Помоги проекту - поделись книгой:
Майкл Барбер
Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании
Карен, Наоми, Анье и Элис:
«Ты будешь светом над пучиной океана»
Michael Barber
Instruction To Deliver
Fighting to Transform
Britain’s Public Services
Methuen
Copyright © Michael Barber 2007, 2008
Вводное слово к русскому изданию
«Приказано добиться результата» – уникальная книга, благодаря которой читателю в деталях открывается история трансформации управления государственным сектором Великобритании, произошедшая за короткий период времени и оказавшая значительное влияние на жизнь каждого британца. Книга написана сэром Майклом Барбером, который в течение второго срока пребывания Тони Блэра на посту премьер-министра Великобритании (2001–2005 гг.) отвечал за реализацию реформ в сфере государственных услуг.
Жанр мемуаров государственного служащего, в котором написана книга, на первый взгляд не слишком интригует, тем не менее он точно соответствует замыслу автора. М. Барбер раскрывает внутреннее устройство одной из наиболее прогрессивных бюрократических машин в период ее очередной настройки и делает это так, чтобы читателю, далекому от профессиональной бюрократической деятельности, было интересно. Такой рассказ не может оставить равнодушным и российского читателя, поскольку государственное устройство остается одной из излюбленных тем для обсуждения почти в каждой семье.
Благодаря сэру Барберу, повествующему о трудностях, неизбежно встающих на пути реформаторов, и о том, как их преодолеть, мы получаем возможность окунуться в атмосферу Уайтхолла – сердца британского правительства, почувствовать накал политической борьбы, профессиональных дискуссий и кулуарных споров. Явные и скрытые стороны британской бюрократической машины описаны непосредственным участником событий, что создает эффект присутствия, сопереживания за успех смелых начинаний.
В книге живо обрисованы личности Тони Блэра и его ближайших соратников, ярко воспроизведены впечатления о беседах с премьер-министром и членами кабинета, происходивших как в критические моменты принятия важнейших стратегических решений, так и при рутинной работе и в повседневной жизни.
Методологическим ядром книги является часть, озаглавленная автором «Delivery Manual». Ее название в русском издании переведено как «Руководство по реализации реформ». Это своего рода инструкция по претворению в жизнь политических решений и закреплению достигнутых результатов.
Книга не просто рассказывает о разработанной автором системе достижения поставленных целей; повествование передает сам дух, идеологию управления Майкла Барбера – четкость, лаконичность, организованность, сфокусированность на приоритетах.
Одна из основных тем книги связана с внедрением так называемого управления по результатам. Эта идеология стала своего рода непременным стандартом «приличного» государственного управления. Однако на практике она воплощается не всегда адекватно. М. Барбер отмечает важное обстоятельство: оказывается, даже в Великобритании, находящейся, как считается, в авангарде инноваций государственного управления, не был определен круг приоритетов правительственной политики – ни во время первого срока пребывания Блэра у власти, ни во время правления любого другого правительства.
Определение приоритетов – лишь часть задачи государственного управления. Наряду с этим необходимо обеспечить стабильность выбранных ориентиров и, главное, продвижение в направлении их реализации, что в терминах демократических форм правления означает исполнение предвыборных обязательств. Обеспечением этого и занимался сэр Барбер на своем посту.
По мнению автора, группа, аналогичная той, которую он возглавлял, то есть занимающаяся обеспечением выполнения предвыборных обещаний, является необходимым элементом механизма управления по результатам. Такая организационная структура должна быть компактной, гибкой, пользоваться поддержкой высшего руководства, а ее функции не могут сводиться к обычному бюрократическому контролю.
Группа М. Барбера стала своего рода усилителем власти премьер-министра, рассматривая в своей деятельности эту власть как капитал, который необходимо рационально использовать. Поскольку вопросы, которыми приходилось заниматься Барберу и его сотрудникам, носили зачастую весьма деликатный характер, важно было не допускать утечек информации: только так можно было обесценить решения, испортить отношения с членами Кабинета министров. И того, и другого, по словам М. Барбера, ему и его коллегам удалось избежать.
Книга сэра Барбера помогает нам разобраться в причинах «пробуксовки» и способах реализации механизма управления по результатам. Лучшему пониманию истоков этой идеологии и ее развития способствует рассказ о жизни самого автора и о становлении его идеалов. От студенческой скамьи в Оксфорде до преподавателя истории в Зимбабве, от члена комитета по образованию муниципалитета Хэкни до руководителя департамента образования Великобритании и правой руки премьер-министра – вот уникальный путь Майкла Барбера, определивший его философию управления.
Книга «Приказано добиться результата» щедро приправлена цитатами из классиков и государственных деятелей, хорошо знакомых русскому читателю, – от Карла Маркса до Виктора Степановича Черномырдина. Интересны выводы автора из некоторых рассмотренных им эпизодов американской и британской истории (что ожидаемо от историка с оксфордским дипломом), но более привлекательным для русского читателя будет анализ истории России. Много путешествовавший по России Майкл Барбер демонстрирует неординарный и острый взгляд на исторический опыт России и его значение для Великобритании.
