений развития законодательства Российской Федерации в области противодействия коррупции и борьбы с ней, предусматривающую принятие на первом этапе Федерального закона «О противодействии коррупции» и Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию».

В Концепциях развития российского законодательства, подготовленных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в 2010 г., на основе анализа состояния действующего российского законодательства намечены основные направления и даны прогнозы развития в том числе антикорруцпионного законодательства.[37]

Правовое прогнозирование развития законодательства и практики его применения осуществляется в несколько этапов:

1. Выявление соответствующим государственным органом или общественной организацией потребности в проведении среднесрочного, долгосрочного или дальнесрочного прогнозирования; оценка важности и значимости выявленной потребности; оформление заявки на проведение прогнозного исследования; его финансовое обеспечение.

2. Формирование рабочей группы по прогнозированию развития законодательства и практики его применения из специалистов разного профиля с целью прогнозного исследования.

3. Анализ и оценка факторов, влияющих на объект прогнозирования (идеологических, культурных, религиозных, демографических и др.).

4. Составление программы прогнозного исследования (определение объекта, цели, задач, принципов, структуры, плана исследования и т. д.).

5. Изучение объекта прогнозирования на основе обозначенного в программе исследования целей и плана.

6. Анализ и экспертная оценка выводов и результатов прогнозирования. В соответствии с целью и задачами соответствующего прогнозного исследования используются следующие методы: фактографический, сравнительно-правовой, математический, экспертный.[38]

Антикоррупционный правовой мониторинг относится к числу важнейших современных инструментов управления делами государства и развития гражданского общества.[39] Более подробно о правовом мониторинге как правовом средстве противодействия коррупции – в § 4 настоящей главы пособия.

В целом правовой мониторинг представляет собой деятельность, включающую сбор, наблюдение, изучение, анализ, контроль относящихся к регулируемому вопросу актов законодательства и подзаконных актов; материалов научных исследований; положительной и негативной практики применения действующих актов; иных аналитических, статистических, служебных материалов, социологических исследований о состоянии законодательства.[40]

В научной литературе предлагается подход, согласно которому понятие «правовой мониторинг» охватывает такие стадии юридической деятельности, как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс.[41]

Применительно к антикоррупционному правовому мониторингу имеется в виду правовой мониторинг правоприменения, что подтверждается постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации».

В Методике определены органы власти, которые проводят мониторинг правоприменения (федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации), а также установлены показатели, по которым обобщается, анализируется и оценивается информация о практике применения нормативных правовых актов в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов.

В настоящее время правовой мониторинг активно внедряется в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, о чем свидетельствует ряд законов, закрепляющих нормативные основы его проведения.[42]

Важнейшее значение для антикоррупционного мониторинга правоприменения имеют два момента: во-первых, сбор информации; во-вторых, методы ее обработки и анализа.

Для проведения правового мониторинга используются различные виды информации на всех уровнях власти и управления. К сожалению, их содержание и потоки движения не скоординированы, что порождает как крупные информационные пробелы, так и ненужное дублирование. Выход видится в переводе потоков информации на те уровни и пункты, где нужны более концентрированные обобщения и оценки, в том числе в антикоррупционную сферу. Более радикальным средством является формирование в стране и регионах строгой системы правовой информации. Она может включать виды правовой информации, маршруты ее сбора, анализа и оценки, субъектов, уполномоченных действовать в этом процессе и использовать аналитические результаты, банки данных, доступные всем клиентам.[43] Представляется, что в России могла бы быть сформирована единая антикоррупционная информационная сеть (например, в Интернете), куда могла бы стекаться различного рода информация о совершенных коррупционных правонарушениях, общественные мнения и позиции, результаты реализации антикоррупционных программ и др.

Особое внимание следует уделять формированию и использованию собственной правовой информации для целей антикоррупционного мониторинга правоприменения. Достижению этой цели служат:

– систематическая специальная информация правоохранительных и контрольных органов, прокуратуры и суда о динамике соблюдения законодательства в разных сферах в рамках статистической информации собственно юридических показателей. Ведут регулярную правовую статистику МВД России и Генеральная прокуратура в виде месячной, квартальной, полугодовой и годовой отчетности. Есть и судебная статистика, публикуемая в Бюллетене Верховного Суда РФ, Вестнике Высшего Арбитражного Суда РФ, Вестнике Конституционного Суда РФ;

– периодическая информация о соблюдении законодательства по профилю деятельности соответствующих государственных и муниципальных органов в пределах их компетенции. Так, в Московской городской думе эффективно формируется система учета нарушений законодательства, в частности, с помощью Электронного паспорта закона, содержащего данные о его реализации, изменениях, опросах граждан, материалах СМИ, судов, прокуратуры;

– информация ad hoc, собираемая для анализа конкретно правовых ситуаций и выяснения реального выполнения отдельных законов и иных нормативных правовых актов;

– схема информационного обеспечения структур, занятых проведением мониторинга права.[44]

Важнейшее значение для проведения антикоррупционного мониторинга правоприменения имеют данные социологических исследований.[45] При этом имеется в виду, прежде всего, комплексное социологическое изучение последствий реализации антикоррупционного законодательства для граждан и иных участников регулируемых правоотношений. Социологические исследования позволяют достаточно четко фиксировать несоответствие выбранных правовых средств тем целям, которые декларировались при принятии закона, выявлять причины (в том числе экономические, политические и др.) и характер деформаций общественных отношений.

