Государственное и муниципальное управление: конспект лекций

Наталья Гегедюш, Максим Мокеев, Елена Масленникова

Государственное и муниципальное управление: конспект лекций

Сокращения и аббревиатуры

Конституция – Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

Минобороны России – Министерство обороны Российской Федерации.

Минрегион России – Министерство регионального развития Российской Федерации.

Минфин России – Министерство финансов Российской Федерации.

Минэкономразвития России – Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации.

МЧС России – Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

в. – век (-а).

ВВП – внутренний валовой продукт.

ВЦИК – Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет.

г. – год (-ы).

др. – другой (-ие).

ЖКХ – жилищно-коммунальное хозяйство.

ЗАГС – отдел записи актов гражданского состояния.

истор. – исторический.

канд. – кандидат.

кв. м квадратный метр.

млн. – миллион.

млрд. – миллиард н. э. – наша эра.

ок. – около.

ОЭСР – Организация экономического сотрудничества и развития.

п. – пункт (-ы) пр. – прочее.

РГ – Российская газета.

РСФСР – Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика.

руб. – рубль (-и).

РФ – Российская Федерация.

СМИ – средства массовой информации.

СНГ – Содружество Независимых Государств.

социолог. – социологический.

СССР – Союз Советских Социалистических Республик.

ст. – статья (-и).

т. д. – так далее.

т. е. – то есть.

т. п. – тому подобное.

тыс. – тысяча.

ЦБ РФ – Центральный банк Российской Федерации.

ч. – часть (-и).

юрид. – юридический.

Тема 1. Государственное управление: теоретико-методологический аспект

1.1. Сущность государственного управления

Осмысление содержания института государственного управления связано с определением понятия «управление». С точки зрения кибернетики, в рамках которой исследуются закономерности процессов управления во всех типах систем, управление – это перевод объекта какой-либо системы в качественно новое состояние или изменение этого состояния для достижения цели системы. Необходимым условием осуществления процесса управления является наличие трех обязательных элементов: субъекта управления, объекта управления и отношений, складывающихся между ними в результате управления. Управление характерно для технических, биологических и социальных систем. Проблемное поле учебной дисциплины включает социальное управление, т. е. управление, в котором субъект-объектные отношения, складываются между людьми. По отношению к социальным системам определение понятия «управление» приобретает качественно иной характер – это процесс создания целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых результатов[1] . Сущность социального управления раскрывается через триаду свойств: целеполагание, организация, регулирование.

В современной науке существуют различные классификации социального управления. В рамках одной из них виды социального управления выделены исходя из субъекта управления. Социальное управление, субъектом которого является государство (посредством органов государственной власти и управления и их должностных лиц), осуществляющее управленческую деятельность в установленном правовом порядке, есть государственное управление. Социальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления на основе форм прямого волеизъявления граждан, в целях самоорганизации последних и решения вопросов местного значения, именуется муниципальным управлением. Управление, осуществляемое предпринимателем, собственником в целях получения прибыли, есть менеджмент. Итак, государственное управление представляет собой разновидность социального управления, субъектом которого являются органы государственной власти и их должностные лица, объектом – общественные процессы и отношения.

Многообразие дефиниций понятия «государственное управление» позволяет выделить широкую и узкую трактовку этого социального института. В узком смысле государственное управление отождествляется со сферой функционирования органов исполнительной власти. В расширенной трактовке – это непосредственная деятельность всех ветвей государственной власти, их органов идолжностныхлиц, по регулированию общественных отношений. В основу учебного пособия положено понимание государственного управления как целенаправленного организующе-регулирующего воздействия государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей. К особым свойствам государственного управления можно отнести:

1) наличие специфического субъекта – органов государственной власти и их должностных лиц, порядок формирования и функционирования которых четко регламентирован Конституцией, федеральным законодательством, иными нормативными правовыми актами;

2) наличие у субъекта управления властных полномочий – государственное управление представляет собой способ реализации государственной власти, распространяется на все общество;

3) масштаб охватываемых управлением общественных явлений – государственное управление направлено на согласование интересов и действий всех граждан и социальных групп общества, удовлетворение потребностей всего населения, а не отдельных граждан, на защиту совместных интересов;

4) право государства на применение в процессе управления методов принуждения.