«Приказано добиться результата» – подлинное руководство к действию, заряжающее энергией, задающее направление движения, предоставляющее опробованный и доказавший свою эффективность арсенал средств для достижения успеха в деле государственных реформ.
Москва, 2011 г.
Вводное слово к английскому изданию
Настоящая книга – редкий пример того, как, заплатив за одну вещь, можно получить бесплатно не только вторую, но и третью. Во-первых, перед нами повесть о реформировании государственных услуг – важном элементе второго срока Тони Блэра[1] на посту премьер-министра, – рассказанная Майклом Барбером, который изнутри знаком с этой работой, и его свидетельства останутся первосортным историческим источником, важным для тех, кому интересна эпоха правления Блэра. Во-вторых, читателю дается замечательный урок того, каким образом можно лучше организовать работу правительства страны в будущем (проблема, которая так или иначе мучила всех министров начиная с 1945 г.), не уничтожив при этом коллективное управление со стороны Кабинета министров тем, что премьеру будет предоставлена чрезмерная власть.
Немаловажное достоинство книги – увлекательность. В ней рассказывается откровенная человеческая история, написанная человеком, который честно относится к себе и не страдает самовнушенным комплексом мессианства. Ведь Майкл Барбер не питает ложного пиетета ни к себе, ни (при всех дружеских чувствах и уважении) к своему бывшему начальнику Тони Блэру. Именно такими должны быть мемуары, но почему-то записки политиков редко таковыми являются.
Безусловно, Майклу Барберу помогло то, что он сформировался как историк в университете, как учитель – в Харфордшире и Африке, а как писатель – при подготовке книги о Законе об образовании (Education Act) 1944 г. Не меньше достоинств придало книге то, что ее автор обладает талантом воскресить момент и запечатлеть его настроение, а также умеет поддерживать хорошие отношения с людьми. Работая в 2001–2005 гг. на посту главы Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг (Prime Minister’s Delivery Unit)[2], он должен был согласовывать свои действия одновременно с пятью заинтересованными сторонами – с Тони Блэром, Гордоном Брауном, несколькими членами Кабинета министров, руководившими государственными чиновниками, и с людьми из окружения самого влиятельного премьера и самого влиятельного канцлера нашего времени. Есть много доказательств того, что ему практически всегда это удавалось. Учитывая непростые условия работы в правительстве как в человеческом плане, так и в процедурном, это почти чудо.
Работа по обеспечению реализации реформ как предмет описания книги довольно сложна и, пожалуй, скучна. Не исключено, что непосвященным такая книга покажется узкоспециальной и даже нудной. Любая другая, но не эта. Существует опасность, что помпезные аспекты премьерства Блэра (особенно барабанный бой, провозвещавший войну в Иране, и ее последствия) затмят собой реальную историю 1997–2007 гг., которую еще только предстоит написать. (Нужно отдать должное интуиции и опыту Майкла Барбера, который не имел никакого отношения к войне в Ираке.) Издание данной книги означает шанс, полученный «новыми лейбористами», чтобы ключевые элементы их деятельности заслужили должные признание и оценку в истории.
Одна из многих опасностей, подстерегающих экс-премьеров, – поток мемуаров и дневников бывших коллег, которые подобно дурному сну нарушают спокойную жизнь отставника. Эта книга не из такого числа. Она не льстит Тони Блэру, но и ему, и нам доставит немалое удовольствие.
2007 г., февраль
Предисловие автора к первому английскому изданию книги
Эта книга посвящена работе по претворению в жизнь реформ в сфере государственных услуг, которые проводились в период второго срока Тони Блэра на посту премьер-министра (2001–2005 гг.), и ее результатам. Как руководитель созданной Блэром Группы по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, я находился бок о бок с ним в течение всех этих четырех лет и поэтому вряд ли могу претендовать на беспристрастность. Тем не менее я все время стремился придерживаться трезвого и взвешенного подхода. Я представляю здесь только собственную точку зрения, но никак не взгляды своих руководителей – прошлых или нынешних.
Я постарался свести воедино четыре сюжетные линии. Отчасти эта книга представляет собой политические мемуары – личные воспоминания человека, проведшего в доме № 10 по Даунинг-стрит[3] четыре года (таков итог моей работы там для меня лично и моей семьи). Отчасти это история деятельности Блэра по проведению реформ в сфере государственных услуг и рассказ о воздействии, которое эти преобразования оказали на всю страну. Отчасти речь пойдет об анализе отношений между аппаратом премьер-министра и остальным правительством и о том, каким образом они могут плодотворно развиваться в дальнейшем. Но в первую очередь это рассказ о том, как добиваться конкретных результатов работы правительства; ответ на вопросы о реформах государственных услуг, но не столько о том, что является содержанием этих реформ, сколько о том, как провести их в жизнь. Главной задачей Группы как раз и был ответ на вопрос «как?», причем не только премьер-министру, но и членам Кабинета министров, и сотрудникам департаментов, отвечавшим за реализацию широкомасштабных и далекоидущих реформ. В работах по истории и политике вопросом «как?» несколько пренебрегают. Как говаривал мой учитель истории, в учебниках пишут, что тот или иной средневековый король собрал армию и поспешил на север, не останавливаясь на том, каких трудов стоило это сделать. В современном мире ответ на вопрос «как?» по-прежнему остается нелегким. На страницах этой книги показано, что в 2001–2005 гг. мы многое узнали о том, как на него нужно отвечать. Это не только помогло премьер-министру добиться значительно большего, чем могло бы быть в иных обстоятельствах, но и повсюду вызвало большой интерес, ведь во всем мире правительства пытаются найти ответ на вопрос «как?»
