Государственное стратегическое управление

1. Ориентация на клиента, включая расширение зоны ответственности государственных учреждений за счет новых сфер потребностей граждан, не входивших ранее в зону ответственности государства. Государственные организации проводят основные операции, чтобы удовлетворять нужды клиентов. Они используют динамику рынка, то есть конкуренцию и выбор клиента, чтобы создать стимул для сотрудников думать прежде всего о клиенте.

2. Рыночная оценка эффективности деятельности государственных структур, когда оценивается достижение результатов, а не соблюдение требований. Они модернизируют бюджет, персонал, систему поставок, давая организациям свободу выполнять свои задачи; переориентируют системы контроля таким образом, чтобы направить их на выявление и решение проблем; удаляют препятствующие инновациям положения; отменяют регулирование тех организаций, которые материально зависят от них, такие как низшие уровни государственного управления. Персональная ответственность за качество работы устанавливается через оценку результатов деятельности современными методами.

3. Приватизация многих направлений деятельности государственных агентств, когда государственные функции передаются частным организациям, обычно по контракту. На протяжении последнего десятилетия некоторые страны испытывали определенные трудности при внедрении методов приватизации государственных услуг, когда частная монополия могла стать даже хуже, чем государственная. Тем не менее это неотъемлемый элемент повышения эффективности государственного управления и перехода к новой модели.

4. Децентрализация управления, что выражается в активизации деятельности местных органов, а также в повышении масштабов использования потенциала негосударственных институтов для обеспечения выполнения целей государственной политики. Кроме того, повышается власть, расширяются полномочия, чтобы они принимали собственные решения и разрешали больше возникающих у них проблем. Сокращая штат и наделяя сотрудников низового уровня полномочиями, государственный менеджмент повышает ответственность за достижение результатов.

5. Расширение спектра методов, которые могут применяться для эффективного управления. Благодаря этой концепции в практике государственного управления появился такой инструмент менеджмента, как стратегическое планирование. В 70–80-е годы прошлого века в государственном управлении стали использоваться такие методы как политический анализ, программы решения приоритетных задач, контроль за исполнением отчетности, финансовое управление и электронная обработка данных, то есть методы частного сектора, направленные на сокращение издержек и контроль за расходами.

6. Повышение прозрачности бюджетов с привязкой затрат к результатам деятельности, а не к используемым ресурсам. Результаты при этом должны быть представлены в виде количественных показателей эффективности и производительности.

Государственный менеджмент сфокусирован на улучшении организационной эффективности, что включает следующее:

• поддержку дискуссий по обоснованию необходимости и эффективности программ и целей между соответствующими органами государственной власти, перед которыми они отчитываются;

• сравнение в процессе внедрения новых механизмов для их оптимальной эффективности;

• обеспечение информации для мониторинга и оценки эффективности и рациональности действий государственных организаций и их программ;

• изучение затрат и результатов на основе четко определенных бюджетных средств и ожидаемых результатов действий организации (бюджетирование по результатам);

• сравнение эффективности близких по характеру деятельности организаций или подобных действий в разных организациях и идентификации тех видов деятельности, где можно добиться улучшений.

В рамках концепции менеджериализма в государственное управление проникают методы управления, выработанные в частном бизнесе. К ним следует отнести рассмотрение деятельности государства как процесса оказания услуг населению, освоение в государственном управлении таких новых для него областей, как территориальный маркетинг (маркетинг земли, маркетинг жилья, маркетинг зон хозяйственной застройки, маркетинг инвестиций, туристический маркетинг), инновативность, командные технологии менеджмента, измерение достижений (performance management), реинжиниринг бизнес-процессов в государственных учреждениях (периодический пересмотр функций и устоявшихся способов решения задач), «новая отчетность». Менеджериальные методы основываются на децентрализации и делегировании ответственности независимым агентам.

Причина успеха в развитии практики менеджмента заключается в том, что прогресс управления экономическими организациями стимулировался выгодами, которые получали от усовершенствований предприниматели, собственники и менеджеры. В отличие от частного сектора, в сфере государственного управления интересы общества, в целях которого осуществляется управление, и государственных служащих не совпадают. Как правило, чиновники и служащие должны бескорыстно трудиться на благо общества, результат их усилий не способствует улучшению их личного благосостояния, что является непосредственной целью коммерческих организаций. Поэтому и технологии управления здесь развиваются более медленными темпами. Коммерческий сектор почти всегда проявляет большую активность, чем общественный. Преимущество государственного управления заключается в возможности заимствования и адаптации подходов, методов менеджмента, стратегического менеджмента для управления государством на федеральном и региональном уровнях, что позволяет сократить срок развития этого процесса.

