Эссе о неформальной экономике, или 16 оттенков серого

Тему неформальной экономики характеризует отсутствие ясных определений, сквозных для корпуса теоретических и эмпирических исследований. Неформальную экономику как только ни называли – параллельной, подпольной, второй, скрываемой, серой, нерегулярной, неизмеримой, нерегистрируемой, неофициальной – и еще около десятка названий. Пожалуй, нет другой области знаний, где было бы такое вольное обращение с терминами. Противопоставление «формальное – неформальное» зачастую используется как метафора. Однако множество различных трактовок неформальности сводится к двум принципиально различным подходам (р. 4).

1. Структурный подход рассматривает неформальную экономику как хозяйственную деятельность, расположенную за пределами формальной экономики. Это нерегулируемая деятельность, ускользающая от государственного контроля, учета и налогообложения. В этой традиции неформальность является ответом на административное и фискальное принуждения со стороны государства. Отсюда вытекает дискуссия об уровне допустимого регулирования. Главный проверочный тест – правильно ли осуществлена формализация – это то, приходят ли люди в «зону», регулируемую государством, или бегут из нее. Иными словами, хотят оказаться «внутри» или «вне» регулируемой государством системы.

2. Институциональный подход трактует неформальную экономику как совокупность неформальных правил, регулирующих наряду с формальными нормами хозяйственную практику. При таком подходе неформальная экономика рассматривается не как фрагмент реальности (структурный подход), а как универсальная характеристика экономической практики. Институциональный подход не предполагает выделение «зоны» неформальной экономики, но указывает на «сквозной» характер неформальных институтов, сосуществующих с формальными институтами. Неформальность рассматривается не как тип хозяйствования, локализованный по определенному принципу, а как характер экономических отношений, не ограниченный неким ареалом и принципиально возможный и необходимый в любой хозяйственной организации, при любой форме экономической деятельности.

Авторы книги явно делают акцент на изучении степени подчинения государству, степени контроля «извне», отодвигая на второй план вопрос о природе и качестве неформального регулирования «внутри» как регулятивной основы не прописанных ролей и структурных позиций. Нужно сказать, что большая часть авторов не рефлексирует различие исследовательских перспектив, воспринимая секторальный вариант как единственно возможный.

Если «отцом» секторального подхода был К. Харт, то концепция неформальности как институциональной исследовательской перспективы связана с работами Д. Норта. Он определил институты как ограничения, которые структурируют политические, экономические и социальные взаимодействия. Институты делятся на неформальные, суть которых в самопринуждении (self-enforcing), – например, табу, традиции, коды поведения, конвенции, и формальные, которые создаются и поддерживаются государством, – писаные законы. Роль институтов состоит в снижении неопределенности посредством установления стабильной (и необязательно эффективной) структуры взаимодействия.

Норт отмечал, что индивид совершает выбор между множеством норм различной природы и признает более вескими те нормы, которые соответствуют данной ситуации. Индивид рационален в том смысле, что он минимизирует когнитивные издержки ментального процесса в условиях ограниченной информации. С точки зрения индивида, тот факт, что правила формальны, т. е. исходят от государства, не определяет однозначно доверия к ним в данной конкретной ситуации.

Институциональный подход не предполагает выделения сегментов, но формирует «пронизывающее» исследование экономической реальности с целью поиска ее формальных и неформальных регуляторов.

В отличие от структурного подхода, где формальная и неформальная экономики рассматриваются как отдельные эмпирические объекты, хотя и связанные функционально, но имеющие разные внутренние логики развития, институциональный подход акцентирует внимание на соотношении бюрократического управления и социальной самоорганизации, на природе и качестве неформальных институтов как регулятивной основы не прописанных ролей и структурных позиций.

Неформальный сектор как статистический артефакт

Тезис 3. Занятость в неформальном секторе не является неформальной занятостью; неформальный сектор в статистической традиции утратил содержательное единство с аналитическим смыслом, изначально присущим концепции неформального сектора.

Как отмечал Харт, основное отличие неформальных самозанятых от оплачиваемых наемных работников состоит в степени рационализации характера их деятельности и, как следствие, ее регулярности и стабильности (р. 25). Для Харта принципиальное значение имеет природа дохода: формальные доходы регулярны и стабильны, неформальные (легальные и нелегальные) – нет. Люди пытаются сочетать эти типы доходов.

Изначальное определение методом от противного (не/формальный сектор) стараниями последователей выродилось в набор позитивных характеристик: низкий уровень организации, случайная занятость, слабая механизация, личные отношения вместо контрактных обязательств, малый размер и проч. В 1996 г. Моррисон и Мид выявили весьма слабую связь между различными измерительными техниками, основанными на размере, регистрации, уплате налогов и выполнении трудового законодательства[15].

Харт с явным неудовольствием пишет, что экономисты перевели термин «неформальный сектор» в количественные показатели: маломасштабный, низкопроизводительный, низкодоходный, слабомеханизированный, в то время как он «подчеркивал природу дохода, наличие или отсутствие бюрократической формы» (р. 26).

Сказалась трудность приведения аналитического концепта к статистическому. Окончательно неформальность исчезла в понятии «неформальный сектор», когда его стали определять согласно резолюции XV Международной конференции статистиков труда (1993 г.). Именно тогда закрепилась операционализация неформального сектора, основанная на характеристике предприятий, а не отдельных рабочих мест. Такой «неформальный сектор» в принципе не может улавливать неформальную занятость, так как фирма может быть неоднородной внутри (формальные и неформальные работники могут сотрудничать в рамках одной организации), а подсчет ведется на уровне целых предприятий. В результате возник разрыв между неформальным сектором как артефактом национальной статистики, позволяющим проводить межстрановые сравнения, и традицией содержательной (хартовской) трактовки этого термина. Ведь Харт писал о неформальной активности как возможности для бедняков заработать вне регулируемой системы официального найма.