Социологические исследования могут осуществляться органами исполнительной и законодательной власти, муниципальными органами власти, общественными и профессиональными объединениями, научными и образовательными учреждениями. Объектами изучения могут быть, например, реализация антикоррупционных правовых норм учреждениями и организациями; органами исполнительной власти; иными субъектами правоотношений; деятельность институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции.

Способы получения социологической информации в ходе осуществления правового мониторинга могут быть различны. Это, к примеру, метод экспертных оценок,[46] метод контент-анализа.[47] Так, в 2011 г. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ провел для Федеральной службы по финансовому мониторингу России контент-анализ законодательства государств Евразийской группы (России, Китайской Народной Республики, Республики Индии, Республики Казахстан, Республики Кыргызстан, Республики Таджикистан, Республики Туркменистан и Республики Узбекистан) в сфере противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма. В результате чего были выявлены многие коррупциогенные факторы системного характера, вызванные несовершенством национальных систем законодательства, прежде всего нормативных правовых актов.[48]

Важное значение в правовом мониторинге занимает изучение правосознания населения. Целесообразно изучать как общее состояние правового сознания и правовой культуры населения, так и общественное мнение в ходе мониторинга конкретного закона, правового института или правовой нормы.[49] В этой связи представляется целесообразной разработка научно-обоснованной методики изучения антикоррупционного правосознания населения.

Методы обработки и анализа собранной информации могут быть различными. При этом важно учитывать следующую взаимосвязь: поливариантность данных обусловливает поливариантность аналитической деятельности. Тематически или концептуально юрист будет анализировать тот или иной законодательный акт с правовой точки зрения, лингвист – с лингвистической, логик – с семантической, социолог – используя социологические методы и приемы и т. д. Главные требования к аналитической работе – объективность, отсутствие предвзятости, беспристрастность, профессиональная тонкость, глубина видения и понимания того или иного явления. За анализом всегда следует синтез, соединяя расчлененные анализом данные наблюдения в одно целое, позволяющее получить какие-то новые знания о наблюдаемом объекте, обобщенно, концептуально оценить его, сделать определенные прогностические выводы. Синтезирующая оценочная операция мониторинговой деятельности является завершающей в пределах избранного исследования того или иного конкретного объекта, что в свою очередь дает определенные исходные посылки для его последующего исследования и осмысления в соответствии с назревшими новыми потребностями.[50]

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов – одна из новых процедур в системе правовых средств противодействия коррупции. В Федеральном законе № 273-ФЗ антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов определена среди основных системных мер по профилактике коррупции (подп. 2 ст. 6). Кроме того, правовое регулирование антикоррупционной экспертизы осуществляется: Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции», постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении «Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов» и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» и другими нормативными правовыми актами.

Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Коррупциогенными факторами согласно Закону являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

В статье 3 Закона указана компетенция основных субъектов, участвующих в процессе оценки коррупциогенности российского законодательства.

Во-первых, «прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:

1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;

3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы» (п. 2 ст. 3).

Во-вторых, Минюст России проводит антикоррупционную экспертизу:

«1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;

2) проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов – при проведении их правовой экспертизы;

3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – при их государственной регистрации;

4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – при мониторинге их применения» (п. 3 ст. 3).

В-третьих, органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения. В случае обнаружения в этих нормативных правовых актах (их проектах) коррупциогенных факторов, «принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры» (п. 3 и 4 ст. 3).

Иными словами, система органов прокуратуры осуществляет антикоррупционную экспертизу действующих актов, Минюст – экспертизу проектов нормативных актов федерального законодательства и действующих актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований, все остальные субъекты правотворчества проводят антикоррупционную экспертизу своих собственных решений.[51]

По итогам проведения экспертизы прокурор может составить мотивированное требование об изменении нормативного правового акта, которое подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом не позднее чем в десятидневный срок «и учитывается в установленном порядке». Также в установленном порядке требование прокурора может быть обжаловано (п. 3 и 4 ст. 4). Обязанность исполнения требований прокурора вытекает из ст. 6 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 17 июля 2009 г.). Неисполнение требований прокурора может повлечь за собой, в частности, наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух до трех тысяч рублей (ст. 17.7 Кодекса об административных правонарушениях).