1.6. Междисциплинарный методологический подход и теоретические предпосылки совершенствования регионального управления

Любой социально-экономический процесс происходит в пределах определенного пространства, определенной территории. Каждая территория имеет свои особенности: определенную обеспеченность ресурсами, особенности исторического развития, определенный уровень социально-экономического развития. Развитие страны, национальной экономики является результатом развития составляющих страну территорий, результатом развития каждого социально-экономического процесса, происходящего в пределах территории. Поэтому, чтобы эффективно развивать национальную экономику, свести к минимуму последствия неизбежных в условиях рыночной экономики финансовых, экономических кризисов, необходимо не только регулировать макроэкономические параметры ее развития, но и обеспечивать эффективную пространственную, региональную политику, учитывать особенности развития территорий.

При разработке концепций регионального управления необходимо особое внимание уделить междисциплинарным исследованиям – достижениям комплекса наук, которые занимаются проблемами исследования экономики, пространства, управления (рис. 2).

Важнейшими категориями государственного управления на региональном уровне являются: мезоэкономика91, регион, региональное управление, региональная политика, закономерности, принципы, факторы регионального социально-экономического развития, региональные стратегии, управление региональными рисками, тип региона по уровню социально-экономического развития, интегрированный мезоэкономический комплекс и др.

Система методологических и организационных основ развития регионов и формирования региональной структуры хозяйства, показывающая взаимосвязь между важнейшими категориями регионального развития, представлена на рис. 3.

Теоретико-методологическую основу регионального стратегического управления составляют: классические теории размещения; классические и неоклассические экономические теории; теории международной торговли; пространственной организации хозяйства; теории регионального роста и концепции инновационного развития; теории и концепции кластерного развития, исследованные учеными начиная с первой половины XIX века (табл. 4).

Рис. 2. Междисциплинарные связи при формировании теоретико-методологических подходов исследования регионального управления

Важное значение для разработки региональных стратегий имеет концепция интегрированных мезоэкономических комплексов. В последние годы с учетом особенностей развития экономики, усложнения экономических взаимосвязей, в условиях глобализации, по мнению ряда авторов, «…традиционные подходы к изучению экономики как совокупности отраслей (отраслевой подход) и регионов (региональная экономика) в условиях глобализации становятся практически невозможными, и чем выше степень глобализации мировой экономики, тем больше отрасли и регионы преобразуются в мезоэкономические комплексы»93.

Основываясь на наиболее распространенном в настоящее время определении мезоэкономики94, можно выделить понятие «интегрированная мезоэкономическая структура» и дать ему определение.

Рис. 3. Система методологических и организационных основ развития регионов и формирования региональной структуры хозяйства

Интегрированная мезоэкономическая структура – совокупность взаимосвязанных элементов отраслевой, межотраслевой и территориальной принадлежности, характеризующихся определенными пропорциями, взаимосвязями и участвующими в определенных видах воспроизводственной деятельности.

От эффективного развития мезоэкономических структур и составляющих их элементов, их рационального взаимодействия все в большей степени зависит успешность развития национальной экономики любой страны, ее экономический рост и глобальная конкурентоспособность. Развитие интегрированных мезоэкономических структур связано с особенностями регулирования крупного бизнеса и будет оказывать возрастающее влияние на экономику регионов. В региональных стратегиях должны быть разработаны методы оценки перспектив развития крупного бизнеса на основе использования методов теории стратегического менеджмента (метод Бостонской консалтинговой группы, SWOT-анализ и др.). Примеры использования метода Бостонской консалтинговой группы для анализа отраслевой структуры крупного бизнеса России представлены на рис. 4 и 5.

Таблица 4

Теоретико-методологическая база совершенствования регионального управления92

Показатели концентрации крупного бизнеса на основе расчета децильного распределения объема реализации продукции по 400 крупнейшим российским компаниям, а также децильного коэффициента дифференциации в 2010 году приведены в табл. 5 и 6 и на рис. 6.