Книга состоит из трех частей и похожа на сэндвич с полезной и питательной начинкой. В части I (главы 2–8) описана история реализации реформ со всеми недостатками. При желании можно прочитать только эту часть книги, не обращаясь к двум другим, более коротким. В части II повествуется о странных поворотах моей карьеры, которые привели к тому, что меня попросили создать и возглавить Группу по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. В части III дается анализ уроков, которые могут извлечь из нашего опыта будущие премьеры. На эту тему ведется широкая дискуссия в академических кругах, посвященная полномочиям премьер-министра и изменению природы государства. Наконец, в книге есть приложение «Руководство по обеспечению реализации реформ», где содержатся тексты выступлений, письма, выжимки из документов, которые проливают свет на методы работы Группы.
Это моя история, но еще и история многих других, поэтому я должен выразить признательность большой группе людей.
Прежде всего – премьер-министру. Если бы не то доверие, которое он мне оказал, рассказывать было бы нечего. Работать с ним было одно удовольствие; я считаю его и замечательным человеком, и замечательным лидером. Кому-то еще придется давать оценку наследия его деятельности в целом. В известной степени мнение историков будет зависеть не только от действий кабинета во внутренней политике, но и от положения дел в мире и – не в последнюю очередь – от результатов войны в Ираке. В этой книге читатель найдет лишь оценку той части деятельности Блэра, которая связана со сферой государственных услуг и с изменениями общественного устройства. У меня сложилась положительная картина (думаю, она и войдет в историю), но я не скупился на критику, если считал ее уместной. Как заметил еще Дж. Босуэлл[4] в «Жизни Самюэля Джонсона», «в любой картине должен присутствовать не только свет, но и тени». Похожую мысль высказывал и Черчилль: «Отдать должное великому человеку невозможно без пристрастной критики». Так или иначе, я благодарен Тони Блэру за потрясающую возможность работать с ним и надеюсь, что отдал ему должное на этих страницах.
Моя признательность – министрам, как членам кабинета, так и другим, с которыми мне выпала честь работать. В прошлом мне приходилось выслушивать обвинения в представлении всех политиков в розовом свете. Думаю, что это не так, хотя много раз, беседуя с государственными служащими и с теми, кто работал в сфере государственных услуг, я неуклонно стремился развеять их закоренелый скептицизм в отношении политиков как класса. Прежде всего я считаю уважение по отношению к тем, кто избран служить народу, важнейшей основой демократии. Не так-то просто участвовать в избирательной кампании, а тем более нелегко принимать решения от имени народа. Более того, как показывает мой опыт, не все политики преследуют личные интересы, рвутся к власти и готовы делать лишь то, что поможет им добиться переизбрания. Я не стану утверждать ни того, что среди них не встретишь ни одной паршивой овцы, ни того, что лучшие политики лишены недостатков, – в конце концов, все они люди. Нет, я хочу сказать другое: такие политики, как, например, Джиллиан Шефард и Аластэр Дарлинг (лишь двое из тех, о ком говорится на этих страницах), пришли в политику потому, что в соответствии с теми ценностями, в которые они верят, хотели сделать мир лучше. С ними можно не соглашаться, их можно призвать к ответу за ошибки и неудачи, но нынешняя мода на критику поголовно всех политиков является абсолютно деструктивной. Так или иначе, я благодарен всем тем, кто смог уделить мне время и внимание. Отдельно хочу упомянуть Дэвида Бланкетта. Подобно всем нам он, конечно, тоже ошибался, тем не менее внес значительный вклад в достижения правительства, и работа с ним в 1997–2004 гг. по-настоящему вдохновляла меня.
Не менее важную роль в деятельности политиков в описываемый мною период играли некоторые из моих коллег по работе на Даунинг-стрит и в аппарате Кабинета министров. Джереми Хейвуд, Эндрю Адонис и Питер Хайман стали моими близкими друзьями, и я не раз обсуждал с ними многие из тем, поднятых в этой книге. У меня были прекрасные коллеги – Энджи Хантер, Салли Морган, Джонатан Пауэлл, Лиз Ллойд, Аластэр Кэмпбелл, Дэвид Хилл, Годрик Смит, Том Келли, Джеф Малгэн, Пэт Макфадден, Мэтью Тейлор, Джон Берт, Айван Роджерс, а в конкретных областях – Саймон Стивенс и впоследствии – Джулиан Легранд (здравоохранение), Джастин Рассел (преступность и проч.), Гарет Дэвис (социальное обеспечение), а также многие другие сотрудники, вместе с которыми мне довелось ежедневно трудиться. Все сотрудники аппарата премьер-министра были людьми одаренными и преданными делу, благодаря этому на Даунинг-стрит, 10 всегда было приятно работать.