Одной из проблем становления методологии государственного управления в России является проблема соотношения управления (администрирования) и политики. Государственное управление как управленческая деятельность включает государственное администрирование и государственно-административное управление.

Государственное администрирование практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений; государственно-административное управление трактуется как вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лип на всех уровнях государственно-административного устройства[2] . Политическое управление – это разработка стратегии действий государства, формирование государственного имиджа и поведения в международных и внутренних отношениях, оно не всегда нацелено на решение общественно значимых проблем.

В настоящее время рельефно проявились два противоположных подхода к рассматриваемой проблематике. Сторонники одного считают, что политическое и государственное управление несовместимы, роль политики в государственном управлении следует минимизировать; приверженцы другого подхода рассматривают государственное управление как способ реализации политической стратегии. Ситуацию в современной России, где официально признается и продвигается курс на создание двухпартийной политической системы, можно охарактеризовать как чрезмерную политизацию, скорее «партизацию» государственного аппарата, и ярчайший тому пример – деятельность партии «Единая Россия». В то же время мировая практика государственного управления фиксирует, что абсолютная открытость государственной службы для партийного влияния возможна и необходима лишь в условиях однопартийной системы.

В российской науке государственного управления сформулированы три группы факторов, препятствующих минимизации объема политических функций государственной службы: во-первых, высокий уровень радикализма политических противостояний в обществе, затрудняющий поддержание политического нейтралитета чиновника; во-вторых, уязвимость положения чиновника, зависимость его карьеры от возможной смены руководителя, что побуждает его делать политический выбор, подключаясь, в частности, к избирательным кампаниям; в-третьих, финансовая зависимость чиновника, побуждающая его оказывать небескорыстные политические услуги, нередко в ущерб исполнению государственных функций[3] . В настоящее время вопрос о взаимосвязи политики и администрирования в процессе государственного управления остается открытым и актуальным.

Цели государственного управления вытекают из целей государства и имеют уровневую структуру, построение которой основано на принципе «древа целей», позволяющем проследить взаимосвязь и согласованность целей разного уровня и содержания. Центральное место в иерархии целей государственного управления занимает стратегический уровень – генеральное направление государственной политики. Процесс достижения стратегической цели протекает поэтапно. С учетом меняющихся условий и имеющихся ресурсов, для каждого временного отрезка формулируются более мелкие цели – оперативные цели, решение которых сопряжено с постановкой тактических или обеспечивающих целей. В системе целей государственного управления стратегический уровень ориентирован на долгосрочную перспективу, поэтому наиболее статичен, тактические цели являются динамичными, часто корректируются.

Виды целей государственного управления складываются на основе принципа детерминанты, когда в процессе постановки цели вытекают одна из другой. Основная классификация строится на функциях государства и сферах жизнедеятельности общества: цели общественно-политического развития; цели социального развития; экономические, организационные, информационные, разъяснительные цели и т. д. Другие критерии классификации: объем целей (общие, частные); результаты (цели конечные и промежуточные); временная перспектива (непосредственные и перспективные – краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные цели) и т. п. Цели государственного управления формулируются с учетом, во-первых, их реалистичности и решаемости, во-вторых, с учетом последовательности достижения целей, т. е. постановке новых целей должно предшествовать достижение ранее сформулированных, в-третьих, с учетом возможной корректировки выдвинутых целей.

Функции управления в общем виде можно охарактеризовать как стабильные виды управленческой деятельности субъекта, осуществляемые для достижения поставленной цели. Функции государственного управления – это виды деятельности органов государственной власти и управления и их должностных лиц, совершаемые в определенном нормативном порядке, направленные на регулирование общественных процессов и отношений и необходимые для достижения поставленных целей. В рамках теории управления выделены следующие функции: анализ, целеполагание, прогнозирование, планирование и программирование, организация, координация, мотивация (стимулирование), контроль, регулирование. По отношению к государственному управлению они являются общими. Специфическими функциями государственного управления выступают, например, государственное регулирование экономики, лицензирование, проведение выборов и референдумов и пр. Некоторые функции государственного управления ориентированы на регулирование исключительно жизнедеятельности общества – это социально-организационные функции, другие функции направлены на упорядочение и совершенствование деятельности органов государственной власти и управления – это внутриорганизационные функции.