Работники и предприятия движутся по континууму формальная – неформальная занятость в зависимости от обстоятельств или занимают несколько позиций одновременно. Например, официально трудоустроенный работник имеет неформальную подработку.

В одной из глав книги особенно детализированно проводится мысль, что неформальная занятость имеет место как внутри, так и вне неформальных предприятий (ch. 5). Другими словами, неформальная экономика должна рассматриваться не только с точки зрения характера предприятий (не регулируются государством), но и с точки зрения характера найма (не защищены трудовым правом). Это приводит к формуле: неформальная занятость = неформальные предприниматели, преимущественно самозанятые, и семейный бизнес + бесконтрактный наем на формальных и неформальных предприятиях. Доли этих слагаемых в развивающихся странах – 60 и 40 % соответственно (р. 83).

Новые формы организации бизнеса позволяют формальным фирмам расширять зону неформального найма:

– в рамках «стоимостных цепей» (субконтрактных отношений) фирма объявляет, что с остальными звеньями цепи у нее лишь коммерческие отношения, которые не лежат в области трудовых отношений этой фирмы;

– отношения найма не безусловны (например, при взятии товара на реализацию);

– наем безусловен, но нет ясности, кто выступает в роли работодателя (например, временный наем через агентство);

– перенос субконтрактных подразделений в третий мир с устойчивой традицией неформальности.

Таким образом, статистика, фиксирующая состояние неформального сектора, ни в коей мере не может служить основой нашего знания о неформальной занятости.

Дихотомия versus континуум

Тезис 4. Континуум формального – неформального более продуктивен как исследовательская модель, чем жесткая дихотомия.

Пожалуй, ни одна мысль не повторяется в книге так часто, как призыв видеть в паре формального и неформального не дихотомию, а полюса континуума.

Изначально с критикой против дихотомии формального и неформального выступил Р. Бромли[16]. Его критика концепции «неформального сектора» Харта была довольно развернутой и обстоятельной. Основными критическими замечаниями были следующие: во-первых, жизнь не сводится к этим двум вариантам, являя собой континуум состояний, и, во-вторых, концепция практически не дает выхода на изучение отношения и взаимодействия неформального сектора и остальной экономики. Один из защитников идеи неформального сектора Липтон привел свои возражения на эту критику: во-первых, не следует отождествлять аналитическое разделение с реальностью, и, во-вторых, эта изоляция – не свойство концепции, а сложившаяся традиция ее применения[17]. Кроме того, критика дихотомии с научной точки зрения не отрицает удобства ее использования в системе социальной политики. «Неформальный сектор» представлялся выделенным, относительно изолированным и оттого удобным объектом приложения помощи. Иными словами, дуальность формального – неформального слишком прочно интегрирована в политическое управление, чтобы ставить вопрос о правомочности концепции.

Однако обилие эмпирического материала, приведенного в книге в виде национальных кейсов, доказывает, что нет дихотомии формального и неформального секторов, а есть их отраслевые и региональные континуумы, и подвижка состояния на них может пойти как на пользу, так и во вред бедным странам.

Важную мысль высказал в связи с этим К. Харт: формальное и неформальное существуют отдельно, когда мы используем понятие «сектор». Это подразумевает, что они имеют разные локализации. Но как только мы включаемся в дискуссию о бюрократическом и небюрократическом управлении, то выходим на неразрывность формального и неформального порядков как институционального аспекта анализа (р. 22).

В доказательство того, что формальное и неформальное диалектически связаны, Харт приводит забавный пример: правящие и деловые элиты ассоциируются с мужским костюмом, но этот стиль был выбран в 1920-е годы как неформальная протестная альтернатива смокингу (р. 29). Диалектика замыкает круг.

Автор другой исследовательской перспективы – институциональной – Д. Норт также оперировал дуальной конструкцией, проводя довольно четкое аналитическое разделение между формальными и неформальными институтами. Первые – результат сознательного конструирования бюрократической власти, вторые – результат спонтанного взаимодействия людей. Неразрывность тандема формального и неформального следует хотя бы из того, что сама «неформальная экономика» порождена институциональными усилиями организовать общество по формальным схемам. По Норту, формальные институты гарантируются законом, а неформальные поддерживаются «приватно», через личные взаимодействия и механизм репутации.

Однако очевидно, что в развитых странах доверие к фирме, ее репутация защищают ее интересы не меньше, чем закон. А положение человека в неформальной сети существенно зависит от формальных признаков его материальной и интеллектуальной состоятельности. Следовательно, неформальное не может быть сведено к доверию, а формальное не может сводиться к писаному и гарантированному государством. Таким образом, нет однозначной поляризации формальных и неформальных институтов. Скорее, имеет место континуум действий, опирающихся на разные механизмы поддержки доверия и модели принуждения к исполнению.

Влияние качества институтов на результат регулирования

Тезис 5. Рост государственного регулирования ведет к уменьшению экономического роста и увеличению неформальности. Но при высоком «качестве власти» этой связи может не быть.

Этот тезис отрабатывается на данных кросскультурного сравнения (ch. 7). Выборка – 75 стран, в том числе 22 развитые и 53 развивающиеся. Используются данные конца 1990-х годов.

Авторы строят индексы регулирования бизнеса для стран, вошедших в выборку. Эти индексы отражают степень регулирования государством таких аспектов бизнеса, как вход на рынок, торговые барьеры, финансовый рынок, контрактное право, банкротство, рынок труда, фискальное регулирование. Затем проводится корреляционный анализ данных индексов (их усредненного значения) со средним доходом стран. Выясняется, что эти индексы отрицательно влияют на величину ВВП. Исключение составляет фискальное регулирование, положительно коррелирующее с доходом стран, что неудивительно, поскольку в богатых странах выше налоги.