Основной задачей переходного к рыночной экономике периода в Российской Федерации было обеспечение политической, макроэкономической и микроэкономической стабилизации. Именно эти задачи были основными, и определенные успехи в их выполнении обусловили выход на приемлемые макроэкономические параметры развития российской экономики, обеспечили достаточно устойчивый экономический рост, который наблюдался в течение последних лет. Уделялось также внимание развитию и совершенствованию мезоэкономических структур:

Концепция взаимодействия кластера и цепочки добавления стоимости были приняты законы по регулированию развития холдингов, финансово-промышленных групп, особых экономических зон разного типа, развитию регионов с разным уровнем социально-экономического развития. Однако в отличие от развитых стран, где мезоэкономические структуры и составляющие их элементы четко определены, достаточно стабильны, характеризуются устойчивыми пропорциями и взаимосвязями и изменяются под влиянием современных факторов развития мировой экономики (глобализации, информатизации, экологизации и т. д.), мезоэкономическая составляющая экономики развивающихся стран, стран с переходной экономикой, в том числе и Российской Федерации, находится на этапе становления. Именно эффективное управление мезоэкономическими структурами и их адекватное развитие в ближайшие годы будут оказывать возрастающее влияние на макроэкономическую динамику и могут стать важнейшими факторами роста российской экономики в послекризисный период.

Рис. 4. Анализ отраслевой структуры промышленности крупного бизнеса России в 2010 году по методу Бостонской консалтинговой группы (по данным рейтинга крупнейших предприятий России «Эксперт 400»95)

Рис. 5. Анализ отраслевой структуры инфраструктурного комплекса крупного бизнеса России в 2010 году по методу Бостонской консалтинговой группы (по данным рейтинга крупнейших предприятий России «Эксперт 400»96)

Таблица 5

Децильное распределение объема реализации продукции по 400 крупнейшим российским компаниям в 2010 году

Таблица 6

Динамика децильных коэффициентов дифференциации по объему реализации продукции предприятий крупного бизнеса России

Рис. 6. Коэффициенты концентрации и децильные коэффициенты дифференциации (по данным рейтинга крупнейших предприятий России «Эксперт 400»). Источник: Статистические данные ежегодного исследования рейтингового агентства «Эксперт РА» «Четыреста крупнейших предприятий России» // Эксперт. 2011. № 39

Концепция типологии регионов. Для формирования эффективной системы управления регионом большое значение имеет учет уровня социально-экономического развития района. Для стран мира общепризнанным является деление стран на три укрупненных типа и подтипы. Для регионов Российской Федерации метод систематизации стал применяться только в последние 8–10 лет.

Структуру пространственного развития России на основе использования метода систематизации можно представить как совокупность регионов, принадлежащих к определенным типам. Тип субъекта Федерации (СФ) – объективно сложившийся, относительно устойчивый комплекс присущих территории СФ условий и особенностей социально-экономического развития, характеризующий его место и роль в национальной экономике. В разработанных за последние годы типологиях субъектов Федерации: по степени проникновения и динамике развития крупного бизнеса97; по уровню экономического развития, положению домохозяйств и степени освоенности территории98; по уровню социально-экономического развития99 и др., выделены устойчивые типы субъектов Федерации с высоким, средним и низким уровнем социально-экономического развития.

В соответствии с типологией регионов по уровню и особенностям социально-экономического развития, составленной Министерством регионального развития100, выделено четыре типа регионов, причем первые три типа включают в себя по два подтипа. К первому типу отнесены «регионы – локомотивы роста», выделены два подтипа: «мировые города» (два субъекта Федерации – Москва и Санкт-Петербург) и «центры федерального значения» (восемь субъектов Федерации: Краснодарский край, Красноярский край, Ленинградская область, Московская область, Пермский край, Республика Башкортостан, Республика Татарстан, Свердловская область). Основные типологические черты этих регионов: регион осуществляет весомый вклад в прирост ВВП страны; регион имеет высокий научно-технический потенциал; в регионе (городской агломерации) сформирована стратегическая инициатива, имеющая значение для всей страны; в перспективе регион может стать центром развития для соседних территорий. Ко второму типу отнесены «опорные регионы».

