Российская экономика: Условия выживания, предпосылки развития

Я.Кузьминов, С.Смирнов, О.Шкаратан, Л.Якобсон, А.Яковлев (ГУ-ВШЭ)

Российская экономика: Условия выживания, предпосылки развития

Москва, 1999

Доклад опубликован в журнале «Вопросы экономики». 1999. № 7.

Сокращенный вариант доклада Совету по внешней и оборонной политике. Использованы материалы Вад. В.Радаева (ИЭ РАН, Интерцентр) и Е.Гавриленкова, Т.Клячко, А.Крыштановского, С.Малахова (все — ГУ-ВШЭ).

Авторы признательны А.Абрамову, К.Бендукидзе, В.Бессонову, В.Бобылеву, С.Глазьеву, Л.Григорьеву, М.Делягину, Э.Ершову, С.Караганову, В.Любовному, В.Мазаеву, С.Мдонянцу, Л.Оникову, А.Свинаренко, С.Титову, Я.Уринсону, В.Фадееву, В.Федосову, Д.Хилову, А.Шарапову, А.Шаронову, Б.Штульбергу, Е.Ясину за профессиональные замечания и предложения, высказанные на разных этапах подготовки данного текста. Вместе с тем авторы подчеркивают, что доклад отражает лишь их личную точку зрения на рассматриваемые проблемы.

1. Обоснование подхода

Россия переживает десятилетие неуверенности. Неопределенность будущего деформирует мотивы и поведение всех участников экономики: от домохозяйств, тратящих ограниченные накопления на чрезмерное или даже показное потребление до предприятий, опасающихся выходить за рамки освоенной рыночной ниши, и до государства, выжимающего соки из будущих потенциальных налогоплательщиков сегодня, не заботясь о своем завтрашнем и послезавтрашнем доходе. Никто не хочет инвестировать. Каждый боится за свою собственность — и бездарно распоряжается ею.

Эффективно задействовать имеющиеся ресурсы удастся лишь при условии реализации государством таких мер, которые позволили бы существенно изменить мотивацию всех экономических агентов. Это предполагает:

• максимальный учет частного интереса и устранение того, что препятствует фирмам и населению в их экономической активности;

• снижение тотальной неопределенности, установление “зон предсказуемости” для участников экономической деятельности.

С позиции макроэкономики, это требует стабильности денежной системы, то есть крепкой национальной валюты. Теоретически предсказуемость возможна и в условиях инфляции, для чего ее параметры (параметры эмиссии) должны планироваться, быть заранее известными участникам рынка и — главное — регулярно выполняться в течение нескольких предшествующих лет. Подобное временами достигалось в ряде стран Латинской Америки. В России в ближайшие два года будет невозможно достичь ни стабильной валюты, ни планирования инфляции. Макроэкономическая неопределенность сохранится.

Микроэкономические условия стабильностипредполагают устойчивость институциональной среды. И сегодня действующие лица экономики инстинктивно стремятся воспроизвести те элементы устойчивости, которые зависят от них. Семьи накапливают сбережения в наличной иностранной валюте. Предприятия поддерживают сложившиеся хозяйственные связи. Региональные правительства поддерживают социальное статус-кво, препятствуя закрытию неэффективных предприятий на своей территории.

На этом фоне действия государства выступали и выступают будоражащим, дестабилизирующим фактором. Очевидно, в первый период реформ иначе было нельзя: необходимо было переломить инерцию планового хозяйства. Однако сегодня ситуация радикально изменилась. Государство больше не может навязывать гражданам и предприятиям экономический порядок: последний сложился в значительной степени независимо от намерений правительства и представляет собой сложную систему из трех типов компонентов:

• унаследованных от государственного социализма патерналистских институтов (особенно в социальной и официальной трудовой сфере);

• новых формальных рыночных институтов, в значительной степени с подмененным содержанием (вырожденных институтов), таких, как банки, страховые схемы, рынок корпоративных ценных бумаг;

• неформальных рыночных институтов, представляющих собой устойчивые формы адаптации предприятий и населения к иррациональной экономической среде (бартер, неучтенный наличный оборот, система вторичной занятости).

Главным является взаимное соблюдение обязательств между государством и гражданами, между предприятиями, между предприятиями и гражданами, между предприятиями и государством, между гражданами. Для этого обязательства должны быть приведены в соответствие с реальными возможностями сторон.

Государству необходимо вывести из зоны перманентной неопределенности в первую очередь себя самое, а вслед за этим — сферы своего прямого вмешательства в экономику. Это создаст очаги стабильности, к которым будут тяготеть и остальные элементы экономической жизни.