Далее по трем показателям – уровень политической коррупции, законности и демократии – строится индекс «качества власти» (governance index; данные берутся из International Country Risk Guide), который, как выясняется, имеет тесную связь с доходами стран.

Но главные выводы («момент истины») приходятся на регрессионный анализ. Строятся две регрессии: отдельно для ежегодного роста ВВП и размера неформальной экономики, определяемой по критерию избегания регуляции. Речь идет о скрываемой неформальной экономике, поэтому данные о ней берутся не из статистики, собираемой по методике Международной организации труда (МОТ), а из межстранового сравнительного исследования, проведенного под руководством Ф. Шнайдера. Что получается?

Все виды регулирования, кроме фискального, негативно влияют на экономический рост. Но если «качество власти» высокое, то негативного воздействия регулирования на экономический рост практически не наблюдается.

Регулирование ведет также к расширению неформальности. Иными словами, чем больше регулирования, тем больше скрываемая неформальная экономика. Но с ростом индекса «качества власти» эта связь ослабевает (например, в Японии, Испании и Греции). Что касается фискального регулирования, то при высоком значении индекса «качества власти» рост фискального регулирования ведет к уменьшению неформальности. Этот парадокс авторы объясняют через создание новых общественных благ и усиление налоговых органов. Но по мере «ухудшения власти» влияние фискального регулирования на неформальную экономику ослабевает. Так, при очень низком уровне этого индекса (например, в Колумбии и Пакистане) фискальное регулирование практически не влияет на неформальную экономику: хоть поднимай налоги, хоть опускай, граница теневой экономики не сдвинется.

Таким образом, рост регулирования вызывает замедление экономического роста и расширение неформальной экономики. Однако качество регулирования, понимаемое как институциональная основа демократии, законности и политической конкуренции, имеет огромное значение. В тех странах, где по оценке Мирового банка институты характеризуются как более «правильные», регулирование может быть довольно эффективным. В других странах те же регулирующие меры ведут к развалу экономики – ее теневизации и замедлению экономического роста[18].

Ситуационная привлекательность формальных правил

Тезис 6. Государственные правила (формальные институты) могут вызывать меньшее доверие в некоторых развивающихся странах (читай – при слабом государстве), чем неформальные институты. Предпочтительность формальных правил – результат сложной констелляции экономических, политических, культурных и идеологических факторов.

Мне казалось, что доказывать это – все равно что ломиться в открытую дверь. Но авторы не жалеют сил, пытаясь на многочисленных примерах показать, что при определенных условиях рациональный субъект может предпочесть неформальный контракт формальному. И что неформальный контракт может быть более эффективным: например, неформальный кредитор получает долги быстрее, чем формальный через суд. И что формальные нормы могут «разъедаться» неформальными или быть «захваченными» ими. Для российских исследователей это едва ли новый ход. Порой читать неловко, настолько такие ситуации многократно описаны. Но это на уровне теории. Эмпирика же вполне достойна внимания, поскольку наше знание «неформального» зарубежья, как правило, ограничивается бестселлером Э. де Сото о ситуации в Лиме, столице Перу.

Поучителен опыт Боливии в формализации прав собственности на леса (ch. 11). В 1996 г. в Боливии было децентрализовано управление лесами, и у экономических агентов (в том числе фермеров) появилась возможность получить формальные права собственности на лесные ресурсы. Все либерально мыслящие аналитики оценили этот шаг как исключительно положительный. Но практика показала его неоднозначность.

Воспользовались правом легализовать собственность на лесные массивы очень немногие. Отчасти дело было в громоздкости формальных требований, выдвигаемых властью. Важную роль сыграла также политика государства по поддержке растениеводства и животноводства, что ослабляло желание людей иметь права собственности на лес. К тому же государственная политика по сокращению зоны неформальности в лесопользовании не сопровождалась акциями на поле массмедиа, судебных процессов и проч.

Но главное, что в условиях экономической и политической нестабильности получившие право собственности крестьяне стремились побыстрее извлечь прибыль из этой собственности, а не выстроить долговременную стратегию использования леса. Де-факто произошло снижение стимулов к инвестированию в лесное хозяйство. Таким образом, установление формальных прав собственности на лес оказалось недостаточным для превращения лесоводства в успешную коммерческую отрасль.

Заключение

Книга в очередной раз показала, что в современной науке дискуссии, посвященные неформальной экономике, кристаллизуются вокруг трех традиций:

– дуализм предполагает изучение внутренних закономерностей развития неформального сектора, слабо связанного с формальной экономикой. Обычным сюжетом таких исследований является обоснование помощи неформальному сектору в виде кредитов, обучающих программ и проч. Связь с государственным регулированием в целом не рассматривается;

– функционализм делает акцент на характере связи формальной и неформальной экономики как элементов единой системы. Конкуренция между этими экономиками рассматривается как основная движущая сила расширяющейся неформальности в мире. Именно конкуренция вынуждает фирмы формального сектора уменьшать издержки за счет привлечения неформальных работников и включать неформальные фирмы в стоимостные цепи (вертикальные связи создания продукта) через систему субконтрактных отношений. В этой традиции звучит

призыв к государству регулировать «неравные» коммерческие отношения между крупными фирмами и мелкими субподрядчиками, а также трудовые отношения, возникающие в этом тандеме;

– легализм проблематизирует связи неформальных предприятий с формальной регулятивной средой, а не с формальными фирмами. Утверждается, что ужесточение государственных норм в экономике затрудняет развитие бизнеса и стимулирует предпринимателей «взламывать» формальные правила игры, уходя в неформальное экономическое пространство. Соизмерение «цены подчинения закону» и «цены избегания закона» трактуется как основа процессов теневизации и легализации бизнеса. Государственное дерегулирование создает стимулы для легализации неформалов, привлеченных необременительностью формальных институтов.