Первый подтип – «опорные регионы – сырьевые» (восемь субъектов Федерации: Кемеровская область, Ненецкий автономный округ, Республика Коми, Республика Саха, Сахалинская область. Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ) – имеет следующие характеристики: регионы являются сырьевыми зонами России и экспортоориентированными территориями; большинство инфраструктурных проектов последнего десятилетия нацелены на обеспечение транзитной экономики; наблюдается отсутствие высокоорганизованной урбанистической среды.

Второй подтип – «опорные регионы – старопромыщленные» (15 субъектов Федерации: Белгородская область, Волгоградская область, Вологодская область, Иркутская область, Липецкая область, Нижегородская область, Новосибирская область, Омская область, Приморский край, Ростовская область, Самарская область, Томская область, Хабаровский край, Челябинская область, Ярославская область): производства испытывают дефицит не столько капитала, сколько реалистичных и конкурентоспособных проектов развития; традиционные индустриальные производства, переживающие структурный кризис (устаревшая технологическая база, недостаточное рыночное позиционирование, дефицит кадров и т. п.); низкий уровень жизни населения; избыточная инфраструктурная сеть.

Третий тип включает «депрессивные регионы» и разделен на два подтипа: 1) «депрессивные регионы фоновые» (32 субъекта Федерации: Алтайский край, Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Владимирская область, Воронежская область, Еврейская автономная область, Калининградская область, Калужская область, Кировская область, Костромская область, Курская область, Мурманская область. Новгородская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Республика Бурятия, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Рязанская область, Саратовская область, Смоленская область, Ставропольский край, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Удмуртская Республика, Читинская область, Чувашская Республика, Чукотский автономный округ), для которых характерны низкий уровень жизни населения, устаревшая технологическая база, недостаточное рыночное позиционирование, дефицит кадров); 2) «депрессивные регионы кризисные» (16 субъектов Федерации: Брянская область, Ивановская область, Кабардино-Балкарская Республика, Камчатский край, Карачаево-Черкесская Республика, Курганская область. Магаданская область, Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Дагестан, Республика Калмыкия, Республика Карелия, Республика Северная Осетия-Ала-ния, Республика Тыва, Республика Хакасия, Ульяновская область) – существенное отставание от других регионов страны по уровню социально-экономического развития, высокий уровень безработицы, слабая инфраструктурная обеспеченность роста городских поселений, высокий уровень социальных конфликтов.

К четвертому типу отнесены два «особых района» с низкой пространственной мобильностью, высоким уровнем безработицы, экономической стагнацией, сложной политической ситуацией: Чеченская Республика и Республика Ингушетия.

В последние годы в практике управления регионами при разработке типологий стал использоваться подход, основанный на теории полюсов роста Ф. Перру. Впервые такой подход к типологии регионов был применен разработчиками рейтингового агентства «Эксперт РА» в исследовании инвестиционной привлекательности регионов101.

Первые три типа субъектов Федерации – регионы-«локомотивы», «опорные регионы» и «полюса роста». Их объединяет наличие высокого инвестиционного потенциала и значительных внутренних ресурсов развития, позволяющих им достаточно устойчиво развиваться без существенной поддержки федерального центра.

Регионы – «точки роста» – небольшие по численности населения и экономической мощи, отличающиеся низким инвестиционным риском. В отличие от «полюсов роста» эти регионы имеют ограниченные перспективы экономического роста и уже через 10–15 лет достигают пределов развития вследствие ограниченности трудовых, территориальных, водных и других ресурсов.

К типу «проблемные» относятся регионы, обладающие не до конца использованными ресурсами роста вследствие худшего инвестиционного климата и недостатка инвестиций. При повышении инвестиционной привлекательности наиболее крупные из них могут стать «полюсами», а небольшие – «точками» роста.

Наиболее многочисленную группу составляют регионы «с неопределившимися перспективами», судьба которых зависит от профессионализма управления региональных властей.

Наконец, последнюю группу («особого внимания») составили регионы с наиболее высоким инвестиционным риском и небольшим потенциалом, не имеющие в настоящее время реальных экономических и политических предпосылок для перехода в другие категории.

Австрийский ученый Й. Шумпетер в концепции национальной системы инноваций выделял пять типов предпринимательских инноваций:

• выход на новые рынки;

• использование новых ресурсов;

• использование новых технологий;

• производство новых товаров;

• использование новых методов управления.