Социальная опора экономической политики. Годы реформ подтвердили очень высокую степень восприимчивости и социальной адаптации населения — на фоне постепенной утраты надежд на помощь государства. В этом смысле преобразования последних лет стимулировали рост социальной активности — правда, преимущественно направленной на выживание. В настоящее время к активным (самостоятельно выживающим) относит себя более 60 % населения страны. Направленная на выживание активность людей, как правило, подразумевает их адаптацию к сложившейся (нередко неэффективной) системе организаций и рынков, в то время как развитие предполагает формирование ими новых организаций и рынков. В последние 10 лет, предпринимательская инициатива в значительной степени была направлена на использование возможностей “растаскивать” старые предприятия. Полученные таким образом ресурсы лишь в малой степени использовались для создания и развития новых эффективных производств, а в основном потреблялись или вывозились из страны.

Таким образом, одна из главных проблем — это переориентация социальной активности на микроуровне с целей выживания и потребления на цели развития, что требует, прежде всего, реализма в действиях самого государства. Оно должно выработать механизмы улавливания социальных интересов и их институциональной поддержки, подстраивания под них своих социальных и экономических программ.

В этой связи следует особо выделить новый социальный слой, во многом сформировавшийся в течение последнего десятилетия. Это люди, активная жизнедеятельность которых начиналась в условиях экономической и политической свободы. Они в меньшей степени были отягощены грузом советского прошлого. Они отличались высокой социальной мобильностью. В силу этого именно они приходили в новые структуры — и в бизнесе, и в государственном аппарате. Именно они в значительной мере смогли воспользоваться возможностями развития, которые появились в годы реформ.

Их главной проблемой, однако, была ориентация на краткосрочные цели (по принципу “схватить и убежать”) — ориентация, во многом задававшаяся политикой самого государства. Тем не менее, на наш взгляд, эти люди сегодня, основываясь на собственном опыте, могут отдать предпочтение долгосрочным интересам развития, могут согласиться играть по честным “правилам игры” — если государство окажется способно гарантировать соблюдение этих правил со своей стороны.

Этот социальный слой представляет собой важный ресурс общества, который надо суметь использовать, — сказав этим людям правду, дав им возможность поверить во власть. И одновременно создав такие демократические институты, которые не позволят потом самой власти снова превратить свои слова и обещания в пустой звук.

2. Предприятия и домохозяйства

Ключевые факторы в экономической сфере сегодня — это налоги и частные инвестиции. Без первых невозможно погашение внешнего долга, содержание сильного государства и обеспечение хотя бы минимальных социальных гарантий. Без вторых невозможна реструктуризация промышленности и выход на траекторию экономического роста. Однако и в том, и в другом случае фирмы и домохозяйства должны обладать побуждением и возможностью платить налоги, а также инвестировать и сберегать средства в легальных и цивилизованных формах.

Критическим фактором правильной мотивации фирм сегодня является стабильность отношений собственности. Риск произвольного перераспределения собственности — как со стороны государства, так и со стороны слабо контролируемых акционерами менеджеров крупнейших предприятий — является сегодня одним из главных антистимулов для предпринимательской активности. Очевидно, что не имея ясных гарантий сохранения имущественного контроля за своими компаниями в долгосрочном периоде, крупнейшие акционеры будут ориентироваться на извлечение краткосрочных выгод. А это логически предполагает и неуплату налогов в разных формах (поскольку преимущества законопослушного легального поведения сказываются только в длительной перспективе), и “высасывание” финансовых ресурсов из подконтрольных предприятий. Все это в полной мере относится и к инвестициям. В сегодняшних условиях крупнейшие акционеры в лучшем случае вкладываются в краткосрочные “сверхэффективные” проекты, что неизбежно сдерживает возможности реструктуризации предприятий и ограничивает потенциал экономического роста.

Прозрачность отношений собственности. С этой точки зрения очень важными являются меры, направленные на раскрытие информации об акционерных обществах, на регламентацию сделок с аффилированными лицами, защиту прав акционеров и т. д.

Не менее важным является совершенствование процедур банкротства — с преодолением сегодняшней ситуации, когда внешний управляющий, как правило, действует в интересах одного или группы крупнейших кредиторов и объективно способствует не санации, а распродаже предприятия-банкрота. Аналогичным образом, необходимо, чтобы процесс смены собственника в конфликтных ситуациях всегда происходил в рамках гласных судебных процедур.