Данная книга – это панорама летописей неформальности беднейших стран мира, выполненных в разных традициях – от дуализма до легализма. Более широкого сборника эмпирических исследований (как в географическом, так и в методологическом смысле) я не знаю. Но большую ценность, на мой взгляд, книга представляет как каталог исследовательских подходов, принципиально различающихся с точки зрения проблематизации неформальной экономики. Она дает возможность систематизировать историю и логику развития исследований неформальной экономики, выявить сложившиеся подходы к ее изучению. Хочется надеяться, что это поможет многим авторам идентифицировать себя в исследовательском пространстве, осознать возможности и ограничения выбранной исследовательской оптики, ориентироваться в многообразии исследовательских позиций.

Про коррупцию, или Как не стать смешным идальго, принимая ветряные мельницы за великанов

Борьба с ветряными мельницами? Социально-антропологический подход к исследованию коррупции / сост. и отв. ред. И.Б. Олимпиева, О.В. Паченков. СПб.: Алетейя, 2007.

Очередной книгой о коррупции удивить трудно. Но эта книга достойна того, чтобы ее заметили. Хитроумный идальго, который сражался с великанами, оказавшимися ветряными мельницами, – точная метафора антикоррупционной битвы. Не то чтобы победить было нельзя, но хотелось бы знать – кого. Устройство мельниц отличается от физиологии великанов, да и вреда от них меньше… Против борьбы с ветряными мельницами в данном случае восстали антропологи.

Основное чувство от прочтения книги – подтверждение смутно осознаваемого. В результате картинка размылась окончательно. Коррупция относится к тем феноменам, о которых суждение тем яснее, чем менее оно подкреплено размышлениями.

Книга составлена как сборник статей. Здесь и эпатажное сравнение представления о коррупции в Латвии с верой в колдовство (К. Седлениекс); и довольно безобидное по форме, но убийственное по содержанию раскрытие организационной кухни антикоррупционной политики на Балканах (С. Сэмпсон); и «коррупционный комплекс», погруженный в практики дарения и сетевой солидарности, в странах Западной Африки (О. де Сардан); и различение коррупции как агрессивной стратегии и как защитного маневра российского бизнеса (И. Олимпиева, О. Паченков); и жалостливая зарисовка о разрывающемся между служебным долгом и социальными нормами чиновнике из Малави (Г. Андерс); и попытка систематизировать антропологический взгляд на коррупцию (Т.К. Сиссенер).

Честно говоря, статьи не равноценны. Работа «грандмастера» Дж. Скотта, на мой взгляд, основная и лучшая. Возможно, это впечатление связано с собственными поисками, которые Скотт значительно облегчил. Аналитическая перспектива Скотта (коррупция как политический процесс) так и просится, чтобы ее применили к России. Что я и постараюсь сделать.

Авторы, лишь изредка ссылаясь друг на друга, перекликаются идейно. Статьи объединены сомнением в правомерности господствующих внеисторических и внекультурных «знаний» о коррупции. Свободная от обличительного пафоса книга помогает думать. Кому как не антропологам знать, что чужого знания не бывает.

Коррупция в развивающихся странах, или О чем говорят международные рейтинги

Распространено мнение, что коррупция – это признак отсталости страны. Эмпирическим доказательством служат бьющие все рекорды индексы коррупции в развивающихся странах. Недалеко ушла и Россия, которую на этом (в том числе) основании часто относят к третьему миру[19]. Но стоит вспомнить, каким долгим был путь европейских стран к разделению публичной и приватной сфер, к формированию рациональной бюрократии[20]. Еще полтора века назад государственные должности в Европе можно было заложить, дать в приданое, купить, а зачастую и унаследовать. Например, в Испании посты в колониях выставляли на официальные аукционы. Голландский чиновник оплачивал «лицензию на занятие должности» в колониальной Батавии и окупал затраченные средства, фактически торгуя условиями проникновения в колонию голландского бизнеса. Английская корона продавала огромное количество синекур. «Как минимум до середины XIX в. в большинстве западных обществ “учреждение” или “офис” рассматривались как частная собственность» (Сиссенер, с. 59). Частная собственность должна приносить прибыль. Государственная должность при умелой постановке дела прибыль приносила немалую. Но никто не называл это коррупцией. Соответствующие практики либо были законными, либо трактовались законом весьма двусмысленно. Лишь в конце XIX в. начали формироваться этические, организационные и политико-правовые основы толкования коррупции как использования государственной должности в личных целях. Новые правовые стандарты несения государственной службы закрепили это толкование.

Развивающимся странам предложили пройти этот путь одномоментно, практически со дня оформления их национальной независимости. Многие государства (в частности, в Африке) создавались росчерком пера колонизаторов и получали в качестве бонуса готовый пакет законодательных норм. А поскольку Запад объявил крестовый поход против коррупции, развивающиеся страны, дабы не навлечь на себя гнев и не лишиться помощи Мирового банка, вынуждены были принять самые жесткие стандарты разделения публичного и приватного. «…Развивающиеся страны в полной мере облачились в доспехи законов и правил, которые родились в ходе долгой борьбы за реформы на Западе и стали их воплощением» (Скотт, с. 23). Судьбу этих законов, точнее, принципы их применения легко можно представить, не покидая Садового кольца. Социальные логики переварили «пришлые» законы в кашу неформальных практик, еще раз доказав, что игнорирование подобных законов – не следствие варварства страны, а свидетельство их искусственности в контексте культурных норм развивающихся стран. Коррупция не-Запада – результат замера ситуации западными мерками. Использование единых лекал при оценке разных исторических и культурных сущностей – занятие бессмысленное, хотя и эффектное, поскольку ошеломляющие результаты гарантированы. Смысл этих рейтингов в одном: негативный образ третьего мира методом «от противного» формирует идеологему западного законопослушания.