В Казначействе (Treasury)[5] Гордон Браун, Эд Боллз, Гас О’Доннелл (в то время, когда он занимал там пост постоянного секретаря[6]) и далеко не последний там человек Ник Макферсон постоянно оказывали помощь и поддержку работе Группы по обеспечению реализации реформ.
В период работы в Группе я сталкивался со многими государственными служащими. Нельзя сказать, что мы облегчали им жизнь (наша задача состояла не в этом). Зачастую мы критиковали их не менее резко, чем я делаю это на страницах настоящей книги. Но они непременно уделяли нам время, относились к нам с уважением и, что самое удивительное, часто были рады нам, хотя, появляясь у них, мы не всегда могли рассчитывать на радушие. Все три секретаря, сменявшие друг друга на этом посту, – Ричард Уилсон, Эндрю Тернбулл и Гас О’Доннелл – неизменно выражали мне свою поддержку, даже когда им проще было этого не делать. Так же поступали и постоянные секретари Министерства образования (Department of Education) Майкл Бичард и Дэвид Нормингтон.
Наконец, нет пределов моей благодарности сотрудникам самой Группы. Это фантастические люди; работа с ними радовала и вдохновляла, все они внесли огромный вклад в достижения, которые описаны на этих страницах. Многие из них лишь упоминаются в этой книге, но они – часть целого, и я благодарен всем без исключения. Каждый из нас понимал: все, что мы испытали, представляет собой из ряда вон выходящий опыт, благодаря которому мы сами изменимся, станем совсем другими людьми. Не думаю, что, оглядываясь назад, кто-нибудь пожалеет о произошедшем.
Четыре члена Группы заслуживают, чтобы я упомянул их отдельно: это те, кто в разное время организовывал работу моего личного секретариата и мой рабочий график, – Кейт Миронидис, Линдси Оливер, Нуртен Юсуф и Карен Уэллс. Иногда им приходилось работать с запредельной нагрузкой, но они всегда с пониманием относились ко всем моим требованиям и не давали мне оторваться от реальности.
Мои близкие друзья, не работавшие в правительстве, помогли мне разобраться в том, чем я занимался, и понять, ради чего я это делал. Дэвид Питт-Уотсон, неоднократно упоминаемый в книге, обладает четким и ясным умом и движим ценностями, которые объединяют нас в течение всех 30 лет нашей дружбы. Алан Иванс уже 20 лет является моим наставником. Тим Уильямс – с его глобальным пониманием исторического процесса и страстной верой в важность коллективных усилий всего народа во имя более высокого уровня общественного равенства – постоянно ставил передо мной новые задачи и подвергал сомнению мои действия, и для меня это было очень полезно. Робин Альфред все время возвращал меня к этическим основам моей работы, часто просто тем, что задавал вопросы. Наши встречи с Дэвидом Путтнамом подчас бывали слишком краткими, но не проходили без того, чтобы он не поделился своим глубоким пониманием людей и организаций и позитивной оценкой происходящего. Питер Хеннесси – с его огромным запасом знаний по современной истории и государственному управлению – ставил вопросы в отношении моих решений и находил исторические параллели мыслям и делам.
Питер – один из тех людей, которые прочитали отрывки из этой рукописи или весь текст и сделали конструктивные замечания. Это сделали также Гас О’Доннелл, Питер Ридделл, Дэвид Питт-Уотсон, Тони Данкер и Джорджина Кук. Особенно я признателен Саймону Ри: он изучил всю мою рукопись с точки зрения человека, работавшего в Группе, и сделал много полезных замечаний. Алан Гордон Уокер и Джонатан Уодман из издательства Methuen, опубликовавшего эту книгу, постоянно выражали мне поддержку и давали ценные рекомендации, а Брюс Хантер, мой агент, был неистощим на практические советы.
В подготовке рукописи огромную роль сыграли два человека, которые заслуживают того, чтобы я упомянул о них отдельно. Таня Крайски, с которой я работал над несколькими книгами в 1990-х гг., не отказалась вновь взяться за дело. На этот раз она работала над подготовкой плана, следила за тем, чтобы в тексте не оказалось мелких противоречий, что всегда особенно важно, и внесла в него столько исправлений и уточнений, что мне даже неудобно об этом вспоминать. При этом она не теряла оптимизма и даже родила своего первенца – сына Оуэна, причем как раз тогда, когда в работе наступил самый ответственный момент. Уже упоминавшаяся Джорджина Кук, работавшая моим секретарем с тех пор, как я ушел из Группы, мой, так сказать, поводырь в жизни за пределами правительства, была бесценным помощником на протяжении последних полутора лет. Она организовывала встречи и не позволяла отчаиваться, когда я уже думал, что никогда не доведу эту работу до конца, была великолепным сотрудником и верным другом.