Многообразие функций государственного управления сопряжено с использованием различных методов их реализации. Методы государственного управления представляют собой способы властного воздействия государства на вектор развития общественных и государственных дел. Они показывают, какими средствами государство влияет на поведение людей и управляет им. Исходя из способов и приемов, которые используются субъектами государственного управления для достижения поставленных целей и выполнения функций, выделяют следующие группы методов.

1) Административные методы – нормативные требования государства, обязывающие и субъектов, и объекты государственного управления поступать определенным образом. Они основаны на распорядительстве субъекта управления, их невыполнение влечет за собой привлечение к различным видам ответственности.

Примеры. Каждый работающий гражданин России обязан платить налоги в бюджеты разных уровней, в 20 и 45 лет обменять паспорт гражданина Российской Федерации, государство для этого разрабатывает определенные правила, пакет документов и пр. Государственные служащие обязаны подавать декларацию о доходах за прошедший календарный год в срок до 30 апреля текущего года.

2) Экономические методы – это способы создания государством определенных условий, в которых управляемому объекту выгодно поступать так, как того хочет государство. Такие методы базируются на наличии у граждан, организаций и государства материальных интересов, которые обусловливают их действия, а степень экономической активности детерминируется развитостью и объемами материальных стимулов.

Примеры. Разработка и реализация государственной налоговой политики; налоговое стимулирование, например, в целях увеличения доли иностранных капиталовложений в российскую экономику практикуется снижение ставки налога на иностранный капитал, «налоговые каникулы» для конкретных предприятий. Стимулирование развития частного сектора российской экономики достигается, в том числе, за счет предоставления государственного имущества в аренду, концессию. Другим примером является система государственного социального обеспечения – выплата повышенных и именных стипендий, пенсий.

3) Идеологические методы – это целенаправленное моральное и нравственное воздействие государства на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны государства. Другое применяемое название этой группы методов – социально-психологические.

Примеры. Классический пример – предупреждение Министерства здравоохранения и социального развития РФ о вреде курения, обязательно указываемое на каждой пачке сигарет. Социальная реклама, ставшая частью жизни российского общества и направленная на формирование гражданского сознания и законопослушности: «Заплати налоги и спи спокойно»; «Проскочив на красный свет, можно распрощаться с белым» и т. п.; пропаганда здорового образа жизни.

4) Правовые методы – это способы государственного управления, совершаемые в пределах и в соответствии с процедурой, установленной Конституцией, законами и иными правовыми актами, действующими на территории страны. Среди правовых методов можно выделить законодательствование, государственно-административное управление, правосудие, контроль.

Примеры. Создание на основании ст. 80, 85 Конституции Государственного Совета РФ как совещательного органа при Президенте РФ в целях содействия реализации полномочий Президента РФ как главы государства.

5) Неправовые методы. Среди них выделяют две подгруппы: организационно-технические, которые совершаются в соответствии с правовыми нормами, но их процедура детально правом не регулируется, и противоправные, которые совершаются в нарушение действующего законодательства.

Пример. Организационно-технические неправовые методы используются в деятельности в экстремальных условиях подразделений МЧС России. Каждая чрезвычайная ситуация уникальна, и ни один правовой акт не может предусмотреть всех возможных и необходимых вариантов действий или бездействий, их обоснованность и адекватность сложившейся обстановке. Противоправные методы – применение насильственных мер по разгону санкционированного митинга; нецелевое использование государственным служащим средств федерального или регионального бюджета.

Каждая из рассмотренных групп методов характеризуется специфическим волеизъявлением государства – это дозволения, требования, запреты, ответственность, контроль и надзор и т. д. В реальной практике управления принятие и реализация государственных решений возможны лишь на основе синтеза различных методов управления: есть метод, несущий основную нагрузку, и есть усиливающие или обеспечивающие методы.