Уровень накопленной просроченной задолженности по налогам является главным фактором с точки зрения негативной мотивации фирм реального сектора. В известном смысле здесь возникает ситуация тупика или “институциональной ловушки”. В условиях массовых налоговых неплатежей государство очевидным образом оказывается неспособно обанкротить всех должников бюджета. В результате “административные обязательства” государства по проведению в жизнь законов не выполняются. Вместе с тем на фоне периодически звучащих грозных заявлений правительства для каждого отдельного предприятия сегодня сохраняется и даже возрастает вероятность применения процедуры банкротства, хотя бы — в целях устрашения остальных.

При этом опыт показывает, что выбор конкретных предприятий для проведения таких “показательных процессов” зависит сугубо от воли конкретных чиновников. В результате прямой положительный эффект подобных мероприятий оказывается для бюджета весьма незначимым. Вместе с тем такие действия, предпринимаемые от имени правительства, в целом лишь повышают риск произвольного передела собственности и тем самым дополнительно стимулируют экспорт капитала из России, — поскольку погашение всей накопленной задолженности для большинства предприятий представляется нереальным (что признается и самим правительством).

Для изменения сегодняшнего состояния дел в промышленности необходима полная и безусловная реструктуризация задолженности предприятий бюджету и социальным фондам. Такая мера позволит преодолеть деструктивное воздействие накопленной налоговой задолженности на поведение предприятий. В рамках реструктуризации необходимо списание всей суммы штрафов и пеней при одновременном замораживании основной суммы долга на пятилетний срок без каких-либо предварительных условий, которые предусматривались рядом постановлений правительства по данному вопросу в 1997–1998 гг. Аналогичным образом необходимо провести долгосрочную реструктуризацию задолженности предприятий федеральным, региональным и локальным естественным монополиям, которые по- прежнему в основном контролируются государством.

Подход, направленный на снятие антистимулов, должен быть применен и к физическим лицам. Распространенная практика сегодня сводится к тому, что значительную часть своих доходов люди (особенно — зажиточные и богатые) получают в неучтенной, “серой” форме. Часть этих доходов вкладывается в развитие малого и среднего бизнеса — через финансирование теневого оборотного капитала, через выплаты неучтенной зарплаты новым наемным работникам. Тем не менее, возможности инвестиционного приложения подобных “серых” доходов объективно ограничены рамками самого неучтенного наличного оборота. В результате с точки зрения национальной экономики в значительной степени эти доходы либо проедаются (наглядный пример — наплыв российских туристов на международные курорты в последние годы), либо выпадают из хозяйственного оборота, оседая в “чулках” в виде налично-долларовых сбережений. Налоговая амнистия, легализующая предшествующие “серые” (но не криминальные) доходы домохозяйств, сделала бы эти инвестиционные ресурсы доступными для официального, “белого” сектора экономики.

В качестве аргумента против предлагаемых мер можно сказать, что они демотивируют предприятия и граждан платить налоги. Нам представляется, что это иллюзия. Налоги платят (по крайней мере, в сегодняшней России) не по доброй воле, а по принуждению, оказавшись в ситуации, когда не платить нельзя. Подавляющая часть налоговых сборов поступает от граждан, оказавшихся в “белом” секторе занятости, и просто автоматически вычитается из их доходов бухгалтериями. Часто те же самые граждане не платят никаких налогов со своих параллельных заработков в “сером” секторе.

Ожидания хозяйственных агентов, как правило, не включают высокой вероятности репрессий со стороны государства — и в сложившейся ситуации это совершенно точные ожидания. Дело в том, что объем “административных обязательств” государства далеко превзошел все его возможности. В этом отношении реструктуризация задолженности и налоговая амнистия могут сделать ситуацию рациональной и для государства, и для налогоплательщиков. Очевидно, однако, что подобные меры дадут позитивный эффект только при одновременном выполнении двух требований:

• при обеспечении для большинства предприятий возможности платить налоги (как минимум, в размере текущих платежей) и осуществлять легальные инвестиции;

• при введении неотвратимых санкций по отношению к новым неплательщикам и создании стимулов, противодействующих уводу деловой активности в “тень”.

Без выполнения первого требования уже через несколько месяцев неплатежи примут сегодняшние масштабы, что вновь сделает неэффективным механизм банкротств и сведет на “нет” все возможные позитивные последствия реструктуризации долгов и налоговой амнистии для мотивации предприятий и домохозяйств.

В этих целях, во-первых, целесообразно

• снизить прямые налоги с предприятий вплоть до отмены налога на прибыль

• реструктурировать социальные обязательства предприятий

• повысить активность силовых структур, направленную против прямого ухода от налогов[1].