В заключение я должен упомянуть о самом главном – о моей жене Карен и трех дочерях – Наоми, Анье и Элис. Они тоже иногда появляются на этих страницах. Как и во всех семьях, у нас были взлеты и падения, в описываемые годы нередко случалось и то и другое, но любовь и дружба, царящие в моей семье, для меня, по крайней мере, являются той основой, на которой зиждется все остальное. Поэтому я и посвятил эту книгу им.
Необходимо добавить, что все неверные мысли и факты следует относить исключительно на мой счет.
2007 г., апрель
Предисловие автора ко второму английскому изданию книги
Второе издание книги выходит менее года спустя после первого, поэтому изменений в нем относительно немного. Самое существенное событие, произошедшее за это время, – смена премьер-министра. Оно потребовало некоторых уточнений текста, довольно незначительных и не касающихся сути изложенного. Небольшие изменения стали необходимы и в результате издания ряда книг, тематически связанных с описываемым мною периодом. Главная из них – дневник Аластэра Кэмпбелла, на материалы которого я ссылаюсь в новом издании, в основном в сносках. Но эта книга не содержала ничего такого, что вызвало бы поправки в моем повествовании или изменило мои умозаключения. Равным образом книга «Blair Unbound» («Блэр на воле») Энтони Селдона, которая содержит ценные сведения о тогдашней обстановке, тоже не потребовала корректировки повествования или аргументации (см.: [Seldon, Snowdon, Collings, 2007]). В меньшей степени я учитывал в новом издании материалы книги Джона Дэвиса «Prime Ministers and Whitehall. 1960–1974» («Премьер-министры и Уайтхолл. 1960–1974»). Эта книга представляет собой увлекательный рассказ о том, как еще в прошлом Макмиллан, Дуглас-Хьюм, Уилсон и Хит мучились с теми же проблемами, которые встали перед Блэром в период, описываемый в моей книге (см.: [Davis, 2007]).
Ряд рецензий на книгу, а также, что более важно, соображения, высказанные в частных беседах и письмах, привели к уточнению по сравнению с первым изданием кое-каких мыслей и аналитических выводов. Так появилось совершенно новое заключение: «Postscript. Second Thoughts» («Postscriptum: переоценка»). Я признателен всем, кто прочитал первое издание и прислал свои комментарии.
Дебаты, последовавшие за изданием книги, несомненно, способствовали тому, что я смог больше сосредоточиться на главном, и в этом заключении постарался уточнить свои соображения о том, что должно произойти в будущем. Особенно я признателен своим родным, которые были свидетелями того, как я работал в Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг (и выслушивали мои рассказы об этом!), а потом, когда я писал книгу, пережили все это со мной заново, читая мои записи. Мои отец и брат Дэвид сказали, что им было интересно узнать, чем же я занимался в течение последних лет. Мои сестры говорят, что прочли книгу с удовольствием. Карен, моя жена, утверждает – несомненно, имея на это все основания, – что ей не нужно читать книгу от корки до корки, поскольку она это все и так слышала (и неоднократно!). Моим дочерям Наоми и Анье не понравились графики, но остальные главы книги они читали с удовольствием. Зато моей младшей дочери Элис очень понравились графики, равно как и вся книга; мне радостно, что ее заинтересовал бюрократический эквивалент экстремального спорта, и я надеюсь, это не станет чрезмерным бременем в ее дальнейшей судьбе! И снова, как и прежде, от всей души я посвящаю эту книгу им.
2008 г., февраль
Предисловие автора к русскому изданию книги
Я очень рад возможности написать новое предисловие к своей книге, на этот раз – к ее русскому изданию.
Когда готовилось первое издание этой книги – в 2007 г., я надеялся, что главным образом жители Великобритании узнают из нее, как трудно было добиться радикальных перемен в сфере важнейших государственных услуг (таких как образование, здравоохранение, транспорт и борьба с преступностью) и что необходимо для достижения результата. Я надеялся также, что эта книга сможет оказать влияние на деятельность правительства – тогдашнего и будущего. Мне приятно сознавать, что хорошо информированные люди в Великобритании, включая ведущих политиков и государственных служащих, и в самом деле почерпнули что-то для себя из этой книги.
Однако, к некоторому моему удивлению, данная книга вызвала значительный интерес во всем мире. Правительства таких непохожих стран, как Канада, Австралия, Южная Африка, Либерия, Норвегия, Индия и США, сочли ее весьма поучительной. Судя по тому, что мне пришлось услышать, на то есть три причины. Во-первых, люди, занимающие руководящие государственные должности, считают, что моя книга действительно отражает суть тех непростых усилий, которые необходимы предпринять, чтобы изменить что-то в правительстве. Тем, кто работает в правительстве, знакомо чувство бессилия, возникающее подчас при попытках сдвинуть с места неподатливую бюрократическую машину, а некоторые мои истории вызывают у них улыбку понимания и сочувствия.
Во-вторых, в этой книге описывается и объясняется не разработка государственной политики, а деятельность по достижению ее результата. Изданий, посвященных такой теме, не так уж и много. Моя книга – одно из них. Конечно, копья чаще ломаются по поводу подготовки политических решений, но успех и неудачи правительства в значительно большей степени определяют результаты таких решений. Именно это имел в виду ныне покойный Виктор Черномырдин, произнеся свое знаменитое: «Хотели как лучше, а получилось как всегда».