Пример. При создании Стабилизационного фонда РФ основной метод – экономический; правовое обеспечение этого процесса есть правовой метод, играющий обеспечивающую роль; разъяснительные меры, представленные через СМИ, о необходимости такого шага – идеологический метод, выступает обеспечивающим или усиливающим.

Любая управленческая деятельность осуществляется по логической схеме: осознание целей и задач управления – выбор метода управления – разработка и реализация инструментов управления. Под инструментами государственного управления понимаются средства практической реализации управленческого решения. Среди инструментов государственного управления выделяют две подгруппы: общие (универсальные) и локальные. Общие инструменты управления – это существующие, закрепленные в правовых актах нормы и правила управленческой деятельности; имеют форму законов, уставов, инструкций, ограничений и т. д. Локальные инструменты управления носят частный характер, подкрепляя выполнение более значимого управленческого решения, и могут иметь форму постановлений, приказов, распоряжений, сделок, контрактов, совещаний и т. п. По отношению к управленческому решению инструменты вторичны; в зависимости от контекста могут рассматриваться как самостоятельные управляющие воздействия, используемые для выполнения других управленческих решений. Например, установленные государством правила записи актов гражданского состояния правомерно рассматривать как управляющее воздействие государства на участников общественных отношений, запись акта гражданского состояния конкретного гражданина – это инструмент реализации управленческого решения.

Понятие «инструменты государственного управления» не получило должного раскрытия и рефлексии в науке государственного управления, поэтому отсутствует признанная классификация. В качестве критериев классификации выделяют: 1) уровень инструмента государственного управления в иерархии системы управления – это инструменты, применяемые на международном уровне, на федеральном уровне, на региональном уровне, инструменты отраслевого управления и пр.; 2) документальные формы инструментов государственного управления – это законодательные акты; постановления, регламенты, решения государственных органов; государственные концепции, программы, проекты; государственные бюджеты; государственные стандарты, сертификаты качества, лицензии; государственные свидетельства; государственные дипломы и др.; 3) характер и объем воздействия инструментов государственного управления – экономические инструменты (налоги, государственные тарифы оплаты труда, ставка рефинансирования ЦБ РФ, внутренние и внешние займы и т. п.), организационные инструменты (создание, реорганизация или реструктуризация государственных органов; назначение, перемещение, освобождение от занимаемой должности на государственной службе и пр.), политические инструменты (выборные технологии, опросы общественных мнений и др.).[4]

Инструменты государственного управления делят на макро-экономические и микроэкономические. Под макроэкономическим управлением понимается управление народным хозяйством страны, отдельными сферами общественной жизни, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Здесь используются такие инструменты государственного управления, как правовые (действующее на территории России законодательство), как государственные бюджеты, федеральные и региональные целевые программы, стратегии развития и социально-экономические прогнозы, государственное инвестирование, проведение государственных операций на внутреннем денежном рынке, обслуживание государственного долга, государственное страхование и обеспечение, санкции за неисполнение обязательств (пени, штрафы) и многие др. Микроэкономический уровень управления включает в себя управление крупными предприятиями, организациями и учреждениями социальной сферы, структуры малого и среднего бизнеса; в процессе такого управления используются документальные инструменты, такие, как уставы, лицензии, утверждаемые государственными органами положения, а также денежные инструменты (наличные и безналичные деньги, ценные бумаги), уровень оплаты труда работников и т. д.

Формулирование целей государственного управления, процесс их достижения посредством использования конкретных методов и инструментов управления, выполнения определенных функций органами государственной власти и управления основывается на ряде принципов. Принципы как продукт сознательной деятельности человека следует отличать от закономерностей, действие которых не зависит от людей. Принципы государственного управления – это, как правило, законодательно закрепленные, базовые положения, в соответствии с которыми формируется и функционирует система государственного управления. В современной науке принципы государственного управления подразделяют на три блока: общие, организационно-технологические и частные.