Не будем углубляться в обсуждение того, способны ли «доспехи законов и правил», снятые с чужого плеча, помочь в создании эффективной экономики и многопартийной демократии (многие вообще верят в неразрывность этих добродетелей). Ограничимся обсуждением коррупции. Вынуждена огорчить читателя. Нет ни логических, ни эмпирических доказательств того, что многопартийная демократия формирует менее коррумпированную систему власти, чем, скажем, военная диктатура или однопартийный режим. Различие не в масштабах, но в форме, субъектах, механизмах и целях коррупционных отношений, а также в системе противовесов распространению коррупции.

Но уж если считать многопартийную демократию благом не инструментальным, а ценностным и объявлять построение таковой самоцелью, то нельзя забывать, что именно коррупция партийных боссов (при оценке их поведения по современным критериям) помогла партиям начала XX в. утвердиться в роли выразителей интересов различных групп общества. Вспомним работы М. Дюверже и М. Острогорского. Именно торговля партийными мандатами и абсолютно неприкрытая зависимость позиции депутата от денежного вознаграждения позволили партиям стать мощным каналом связи между властью и бизнесом. Партии были «машинами» по продавливанию оплаченных решений. Со временем процесс принял более упорядоченный характер: бизнес начал говорить устами ассоциаций, а партии приобрели «специализацию», т. е. стали браться за отстаивание не любых решений, а только соответствующих их политическому имиджу. Часть практик легализовалась в форме законов о лоббировании и правил финансирования политических партий, а часть – ушла в тень.

Известно, что финансовая мощь укрепляет партию, обеспечивает ей приток новых членов. «…Партии часто необходим значительный запас благ, способный путем распределения сплотить ее ряды и преодолеть центробежные силы этнического, семейного, регионального и т. п. характера» (Скотт, с. 46). Приверженность определенной идеологии смягчает эту тенденцию, но не аннулирует ее. К тому же без внушительных финансовых вливаний невозможно победить на выборах. «Когда скачки приближаются к финишу, значимость дополнительного доллара осознается все отчетливее» (Там же, с. 47). Долгие годы в тройственном диалоге между властью, бизнесом и электоратом на Западе совершенно легально и массово использовались практики, позднее получившие статус коррупционных.

Странам, где процесс партийного строительства начался существенно позже, сразу предложили играть по новым правилам. «Индийский, малазийский или нигерийский политик оказывается благодаря закону лишенным большей части прибыли, которая помогала строительству сильных партий в Англии и США» (Там же, с. 23). Между тем ситуация в современных развивающихся странах очень напоминает ту, что сложилась в Америке на заре партийного строительства (т. е. в конце XIX – начале XX в.). Речь идет о всеобщем избирательном праве в условиях, когда крупный бизнес уже сформирован, а в электорате доминируют семейные и этнические идентичности. При отсутствии у избирателей классового или профессионально-группового самосознания и их низкой заинтересованности в политике наиболее действенными оказываются краткосрочные стимулы. Это может быть как откровенная покупка голосов, так и абсолютно законная практика дележа «казенного пирога». Примером последней служат проекты развития, скажем, сельского хозяйства, образования или здравоохранения, нацеленные не столько на решение реальных проблем этих отраслей, сколько на привлечение симпатий определенной части электората. Маневренность зарождающихся партий в третьем мире значительно ниже той, которой в сходных условиях обладали партийные «машины» Европы и США. Партийная коррупция начала XX в. помогла отстроить многопартийную систему, примкнувшую к антикоррупционной коалиции. От развивающихся стран ждут успехов партийного строительства под присмотром антикоррупционных сил.

Наконец, высокие показатели коррупции в ряде развивающихся стран связаны с обширностью общественного сектора. Дело в том, что правовое определение коррупции однозначно указывает на ее локализацию в публичной сфере. Так, если политик или бюрократ за вознаграждение отдаст победу в тендере какой-то фирме, ни у кого не будет сомнений, что имеет место коррупция. Если же аналогичное действие совершит управляющий или служащий частной компании, то коррупцию не усмотрит ни закон, ни обыватель. Чиновник (политик) будет наказан законом, корыстный менеджер – рынком. Правда, упущенная прибыль может стать предметом разбирательств с начальством или с акционерами, но статистика коррупции этим не пополнится. А ведь мы сталкиваемся здесь с поразительно схожими действиями. К тому же чиновник в качестве взятки обычно получает часть разницы между рыночной и фиксированной стоимостью его услуг, т. е. налицо рыночная логика его поступка. Тем не менее с правовой точки зрения между чиновником и руководителем фирмы, обманывающим акционеров, будет непроходимая пропасть. «Лавры» коррупционера достанутся исключительно чиновнику. Отсюда простой вывод: «чем больше относительный размер и масштаб государственного сектора, тем большая доля подобных действий относится с юридической точки зрения к разряду коррупционных» (Скотт, с. 25). Остается вспомнить, что государственный сектор во многих развивающихся странах обширнее, чем на Западе.

Важно и то, что в развивающихся странах коррупция неотделима от социальных практик, сводящихся к императивам: торговаться, одаривать, помогать. Именно им коррупция обязана культурной оправданностью и рутинизацией.