Именно эти инновации обеспечивают экономический рост регионов, и ориентация на эти факторы роста должна быть в основе формулировки ключевых региональных стратегий.

1.7. Формирование системы стратегического управления регионами

Особое внимание в условиях рыночной экономики, характеризующейся возрастающей неопределенностью развития внешней среды, неполнотой и асимметрией информации, периодами подъема и спада экономического развития, должно уделяться формированию системы государственного и регионального стратегического управления, включая его важнейшую составляющую – стратегическое планирование.

Актуализация экономических проблем регионов и неспособность их решения традиционными методами в настоящее время объективно требуют развития научных основ формирования системы регионального стратегического управления. Последние два десятилетия были отмечены значительными изменениями (как национальными, так и глобальными) на этом уровне государственного управления. Уже имеются заимствования из зарубежных необюрократических моделей менеджмента, построенных на рациональных процессах принятия решений. Эти перемены, на наш взгляд, связаны с тем, что в разных странах по-разному применяются для крупномасштабных территориальных систем классификационные и типологические разработки. Поэтому можно полагать, что в ряде регионов России требуется разработка на новой основе перспективных концепций взаимодействия и взаимообусловленного развития крупного города – индустриального и научно-технического центра региона – с малыми и средними городами, сельской местностью окружающей территории.

Недооценка места и роли региональных аспектов в управлении в советский период при построении интегральных группировок, слабый учет функциональных критериев при принятии управленческих решений, связанных с территориальной организацией общества в постсоветское время (особенно для моногородов), привели, на наш взгляд, к современным деформациям в ряде регионов России. Сегодня они особенно ярко проявились в их системном кризисе. В России в теории регионального управления начиная с распада СССР ведутся непрерывные поиски. Но его традиционные приемы исходят из прошлых моделей классического отраслевого управления экономикой, с акцентом на контроле и организационных изменениях. Помимо текущего жизнеобеспечения в условиях «вынужденной» децентрализации регионы стали развиваться в условиях выбора альтернатив для стратегических перспектив, создавать долгосрочные вложения в развитие инфраструктуры, улучшать свои имиджевые характеристики для инвесторов, населения, туристов и т. д.

Назрела необходимость пересмотра традиционных подходов к управлению регионом, связанных с переходом от тактического, операционного управления к стратегическому мышлению, когда в условиях неопределенности необходимо быстро реагировать на внешние изменения. Это связано с результатами изменений в управлении регионами, которые имеют тройственный характер: во-первых, как следствие реформирования роли и функций государства; во-вторых, изменения внутренних импульсов развития, и, в-третьих, как последствия влияния мировой эволюции управления и процессов глобализации.

Несмотря на то что к настоящему времени в Российской Федерации разработаны, утверждены и действуют различные документы стратегической направленности: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, стратегии развития ряда отраслей, стратегии развития ряда субъектов Федерации, целостная система государственного и регионального стратегического управления еще не сформирована102:

• не разработана общепризнанная теоретическая и методологическая основа стратегического государственного и регионального управления;

• нет единого мнения о содержании понятий «государственное и региональное стратегическое управление» и «государственное и региональное стратегическое планирование», эти понятия часто используются как синонимы;

• не существует единого подхода к структуре документов государственного и регионального стратегического планирования и их взаимосвязи с документами среднесрочного и долгосрочного планирования: на федеральном, региональном уровнях разрабатываются различные документы стратегического характера: стратегии, концепции, программы, содержащие прогнозы и планы развития на разные периоды – 10, 15, 20, 30 лет;

• большинство стратегических документов регионального и муниципального уровня не имеют увязки со стратегическими документами межрегионального (федеральных округов) и федерального уровня;

• отсутствует система согласования стратегий развития отраслей, компаний со стратегиями развития федеральных округов, регионов103;

• в большинстве развитых стран уже в 70-е годы минувшего столетия начала формироваться тенденция к переходу к новой, более современной модели государственного управления (в работах зарубежных ученых это направление называется «New Public Management», то есть «новый государственный менеджмент», – в отличие от традиционного государственного управления «PublicAdministration»), ориентированной на использование методов и инструментов, применяемых в бизнесе, в практике корпоративного управления, в то время как в российской практике государственного и регионального управления все еще доминируют подходы, методы и инструменты, применявшиеся в период административно-командной системы экономики и не учитывающие особенности развития в условиях рынка.