Общие принципы касаются содержания и целей системы государственного управления, среди них выделяют социально-ценностные (гуманизм, демократизм) и социально-функциональные (принцип разделения властей, федерализм, законность). Исполнительно-распорядительная, организационная деятельность органов государственной власти и управления строится в соответствии с организационно-технологическими принципами. Совокупность организационно-технологических принципов представлена четырьмя группами: структурно-целевые (иерархия целей государственного управления, последовательность достижения целей); структурно-организационные (единство системы государственного управления, сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности органов государственной власти); структурно-функциональные (закрепление управленческих функций в компетенцию соответствующего государственного органа); структурно-процессуальные (принцип соответствия методов управления функциям государственного органа). Использование частных принципов ориентировано на повышение значимости человеческого фактора в процессе государственного управления, среди них выделяют две подгруппы: принципы, проектируемые на различные сферы жизнедеятельности общества (экономическое планирование, принципы маркетинга), и принципы функционирования государственных и общественных институтов (принципы Карнеги, принципы местного самоуправления).

1.2.Прогнозирование, планирование и программирование в государственном управлении

Выполнение органами государственной власти функций прогнозирования, планирования и программирования предполагает четкое определение таких способов воздействия государства на хозяйствующие субъекты и таких способов использования имеющихся в обществе ресурсов, которые позволили бы достичь поставленных целей за максимально короткое время.

Прогнозирование – это обоснованное предвидение развития ситуации. В процессе государственного управления складываются условия, когда факторы неопределенности и неуправляемости препятствуют разработке перспективных государственных планов, программ; тогда прогнозирование приобретает особую значимость, в определенной мере заменяя и планирование, и программирование.

Прогнозирование в государственном управлении – научно обоснованное представление о развитии общественных процессов и отношений, о сроках и характере их изменений. Процесс прогнозирования не ограничен жесткими временными рамками, ранее принятыми решениями, носит предварительный характер. Прогнозы являются источником информации, в первую очередь, о тех объектах государственного управления, которые существенным образом влияют на ход социально-экономических событий и при этом частично поддаются (или не поддаются) воздействию со стороны государства. В качестве слабоуправляемых (или неуправляемых) факторов выделяются, как правило, природно-климатические, демографические, военно-политические, научно-познавательные, торгово-конъюнктурные.

В деятельности органов государственной власти используются следующие виды прогнозов: социально-экономические; демографические; прогнозы трудовых ресурсов и рабочей силы; прогнозы в отношении природных ресурсов; социальные макроэкономические прогнозы; макроэкономические прогнозы конъюнктуры внутреннего и внешнего рынков; прогнозы в научно-технической сфере; военно-политические; внешнеэкономические прогнозы. По временной характеристике выделяют кратко-, средне-, долгосрочные прогнозы, предметами которых соответственно могут выступать валютные курсы, курсы акций, цены и т. д.; создание и предоставление новых видов услуг или продукции, реализация целевой программы, национального проекта и т. д.; демографическая ситуация в стране, социально-экономические трансформации общества и т. п.

Фундаментальным элементом государственного прогнозирования стали сводные макроэкономические прогнозы, связанные с определением ожидаемого состояния экономики страны и с выявлением тенденций динамики основных ее параметров – ВВП, объема промышленного и сельскохозяйственного производства, объема инвестиций в основной капитал, реальных денежных доходов населения и т. д. Макроэкономическое прогнозирование сопряжено с разработкой пессимистического, оптимистического и реалистического прогнозов. Макроэкономические прогнозы составляются посредством различных методов прогнозирования.

Метод экстраполяции основан на том, что траектория будущего развития является продолжением траектории прошлого развития. Экстраполяционное прогнозирование применяется в отношении инерционно протекающих процессов. Метод факторного прогнозирования предполагает выявление факторов, влияющих на предмет прогноза, определение типа зависимости искомых показателей от факторов (может быть линейная или степенная), и расчет значений прогнозируемых показателей. Метод модельного прогнозирования представляет собой средство прогнозирования на базе экономико-математических моделей. В практике государственного управления он широкого применения не получил в силу сложности построения макроэкономических моделей, соответствующих моделируемому объекту. Органы государственной власти в последние годы чаще стали обращаться к методу экспертного прогнозирования как наиболее универсальному, когда эксперт дает прогноз, опираясь на опыт, аналогии, интуицию.