Торг ведется не только по поводу цены, но и по поводу правил ее установления. Западная трактовка взятки как коммодифицированной формы переговоров дополняется борьбой за выбор правового регистра, лимитирующего стоимость трансакций. Поскольку все три регистра (доколониальный, колониальный и периода независимости), наряду с воплощающими их формами власти, сосуществуют, размер взятки оказывается гораздо вариативнее, а поиск каналов ее использования – сложнее. В объекты торга превращаются «правила, их применимость и способ интерпретации» (Сардан, с. 101). Искусство маневра в условиях нормативного плюрализма повышает экономический эффект торга по сравнению с западным вариантом.

Одаривание предписано в таком количестве ситуаций, что подарок становится элементом целого спектра взаимодействий. Если нельзя оставить без подарка человека, принесшего хорошую весть, свидетеля важной сделки, женщину, заплетающую косу или занятую коллективной работой, то было бы странно не одарить «вошедшего в положение» чиновника. В странах, где дары обслуживают широкие смысловые диапазоны отношений, отделить взятку от культурно предписанного одаривания вряд ли получится. «Огромное разнообразие подарков в повседневной практике оставляет пространство для того, чтобы незаконные подарки затерялись в общей массе» (Там же, с. 106). Граница между коррупцией и каждодневными практиками делается весьма условной. Скорее можно говорить о континууме состояний, нежели о бинарной логике.

Помогать членам своей социальной сети – это одновременно и тяжелое бремя, и способ формирования социального капитала. Специфика не-Запада состоит в сохранности отношений соседства, в значимости родственных и приятельских связей. Западный мир породил формулу: «Это ни к чему не обязывает». Не-Запад живет в системе, когда обязывает все и всегда. «Круг лиц, по отношению к которым индивид чувствует свои обязательства, оказывается удивительно огромным. Нужно добавить и обратное: есть огромное число лиц, которым можно позвонить в случае чего» (Там же, с. 107). В нищей стране государственный служащий, обладающий определенными преимуществами, автоматически «становится мишенью для бедных родственников» (Андерс, с. 123). Взятка выступает крайним средством, следствием дефицита социального капитала. В этих условиях чиновник оказывается между жерновами формальных требований, с одной стороны, и неформальных норм помощи – с другой. Последние подкрепляются боязнью социальной изоляции и, что немаловажно, колдовства. Работает «логика перераспределительного накопления» (Сардан, с. 110). Порицается только то аккумулирование богатства, которое не служит ресурсом сети[21].

Добавлю, что именно просвещенный Запад оставил бывшим колониям в качестве культурного наследства «логику хищнической власти». Метрополии не очень заботились о реализации модели рациональной бюрократии где-нибудь на берегах Конго. В период холодной войны о коррупции в бывших колониях тоже не вспоминали, рассматривая третий мир как арену политического соревнования двух систем. И только когда мир стал однополярным, коррумпированность не-Запада стала вызывать тревогу «старших товарищей», превратившись, по сути, в инструмент идеологического давления.

Коррупция в России как политический процесс, или Чем различается коррупция «на входе» и «на выходе» из законодательного пространства

Почему в России власть коррумпирована?[22] Среди причин, как правило, называют неэффективность управленческого аппарата, неадекватность законов и культурное противопоставление закона и обычного права. Попробуем поразмышлять в рамках логики, предложенной Дж. Скоттом. Суть его позиции сводится к утверждению: коррупция – это политический процесс.

Понимание власти и богатства как разновидностей капитала предписывает поиск каналов их взаимной конвертации. «Проницаемость» власти для богатства может быть вполне легальной. Покупка английским мелкопоместным дворянином звания пэра в XVIII в. или финансирование политической партии в XXI в. – лишь разные пути достижения экономической элитой политического влияния. Однако не для всех эти пути открыты. Легальную трансформацию экономического капитала во властный ресурс могут ограничивать этнические, религиозные, клановые и прочие факторы. Каналы политического влияния, заблокированные на «входе» в законодательное пространство, неизбежно образуются на «выходе» из него. Политика – это реализация интересов экономических агентов не только в процессе принятия закона, но и на стадии его исполнения. В последнем случае реализация этих интересов зачастую приобретает форму коррупции, которая является эффективным средством фактического изменения формальных правил. Скажем, утаивание от проверяющих органов истинных размеров пахотных земель де-факто ведет к такому же снижению налогов, что и изменение налогового кодекса. Борьба за «правильный», с точки зрения фермера, закон может оказаться более обременительной, нежели откупные проверяющему чиновнику. Коррупция в данном случае служит оптимизации издержек.

Коррупция «на выходе» из законодательного пространства

В России, как известно, нет сколько-нибудь явных ограничений (кастовых, сословных, гендерных и т. п.) на представительство во власти. Так что же заставляет отечественных экономических агентов отстаивать свои интересы на стадии не принятия закона, а его исполнения? На мой взгляд, существуют четыре основные причины, по которым вместо участия в формировании закона экономические агенты предпочитают реагировать (в том числе коррупционными схемами) на уже принятый закон.

Во-первых, множество субъектов с близкими экономическими интересами в России не тождественно группам интересов. Помимо дефицита организационных навыков сказывается мозаичность идентичностей, препятствующая совместным действиям. Характерный пример – частные застройщики, возводящие подмосковные коттеджи. Практически все они используют труд мигрантов, преимущественно нелегальных. Держится эта система на регулярных поборах со стороны сельской милиции. Разобщенность застройщиков, равно как и высокая стоимость их времени, мешает им совместно выступить за изменение миграционного законодательства. Но, давая работу нелегалам и взятки милиционерам, застройщики де-факто меняют миграционную политику России.