Подобные меры в равной степени должны реализовываться как для крупного бизнеса, активно использующего для уклонения от уплаты налогов сделки с аффилированными посредническими структурами, невозврат экспортной выручки, различные депозитно-страховые схемы и т. д., так и для малых и средних предприятий, которые для ухода от налогов преимущественно используют неучтенный наличный оборот. Вместе с тем, следует учитывать, что в последние годы вследствие достаточно острой ценовой конкуренции доходность операций малого и среднего “серого” бизнеса заметно снизилась. Поэтому рост налоговых поступлений от этого сектора экономики может сопровождаться ростом цен, — так как фирмы будут стремиться заложить в них свои дополнительные издержки, связанные с уплатой налогов и социальных отчислений. Данная тенденция, прежде всего, будет характерна для потребительского рынка, где наиболее распространены расчеты неучтенными наличными. Одновременно с учетом сокращения числа занятых в этом секторе вероятен также рост числа безработных в крупных городах и определенное повышение социальной напряженности.

Минимизировать негативные эффекты в этой сфере можно в том случае, если меры по пресечению ухода от налогов будут дополнены мероприятиями по борьбе с коррупцией среди чиновников на всех уровнях, — поскольку сегодня для малого и среднего частного бизнеса суммы взяток подчас оказываются вполне сопоставимы с суммами неуплаченных налогов. Необходимость же платить и взятки, и налоги одновременно будет приводить к сворачиванию деловой активности в частном бизнесе — со всеми вытекающими социальными последствиями.

Еще один существенный блок мер связан с изменением мотивации наемных работников в части их выбора между “белой” и “черной” зарплатой. Сегодня, не видя никакой связи между текущими социальными отчислениями (привязанными к “белой” зарплате) и своими будущими доходами, а также социальными гарантиями, работники соглашаются получать “черные” доходы, — если они хоть немного превышают официальные “белую” зарплату за аналогичную работу. В результате единственным ограничением на уход в “тень” для предприятий малого и среднего бизнеса оказываются только санкции налоговой полиции, — в то время как противостоять данной тенденции должен экономический интерес значительной части работников, предпочитающих получать “белую” зарплату. Добиться изменения мотивации работников, на наш взгляд, здесь можно только в случае явной персонализации социальных отчислений, когда они будут рассматриваться не как простой побор со стороны государства, а как будущие доходы самих работников.

3. Рынки и отрасли

Невозможность платить текущие налоги и осуществлять легальные инвестиции для значительного числа предприятий сегодня определяется слишком высоким уровнем издержек. Отчасти он обусловлен неэффективностью отношений собственности и управления предприятиями (что требует более широкого применения процедуры банкротства и финансового оздоровления). Однако в значительной мере превышение издержек над рыночными ценами для многих предприятий в последние годы определялось неадекватной политикой государства. Поэтому промышленная политика прежде всего должна предусматривать меры, непосредственно уменьшающие издержки предприятий реального сектора или способствующие перераспределению этих издержек — в том числе, за счет реструктуризации предприятий. По нашему мнению, такие меры могут быть реализованы по следующим направлениям.

1. Защита внутреннего рынка и повышение конкурентоспособности отечественной продукции. Одним из серьезных просчетов экономической политики начала 1990-х годов было слишком быстрое открытие внутреннего товарного рынка при сохранении существенных барьеров для прямых иностранных инвестиций и отсутствии работающих механизмов рыночной реструктуризации предприятий. В результате массированный конкурентный импорт в сочетании с постоянным отставанием роста курса доллара от рублевой инфляции привели к резкому снижению спроса на отечественные товары. Одновременно неразвитость финансового рынка, недостаток внешних инвестиций обусловили завышенный уровень процентных ставок, сохранение неэффективных технологий, что стало одним из факторов искусственного завышения издержек.

Произошедшая в августе 1998 года девальвация рубля ослабила этот эффект, дала передышку для отечественной промышленности. Сегодня наши “промежуточные” по качеству товары вновь начинают завоевывать рынок за счет огромной разницы в себестоимости. Впервые за долгое время появились экспортные заказы на продукцию отечественного автомобилестроения, некоторых других отраслей. Вместе с тем очевидно, что полученная передышка является временной и ее надо максимально эффективно использовать в рамках осознанной промышленной политики.