Плановая деятельность – естественная и необходимая функция субъекта управления. В системе государственного управления планирование носит всеобщий характер. План – это не только желаемый результат, но и способы его достижения, и в этом состоит главное отличие планирования и прогнозирования. Планирование как процесс складывается из разработки, составления, контроля за ходом выполнения и корректировки плана. Планы разрабатываются на какой-либо временной период. Краткосрочные планы ориентированы на период до одного года. Среднесрочные планы составляются, как правило, на период времени от одного года до пяти лет. Долгосрочные планы разрабатываются на период 5—20 лет.

Различные типы разработки планов характерны для дискретного планирования и для непрерывно-скользящего планирования. В первом случае планы разрабатываются «встык», по мере завершения одного плана он сменяется другим. Во втором случае план периодически продляется еще до его завершения. Процесс планирования имеет уровневый характер, поэтому различают: международное планирование (совместная политическая, экономическая и иная деятельность стран); государственное планирование; отраслевое планирование; территориальное планирование; планирование территорий хозяйствующих субъектов. По объекту планирования и применяемым показателям выделяют социальное планирование (распространяется на процессы и объекты социальной природы); производственно-экономическое планирование на макроуровне (нацелено на экономический рост); государственное финансовое планирование (связано с формированием государственных бюджетов, фондов).

Для современной России актуально развитие следующих форм государственного планирования: 1) плановой концепции, с обязательным ее утверждением на государственном уровне; 2) государственных директивных плановых установок долгосрочного характера; 3) индикативного планирования через разработку и принятие на государственном уровне индикативных планов; 4) государственных целевых программ; 5) государственного планового заказа; 6) формирование государственного бюджета как финансового плана государства; 7) принятие государственных планов и программ приватизации и использования государственного имущества; 8) государственных инвестиционно-инновационных проектов.

Государственное программирование часто используют как термин, равнозначный программно-целевому планированию. Программно-целевой метод – основной способ решения крупных социально-экономических проблем посредством разработки и реализации органами государственной власти и управления взаимосвязанных программных мер, направленных на решение задач в различных сферах жизнедеятельности общества. Специфическими чертами программно-целевого планирования являются: четкие формулировки и систематизация целей («древо целей и задач»); обусловленность реализуемых мероприятий поставленными целями (система целереализующих действий); изначальное установление средств и ресурсов осуществления программных мероприятий; системный подход к управлению программой и контроль за реализацией мер со стороны органов управления.

Сущность программного подхода раскрывается через понятия «программная область», «параметры программы», «структура программы». В общем виде структура программы включает следующие блоки: целевой (содержание проблемы, обоснование необходимости ее решения программными методами, цели, задачи, сроки и этапы программы), исполнительный (система программных мероприятий), ресурсный (объемы, источники ресурсов), организационный (механизм реализации, организация управления и контроль, оценка последствий, паспорт программы).

Процесс разработки целевой программы складывается из следующих стадий: целевая установка программы; научно-проектная разработка программы (обоснование способов ее осуществления); структурная разработка (формирование разделов, построение исполнительной структуры программы, обоснование программных мероприятий); ресурсная разработка (обоснование объемов и источников ресурсов, необходимых для реализации программы). Унифицированного алгоритма содержания методов разработки государственных программ не существует в силу того, что разработка целевой программы – это не линейный, а циклический процесс.

Классификация государственных программ возможна по следующим основаниям:

1. По функциональной сфере государственной программы:

– социально ориентированные (социальные);

– научно-технические (инновационные);

– инвестиционные (воспроизводственные);

– экологические;

– программы обеспечения национальной безопасности, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

2. По объекту реализации государственных программ:

– территориальные (региональные);

– отраслевые;

– программы развития ресурсного потенциала;

– внешнеэкономические;

– организационно-управленческие;

– маркетинговые.