В-вторых, в ситуации слабого принуждения к исполнению закона дешевле откупиться от «плохого» закона, чем вложится в создание «хорошего», тем более что «на подкуп чиновников для исполнения благоприятных законов» предпринимателям придется истратить не меньше, чем на противодействие «исполнению неблагоприятных» (Скотт, с. 34). Стало банальностью, что в России неадекватность законов компенсируется необязательностью их исполнения. Так, налоги велики, но эффективная ставка налогообложения вполне посильна. Зазор порождает коррупцию налоговых органов, что можно расценивать как корректировку налоговой политики посредством влияния не на принятие законов, а на их исполнение.

В-третьих, частая смена законодательства обесценивает усилия по его формированию. Постоянные законодательные новации, в свою очередь, свидетельствуют о неустойчивости экономического курса, о внутренней борьбе среди представителей власти, об отсутствии экспертизы принимаемых решений. Как правило, все это характерно для переходных периодов. Когда в России правительства менялись чаще, чем игрушки у избалованного ребенка, трудно было ожидать от здравомыслящих предпринимателей открытого финансирования лоббистской практики: рациональнее было коррумпировать пространство деятельности.

В-четвертых, существуют группы, по тем или иным причинам стигматизированные в общественном сознании, которые стараются не привлекать внимания к своей деятельности, коррупционными схемами расширяя пространство возможностей. В частности, это относится к этническим предпринимателям, которые в условиях недоброжелательного отношения «местного» населения и политизации темы миграции предпочитают уйти с публичной арены. «Было бы глупо и даже самоубийственно для этих “отверженных” капиталистов стремиться к открытому влиянию с помощью организованных групп давления. Трезвый взгляд на свою собственность и цвет кожи побуждает их полагаться на взятки чиновникам, занимающим стратегические посты» (Там же, с. 35).

В итоге в России для многих групп интересов уменьшение издержек достигается воздействием на закон на стадии его исполнения, что предполагает коррупцию исполнительной власти и органов государственного надзора. В этой логике антикоррупционная борьба должна «бить» не по следствиям, а по причинам, т. е. преодолевать неразвитость самосознания, усиливать связь между законом и его исполнением, сокращать число миноритарных групп, исключенных из политического процесса. Согласитесь, в рамках антикоррупционной кампании этих задач не решить (и даже не поставить), что предопределяет ее безрезультатность.

Более того, даже если демократия достигнет логического предела и у всего движущегося появится возможность (и желание) публично отстаивать свои интересы, останется проблема их рейтинговой упорядоченности. Задвинутые в «конец списка» интересы будут предъявлены к реализации «с черного хода», т. е. примут участие в политическом процессе, коррумпируя исполнение закона.

Коррупция «на входе» в законодательное пространство. Коррупция «на входе» – это нелегальные способы влияния групп интересов на принятие законодательных решений. Техники используются самые разные – от банальной покупки голосов избирателей до теневого финансирования политических партий, от «откатов» членам правительства до проплаченного участия населения в митингах[23]. В этом смысле демократия – это не отмена коррупции, но лишь возможность частичного переноса борьбы экономических субъектов за свои интересы на уровень законодательной власти (что не означает отсутствия коррупции в процессе этой борьбы).

Фактически речь идет о трансакциях, позволяющих группам интересов обменивать материальные блага на решения законодательной власти. При этом деление таких трансакций на коррупционные и добропорядочные зависит исключительно от юридических норм участия бизнеса в политике. Скажем, взятка членам политсовета в обмен на место в партийном списке – это коррупция. А финансирование партии под обещанное место в том же списке – легальная практика. «Правильное» голосование депутатов, партия которых спонсируется определенной финансовой группой, называется партийной дисциплиной, тогда как оплата голосов в индивидуальном порядке тянет на коррупционный скандал. Цель и даже масштабы трансакции, заметьте, могут совпадать.

Скотт приводит пример Японии и Таиланда. Состоятельные бизнес-элиты Японии создали ассоциации, которые аккумулируют вклады фирм-участниц и перечисляют их на нужды Либерально-демократической партии. Партия, несомненно, реагирует на эту помощь в процессе законотворчества. В Таиланде же бизнес-элита состоит преимущественно из китайцев, которые на правах иностранцев не могут спонсировать политическую систему. Китайский бизнес реализует свой интерес, коррумпируя тайскую власть. В диалоге власти и бизнеса Россия фактически выбирает путь между Японией и Таиландом.

Но выбор этот имеет существенные ограничения. Во-первых, технологии избирательных кампаний эффективны только при наличии неучтенных (теневых) средств; во-вторых, политический климат в стране удерживает бизнес от публичной финансовой поддержки оппозиционных партий[24]. В результате мы имеем то, что, используя предложенный В. Гельманом образ, можно назвать «айсбергом» политического финансирования. Однако теневое финансирование выборных кампаний и деятельности политических партий – феномен не только российский. Страны, являющиеся образцом соревновательной многопартийности, не избежали теневизации борьбы за законодательную власть[25].

Российская динамика, или Что дает понимание коррупционных практик

Анализ коррупции как политического процесса позволяет высказать ряд суждений более широкого плана о российской динамике.