Общая логика промышленной политики в среднесрочной перспективе, по нашему мнению, должна заключаться в сохранении в основном нетарифными методами относительной закрытости внутреннего товарного рынка — при максимальном открытии внутреннего рынка для прямых иностранных инвестиций. Для реализации данной цели в сфере валютного регулирования нужно поддерживать такое соотношение между темпами инфляции и ростом курса доллара, чтобы защитный барьер, созданный девальвацией, мог сохраниться еще 4–5 лет. При этом курсовая политика должна быть понятной и предсказуемой для всех участников внешнеэкономических операций и для инвесторов.

С учетом негативных последствий девальвации рубля для ряда социально значимых рынков целесообразна поддержка формирования технологических цепочек импортозамещения. Вместе с тем по определенным группам товаров освоение и расширение выпуска отечественной продукции, основанной на иностранных технологиях, может быть обеспечено за счет дифференциации импортных тарифов на готовую продукцию, оборудование для ее производства и комплектующие. Сдерживание роста внутренних цен на продукцию отраслей, резко расширивших в результате девальвации сбыт своей продукции на мировом рынке, может быть обеспечено за счет введения экспортных пошлин. Таким образом, таможенные пошлины могут и должны использоваться правительством в качестве активного инструмента воздействия на рынок.

Тем не менее, правительству нужно декларировать как принцип, во-первых, что все основные таможенные пошлины будут снижаться во времени и заранее обозначить для экспортеров и импортеров рамки такого снижения. Во-вторых, речь должна идти не о поддержке отдельных предприятий или производств, а о создании равных условий для всех фирм, работающих на каждом конкретном рынке, — что ни в коей мере не препятствует осознанному выбору приоритетных рынков.

Одной из наиболее острых проблем российской промышленности является необходимость обновления капитала. В условиях почти полного износа производственных фондов усилятся не только тенденции превращения российской экономики в сырьевой придаток индустриальных стран, но и возрастает риск экологической катастрофы. Поэтому государственное регулирование промышленности должно максимально способствовать всем формам обновления капитала — от налоговых льгот на финансовые инвестиционные потоки до либерализации тарифов на ввоз оборудования, в том числе и на лизинговой основе. Параллельное движение в заданных направлениях не ослабит российских производителей оборудования, а только создаст для них реальную конкурентную среду. Фискальная либерализация инвестиций и инноваций обязательно увеличит спрос на технологии, как импортные, так и отечественные.

Названные меры позволят российским предприятиям сконцентрировать определенные финансовые ресурсы, необходимые им для технологической модернизации и реструктуризации производства. Наряду с этим, однако, ключевым вопросом повышения конкурентоспособности отечественной продукции является стимулирование прямых иностранных инвестиций. Они не возможны без надежных гарантий собственности зарубежных инвесторов в России, включая право на репатриацию доходов (исключительно важное значение здесь будет иметь практическая реализация федерального закона "О разделе продукции"), и без существенного упрощения реальных процедур открытия новых производств.

Непосредственным результатом этих мер будут импорт технологий и повышение качества отечественной продукции. Этот эффект — благодаря развитию добросовестной конкуренции (в отличие от конкуренции с “челночным” импортом) — будет иметь место даже тогда, когда иностранный инвестор сочтет, что дешевле построить новый завод в чистом поле, чем вкладывать деньги в существующие российские предприятия.

Политика поощрения прямых инвестиций будет иметь еще одно важное последствие: приходя в Россию, крупные зарубежные фирмы создают здесь очаги развитой экономической и производственной культуры, задают повышенные стандарты качества для смежников, постепенно распространяющиеся по всей экономике. Таким образом, национальная конкурентоспособность повышается “два раза”: прямо и косвенно.

С другой стороны, государству необходимо содействовать формированию крупных корпораций с российским капиталом, которые были бы конкурентоспособны на мировом рынке. Это особенно актуально для машиностроения, где в настоящее время средний размер капитала российской фирмы составляет малую величину от среднего размера капитала конкурентов.

2. Снятие “социальной нагрузки” с промышленности. Необходимость финансирования социальной инфраструктуры и содержания избыточных занятых все пореформенные годы выступала своеобразной гирей для крупной российской промышленности. Передача социальной инфраструктуры (особенно, жилищно- коммунального хозяйства) в ведение местных властей происходила, зачастую, лишь тогда, когда базовые предприятия фактически уже находились “при смерти”. Именно поэтому, несмотря на всю тяжесть текущей бюджетной ситуации, мы считаем необходимым перейти к финансированию социальной инфраструктуры производственных предприятий из бюджета Федерации и ее субъектов, выделяя целевым назначением соответствующие средства для местных органов власти.