В-третьих, если оценивать эту книгу с практической точки зрения, в ней предлагается простой и понятный способ обеспечить успешное (и более, чем обычно) осуществление государственной политики. Со времени публикации книги доказательства эффективности этого способа только увеличиваются. Это происходит с тех пор, как книга была опубликована, и по мере того, как во всем мире – буквально на всех континентах – правительства приспосабливают наш метод к своим условиям и убеждаются в его преимуществах.
Издание моей книги на русском языке меня очень радует. В результате своих неоднократных поездок в Россию я узнал, что во всех уголках страны есть многочисленные государственные чиновники высочайшего ранга, приверженные цели создать такую систему государственных услуг, которая позволит сделать Россию более справедливой, более благополучной, более открытой и хорошо организованной страной. Надеюсь, что такие руководители найдут эту книгу полезной и сейчас, и в будущем.
Я признателен московской Высшей школе экономики за перевод и издание моей книги. Будучи приглашенным профессором этого вуза, я регулярно пользуюсь возможностью участвовать в содержательных дискуссиях как с его руководителями, такими как Ярослав Кузьминов и Исаак Фрумин, так и со студентами, учить которых для меня большая честь. Предвижу, что этим талантливым молодым людям удастся построить ту Россию, которой они смогут гордиться; страну, которую будут высоко ценить ее друзья во всем мире. Им я и посвящаю это издание книги.
23 марта 2011 г.
Об источниках
Настоящая книга в значительной мере основана на личных заметках, сделанных автором в ходе описываемых событий. Когда приводятся выдержки из них, делается соответствующая пометка в тексте. Если цитируются журнальные или газетные материалы, в тексте или сноске указаны соответствующие названия изданий и даты публикации материала. На все остальные источники ссылки даны в обычном порядке, а сами источники включены в библиографию, приведенную в конце книги. Не все включенные в библиографию материалы цитируются в книге.
Часть I
Учимся добиваться реализации реформ
Мандат на реформу… наказ обеспечить реализацию предвыборных обещаний о преобразованиях.
Глава 1
Каким ветром меня сюда занесло?.
Философы лишь различным образом объясняли мир, но дело заключается в том, чтобы изменить его.
В середине 2003 г., через два года после того, как я возглавил Группу при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, я едва не опоздал на заседание кабинета на Даунинг-стрит, 10. А задержался я из-за того, что пришлось уточнять пару вопросов в секретариате премьер-министра. Речь шла о совещании по ходу реформ в Министерстве здравоохранения, и вопреки обыкновению Тони Блэр не стал этим заниматься сам из-за напряженной международной обстановки.
Войдя в знаменитый зал, где с 1856 г. заседал Кабинет министров страны, я увидел на дальнем конце стола членов команды, ведающей вопросами здравоохранения, которые сидели в соответствии с занимаемыми должностями во главе с постоянным заместителем министра[7]. Ближе ко мне на другом конце стола расположились те, кто обычно присутствовал на заседаниях правительства в доме № 10 по Даунинг-стрит, члены Группы и руководители Казначейства. Я знал, что в отсутствие премьер-министра мне придется взять на себя роль председателя. Но совершенно не ожидал и, признаюсь, был потрясен тем, что никто из присутствующих не занял место председателя, – кресло премьер-министра, стоящее прямо у камина, оставалось свободным. И как выразился бы Боб Дилан[8], меня «словно сбил товарняк»: все считали, что я должен занять именно
Отлично помню, что, пока я шел до кресла председателя, сделав полдюжины шагов, и садился в него, меня не оставляла мысль: «А каким ветром меня сюда занесло, и что, собственно, я здесь делаю, черт подери?»
Стремление выигрывать, неумение проигрывать и квакерство
И действительно, каким ветром меня сюда занесло? Если вспомнить прошлое, то, думаю, немалую роль в этом сыграло мое воспитание. В детстве я страстно увлекался спортом, с доходящей до абсурда одержимостью болел за «Liverpool», футбольную команду из моего родного города, и за ланкаширскую команду по крикету. По воспоминаниям матери, однажды в 1960-х она застала меня в слезах после того, как клуб Liverpool проиграл какой-то рядовой матч в Лиге на стадионе клуба West Ham[9]. А я отлично помню, как вскоре после этого мы с мамой ликовали и кричали от восторга, когда Клайв Ллойд, игравший за Ланкашир, набрал победные 100 очков в финальном матче Лиги на стадионе Lords[10]. У моего страстного увлечения спортом была и другая сторона: я обожал выигрывать и ненавидел проигрывать, когда играл сам. Как-то в школе, проиграв товарищескую партию в настольный теннис, я от досады разбил окно. Столь любимый мною крикет был и благословением, и проклятием одновременно: как сказал бы покойный комментатор Брайан Джонсон[11], я всегда вылетал посередине удачной подачи. Мое неумение проигрывать отнюдь не похвально (и думаю, иногда я просто доводил этим своих братьев и сестер до белого каления), но в то же время упорное нежелание смириться с поражением вопреки очевидным фактам оказалось весьма кстати, когда пришлось добиваться поставленных правительством целей, достижение многих из которых граничило с героизмом[12].