1. Привычное деление бизнеса на малый, средний и крупный дифференцирует фирмы в России по доступной им форме политического участия. В данном случае важен не размер бизнеса сам по себе, а такие его «производные», как экономические возможности, способность к консолидации, организационные навыки лидеров, «обозримость» и устойчивость основных игроков и, не в последнюю очередь, временной горизонт планов развития. По всем этим показателям крупный бизнес резко отличается от малого. Так, последние годы были отмечены бурным ассоциированием крупного бизнеса, втягивающим в свою воронку бизнес средний, в то время как немногочисленные примеры консолидации малого бизнеса при внимательном рассмотрении обычно оказываются инициативой отнюдь не предпринимателей. Существенно и то, что на фоне сохранения стабильного ядра крупного бизнеса происходит активная ротация мелких предпринимателей. В этой ситуации представляется вполне естественным, что политическое участие малого бизнеса ограничено реакцией на предлагаемые условия, т. е. обильной и разнообразной коррупцией на стадии исполнения закона. Крупный бизнес пытается формировать условия своего развития, а не приспосабливаться к существующим. Для этого он участвует в принятии законов, пытаясь придать решениям законодательной власти ту направленность, которая наиболее полно соответствует его интересам. В ход идут как легальные, так и теневые средства. Если коррупция в среде малого бизнеса мотивирована идей выживания, то коррупция, практикуемая бизнесом крупным, нацелена на повышение его прибыльности через доступ к ресурсу власти.

2. Тип политической системы не упраздняет коррупцию, но определяет соотношение интересов, защищаемых «на входе» в законодательное пространство и «на выходе» из него. Соревновательная многопартийность создает инфраструктуру для выражения интересов экономических агентов в процессе законотворчества. «Партийная система легитимирует отдельные модели влияния, которые могут проявляться лишь в форме коррупции при (нетрадиционной) бюрократии» (Скотт, с. 43). Но обеспечивать политическое продвижение своих интересов методами партийных баталий способны лишь достаточно консолидированные и финансово состоятельные группы. Это означает, что для некоторых групп единственной возможностью защитить свои интересы остается коррупция исполнительной власти и практик правоприменения. Иначе говоря, многопартийность – это не панацея против коррупции, а лишь смещение центра переговоров между властью и группами интересов на уровень формальных институтов (в том числе с использованием коррупционных схем). В свою очередь, любое директивное сокращение партийного представительства влечет за собой коррупционную деформализацию законов на стадии их исполнения.

3. Многопартийная демократия порождает электоральную коррупцию с той же неизбежностью, что диктатура – коррупцию бюрократическую[26]. Еще совсем недавно коррупционные схемы электоральных побед были рутиной для любого политтехнолога. Борьба групп влияния за представительство в легислатурах не обходилась без подкупа членов избиркомов, подкладывавших в урны неиспользованные бюллетени, без привлечения силовых структур для давления на политических конкурентов, без взяток руководителям телеканалов и радиоэфиров и т. д. Замечу, что степень электоральной коррупции растет по мере превращения действий должностных лиц в объект рыночного торга. Альтернативой торгу является принуждение, физическое или административное. К первому прибегает криминалитет, ко второму – действующая власть. Специфика переживаемого момента состоит в том, что использование должностных полномочий как ресурса электоральных побед все больше становится производной от административного, а не финансового влияния на ситуацию. И силовики, и председатели избиркомов по-прежнему могут влиять (и влияют) на исходы выборов, но склонить их к соответствующим действиям с помощью взятки оказывается все сложнее. Место торга занимает приказ (что не означает отсутствия подношений за его исполнение). Сохранение декоративной многопартийности с предрешенным результатом голосования ведет к сокращению электоральной коррупции и переносу борьбы на уровень административных согласований.

4. Новые схемы влияния на законодательную власть отличаются тем, что возможность прибегнуть к ним резко ограничена. «Рыночную» коррупцию на электоральном поле постепенно заменяет «местническая» (термин Дж. Скотта), которая «представляет собой договоренность, основанную на критериях происхождения и индивидуальных характеристик» (Скотт, с. 39). В отличие от рыночной, «местническая» коррупция доступна узкому кругу лиц. Политический проект федерального центра определяет спектр политических сил (и стоящих за ними групп интересов), допущенных к электоральной коррупции. Кстати, именно по этой причине и ширятся ряды борцов с этим явлением. Рост осуждения электоральной коррупции вызван, помимо прочего, сокращением числа допущенных к ней.

Группам интересов, не прошедшим фильтр административных согласований, остается сконцентрироваться на правоприменении. Сокращение электоральной коррупции «уравновешивается» усилением коррупции на уровне министерств и ведомств (проплаченные назначения на должности, «откаты» в обмен на заключение контрактов с государством, победа в тендерах «своих» фирм и проч.). Проектирование политического ландшафта неизбежно сопровождается коррумпированием правоприменения.

5. Интенсивность эксплуатации коррупционного дискурса слабо связана с масштабами явления. Возникла целая индустрия измерения коррупции. Последний доклад Общественной палаты РФ, выделяя четыре типа коррупции (бытовую, политическую, судебноправоохранительную и коррупцию в органах власти), в качестве наиболее масштабной и опасной для общества называет именно последнюю. Так считают эксперты и простые люди. Им виднее. Выскажу лишь пару скептических замечаний. Самое удачное из когда-либо встречавшихся мне определений коррупции звучит так: «Коррупция – это то, чем занимаюсь не я»[28]. Простые граждане, удаленные от верхних этажей власти, убеждены в том, что именно «там» находится рассадник коррупции. Следует учитывать и то, что коррупция – уникальная объяснительная схема, которая может опираться на противоположные факты. Коррупционные скандалы и полное их отсутствие равно укрепляют уверенность в масштабности явления. Отсутствие коррупционных разоблачений, как это ни странно, только подтверждает мнение о коррумпированности «верхов» («рука руку моет…»). В этой ситуации высокие экспертные оценки коррупции фиксируют не столько само явление, сколько веру в его реальность, уровень озабоченности им. Эти оценки показывают, насколько интенсивно эксплуатируется дискурс коррупции для объяснения происходящего в стране. Причин тому много.