Позиция Минюста России по коррупциогенности действующих нормативных правовых актов отражается в обязательном к рассмотрению заключении, носящем рекомендательный характер (п. 5 ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе).

Закон закрепляет возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов. Такую экспертизу с выработкой собственного заключения вправе проводить институты гражданского общества и граждане. Интересно, что оно «подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов» (п. 1 и 3 ст. 5).

Проведение независимой антикоррупционной экспертизы институтами гражданского общества и гражданами возможно лишь в порядке, «предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации». Этот порядок заключается в необходимости прохождения специальной процедуры аккредитации Минюстом России, которая урегулирована постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции», а также приказом Минюста России от 31 марта 2009 г. № 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность». Между тем сам порядок аккредитации не предусматривает каких-то казуистических условий и избыточных оснований отказа.[52]

Следует отметить, что к проблематике анализа законодательства на предмет его коррупционности в науке обращались еще до принятия соответствующего специального законодательства. Так, в 2004 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ была разработана Методика анализа коррупциогенности законодательства,[53] в которой выделены факторы, создающие юридические условия для коррупционных решений и действий. К их числу относятся две группы факторов. Первая охватывает ошибки технико-юридического свойства – это множественность вариантов диспозиций правовых норм, широкие рамки принятия ведомственных и локальных актов, коллизии правовых норм, а также пробелы в праве. Ко второй группе относятся неверное определение компетенции госоргана, госслужащего, широта дискреционных полномочий, отсутствие административных и конкурсных процедур, завышенные требования к лицу при реализации им своих прав, отсутствие специализированных запретов, ограничений для госслужащих, отсутствие оснований и видов ответственности госслужащих, отсутствие контроля как такового. Кроме того, согласно Методике в процессе проведения антикоррупционного анализа должны быть приняты во внимание коррупциогенные риски, т. е. потенциальные коррупционные ситуации, к которым можно отнести:

а) некоторые сферы деятельности, например торговлю, распределение финансовых средств, решение налоговых вопросов, оказание услуг, решения по госзакупкам;

б) отдельные должности, использование которых потенциально может побуждать к коррупционным действиям;

в) пункты, где пересекаются потоки массовых обращений граждан (выдача разрешений и т. п.);

г) дефицит продукции, товаров и услуг, который может возникать в ходе социально-экономического развития;

д) реформы и перестройки управления, хозяйствования и обслуживания, в ходе которых могут возникать «правовые вакуумы».[54]

Основными этапами анализа коррупциогенности законодательства в соответствии с Методикой являются:

(I) подготовительная стадия, предусматривающая следующие шаги:

1) сбор информации;

2) выбор нормативного акта;

3) анализ социальных (экономических) отношений, которые регулируются выбранным нормативным актом;

(II) стадии проведения экспертизы, включающие:

1) функциональный анализ деятельности органа власти (исходя из нормативного акта и ограничиваясь им);

2) определение дискреционных полномочий;

3) определение полномочий, касающихся юридических (физических) лиц, связанных с наложением на них некоторых ограничений, требований (контрольными процедурами, требованием предоставить информацию и т. п.);

4) сравнительный анализ полномочий, указанных в п. 3 в отношении нескольких законов;

5) заполнение оценочного листа (чрезмерные ограничения);

6) заполнение оценочного листа в отношении полномочий, которые наделяют государственного служащего возможностью выбора, связанного с наложением на граждан и юридических лиц ограничений и обременений;

7) выписывание бланкетных норм;

8) заполнение оценочного листа «Бланкетные нормы»;

9) заполнение сводной таблицы коррупциогенности нормативного правового акта;

10) заполнение таблицы предложений по уменьшению коррупциогенного потенциала;

11) подготовка текста экспертизы (описательная и табличная части).[55]

Процедуре проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов уделяется отдельное внимание как в науке, так и на уровне правовой регламентации.[56] Согласно Правилам проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденных постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195, экспертиза на коррупциогенность проводится:

1) Минюстом России;

2) аккредитованными в установленном порядке Минюстом России юридическими и физическими лицами.

Типология коррупционных факторов, основанная на Методике первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов 2007 г., может быть представлена следующим образом:

(I) Коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти:

1) широта дискреционных полномочий;

2) определение компетенции по формуле «вправе»;

3) завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права;

4) злоупотребление правом заявителя;

5) выборочное изменение объема прав;

6) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;

7) юридико-лингвистическая коррупциогенность нормы, устанавливающей юридическую ответственность;

8) принятие нормативного правового акта органом исполнительной власти «сверх компетенции»;

9) притязания органов, должностных лиц на обеспеченность своих полномочий и действий;

10) неопределенность порядка подготовки и принятия решения.

(II) Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов:

11) наличие пробела в правовом регулировании;

12) восполнение законодательных пробелов подзаконными актами в отсутствие соответствующей делегации прав;