В моем воспитании есть еще один аспект, сильно и часто влиявший на работу. В нашей семье во многих поколениях все поголовно были квакерами. Еще детьми мы послушно посещали квакерские молитвенные собрания и научились вести себя тихо. Затем, в Йорке, я ходил в квакерскую школу Бутхэм (Bootham), где целая плеяда хороших учителей привила мне любовь к истории (хотя это и не научило меня достойно проигрывать). Но гораздо важнее, наверное, то, что в семье, в первую очередь от матери, да и в школе я перенял и усвоил квакерские ценности: понял, что многое могу изменить в этом мире, сделать его совершеннее. Меня вдохновляли и принципы, которые исповедовал отец, – большую часть войны он в качестве пацифиста-добровольца доставлял медицинскую помощь в Китай, а позже стал председателем Oxfam[13]. Большое влияние оказали на меня и другие важные аспекты квакерства – например, умение ценить немногословность, способность относиться к любому человеку с уважением независимо от его социального статуса, а также убежденность в возможности ненасильственного совершенствования мира. Это очень действенное сочетание, пожалуй, даже сами квакеры не подозревают, насколько оно результативно.
На самом деле, при активном применении этих принципов, особенно в сочетании со здравым смыслом и эпизодическим отступлением от безупречности, такая комбинация поистине беспроигрышна. Отец рассказывал мне случай из военного времени о том, как в Китае кто-то из его коллег-пацифистов из соединения содействия полевым госпиталям, воспитанный в обстановке жестокости в семье обитателей Ист-Энда и из чувства противоречия ставший квакером, был однажды послан для оказания скорой помощи в один из районов страны. Однако из-за какой-то бюрократической волокиты его с коллегой задержали на полпути. И тогда этот человек, помня о важности и срочности своего задания и потеряв всякое терпение, недолго думая вырубил низкорослого китайского бюрократа привычным хуком справа, а затем отправился дальше. «Возможно, мне не следовало этого делать», – кратко прокомментировал он произошедшее, обращаясь к своему спутнику. Пожалуй, с натяжкой такое поведение можно было бы назвать квакерством в действии, но терпение – далеко не всегда добродетель. Бывало, во время затянувшихся переговоров с кем-то из официальных лиц по поводу улучшения исполнения предвыборных обещаний я вспоминал этот случай и испытывал сильное искушение дать в челюсть, если бы умел это делать. Историк А.Дж. П. Тэйлор, чьими работами я восхищался в юности, который тоже когда-то учился в школе Бутхэм, в типичной для себя, несколько преувеличенной манере так охарактеризовал полученное там образование: «Квакеры часто раздражают. Они всегда стараются найти компромисс и неохотно признают необходимость применения силы в переносном или прямом смысле слова. И все же они – лучшие представители рода человеческого» [Taylor, 1983, p. 63]. В общем и целом я с ним согласен.
Итак, я вышел из стен школы с багажом истинно квакерских ценностей и с прямо противоречащим им упорным нежеланием мириться с поражением. Кроме прочего, окончив школу в 1973 г., я застал конец шестидесятых, самый расцвет радикализма, и был убежден, что, отрастив длинные волосы и исповедуя левые политические убеждения, смогу изменить мир. Когда спустя несколько лет я повстречал моего – великолепного! – учителя истории Питера Брэггинса, он сказал: «Выпускники вашего курса были последними идеалистами».
Политика
Поступив в Оксфорд в октябре 1974 г., я стал участвовать в любительских спектаклях, по-прежнему (преимущественно) побеждал в настольном теннисе, иногда играл в футбол и крикет, вечера проводил за разговорами и выпивкой, а затем (постепенно) увлекся историей, особенно американской, и уже на третьем курсе погрузился в нее с головой. Но по большей части я активно занимался политикой, конечно, не столько партийной, сколько студенческой. На втором курсе меня избрали президентом студенческого союза Колледжа королевы (Queen’s College Student Union)[14], или младшей самоуправляемой «комнаты» – Junior Common Room (JCR)[15], а мой закадычный друг, Дэвид Питт-Уотсон, был его вице-президентом и казначеем[16]. И поскольку это была середина семидесятых, мы устроили забастовку по поводу платы за жилье, естественно, с мизерным успехом. Мы могли бы добиться лучших результатов и при организации референдума о введении в нашем колледже совместного для мужчин и женщин обучения. Стоит ли говорить о том, что подавляющее большинство электората из молодых людей в возрасте 18–22 лет горячо поддержали идею приема девушек в колледж. И даже большая часть преподавателей восприняли это предложение не без энтузиазма. Однако, как нам объяснил наставник – руководитель нашей группы, у начальства не было возражения против студенток, а вот перспектива, что женщина может со временем стать преподавателем или профессором, буквально ужасала.
Одно из наших важнейших достижений (вернее, достижений Дэвида) убеждает меня в том, что мы были «новыми лейбористами» уже тогда. Нам в наследство достался огромный дефицит бюджета (который, несомненно, был нормой для курса), а через год мы уже имели гигантский профицит (раньше такого никто не видывал). Если бы Гордон Браун уже в то время сформулировал свои финансовые принципы, то мы, без сомнения, их применили бы. Вообще-то добиться профицита удалось довольно простым способом – мы расходовали меньше, чем зарабатывали. Мы провели опрос среди студентов о том, какие газеты лучше. Выяснилось, что можно сэкономить, отказавшись от подписки на «Morning Star» и «Daily Express», которые никому не нравились. Кроме того, мы решили сэкономить и не делать взносы в университетский союз, а затем решили заняться доходными статьями бюджета. У нас не было места, чтобы поставить еще один автомат для игры в пинбол[17] или «бильярд с перекладиной»[18]. Но зато (явное упущение) у нас не было и автомата для продажи сигарет, который сулил очень приличный и постоянный доход. В те времена курение еще не считалось антиобщественным поведением, скорее, на него (особенно на курение сигарет «Gau-loises») смотрели как на декадентство с левым уклоном – что-то наподобие поведения Жан-Поля Сартра или Симоны де Бовуар в Cafe de Flore[19]. Но даже при таком отношении студенты медицинского факультета и некурящие представляли собой мощное противоборствующее лобби. В критический момент Дэвид произнес краткую, но блестящую речь. «Всем известно, – воскликнул он, – что три самые лучшие вещи в мире – это выпивка
Оппозиция была сметена, а наши сундуки пополнились «неправедно» нажитым богатством[21]. В конце 1970-х гг. от студенческого движения активистов до Лейбористской партии был всего один шаг. Помню, как с восхищением слушал в 1976 г. знаменитое выступление министра финансов Дениса Хили на конференции Лейбористской партии, когда он отстаивал правильность своего решения обратиться за финансовой помощью к Международному валютному фонду. За этим последовали урезание бюджета и девальвация фунта. Находясь в 1979 г. на преподавательской практике в Оксфорде, я безуспешно участвовал в предвыборной кампании лейбористов, но потом меня, как и остальных, сбила с ног волна набиравшего тогда огромную популярность тэтчеризма[22]. В Сент-Клеменсе продавец магазинчика, торгующего горячими чипсами и прочей снедью, так высказался на этот счет за неделю до дня голосования: «Если тори победят, то и погода улучшится»[23]. По крайней мере, «Liverpool» тогда выиграл первенство Футбольной лиги. А в 1983 г. результаты выборов были еще хуже.
Как получалось, что при всеобщей ненависти к Маргарет Тэтчер[24] она легко побеждала на выборах? Ответ на этот вопрос я получил, когда из простого подмастерья в предвыборных кампаниях с 1985 г. стал настоящим партийным активистом. В моем избирательном округе Хэкни в Лейбористской партии было полным-полно безумцев – безрассудных, но необычайно упорных[25]. В том году Нил Киннок предпринял инициативу, которая положила начало перестройке в его любимой партии, хотя, чтобы добиться победы на выборах, потребовалось еще целых 12 лет. Он отказался от воинствующего подхода и начал борьбу за чистку партийных рядов. В Хэкни сразу все уяснили: отныне они, разумеется, по-прежнему ненавидели Маргарет Тэтчер, но главным врагом уже стал Киннок. Комитет южной части Хэкни (Hacney South General Committee) рассмотрел предложение об осуждении развязанной Кинноком «охоты на ведьм». Председательствующий спросил: «Полагаю, решение принято единогласно?» Однако это было не совсем так: трое из нас проголосовали против по присущей потомкам буржуазии предательской слабости – вероятно, именно так это выглядело в глазах примерно 50 членов партии, полностью солидарных с мнением «товарища» председателя.
Вскоре то же благородное собрание обсуждало возможность привлечения женщин к партийной работе. Может быть, хоть на этот раз здравый смысл возьмет верх и партийные «товарищи» увидят, какими заботами живут простые люди в Хэкни? Жилищные вопросы, образование, здравоохранение и безработица – вот что сильно тревожило обитателей округа. Однако у комитета было иное мнение, и было решено, что для привлечения женщин к более активной партийной работе необходимо провести собрание, посвященное империализму.
У меня было огромное искушение все бросить и уйти подальше от этого безумства, но природное упрямство возобладало. В 1986 г. я выдвинул свою кандидатуру в Совет Хэкни в одном из немногих маленьких городских избирательных маргинальных округов, моем собственном. Кевин Хойс и Марк Маккаллум превратили нашу партийную окружную ячейку в машину для победы на выборах, поставив ее в оппозицию к остальным членам местного отделения Лейбористской партии, и до тех пор настойчиво призывали членов партии участвовать в агитации, пока те не согласились выйти на улицы. (Нам заранее были известны все отговорки. «Я не могу заниматься агитацией в воскресенье утром; боюсь, нужно присмотреть за детьми», – попыталась увильнуть одна из активисток, пока ей не напомнили, что обоим ее детишкам уже под 20 лет.) Ко всеобщему – в том числе и моему – удивлению, я победил!
Поделиться книгой: