Помоги проекту - поделись книгой:
Классификация избирательных систем [25]
Первой избирательной системой была мажоритарная система . В ее основе лежит принцип большинства (от французского слова
Мажоритарная система абсолютного большинства – очевидно иная модель избирательной системы и, по сути, несколько демократичнее, чем избирательная система относительного большинства, при которой кандидату для избрания необходимо получить более половины голосов от общего числа (50 % + 1 голос). Это большинство может исчисляться от: 1) общего числа зарегистрированных избирателей; 2) общего числа поданных голосов; 3) общего числа поданных действительных голосов. При использовании этой системы обычно устанавливается обязательный минимум участия избирателей в голосовании. Он может составлять 25 %, 50 % и более. Так, на выборах в ГД ФС РФ до президентской реформы избирательного законодательства применялась смешанная избирательная система, заимствованная у Германии, когда одна половина депутатов Думы избиралась по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам, а другая половина – по пропорциональной системе по единому федеральному округу. Каждый избиратель имеет два голоса. Один голос он подает за конкретного кандидата в одномандатном округе, а второй – за ту или иную партию (избирательное объединение, избирательный блок). Каждое избирательное объединение выдвигает свой список кандидатов, который публикуется до выборов и регистрируется в Центральной избирательной комиссии. В первом случае избранным считается кандидат, получивший больше голосов по сравнению с любым другим кандидатом по округу. Это избрание – персональное. При голосовании за список того или иного избирательного объединения каждое из них получит число мест в пропорции к собранным голосам, а кандидаты – депутатские мандаты, как правило, в порядке очередности в списке.
Достоинством этой системы при простоте определения результатов голосования является то, что избранный кандидат или список кандидатов будут представлять абсолютное большинство избирателей. Тем не менее сохраняется недостаток, присущий мажоритарной системе в целом, – голоса, поданные за других кандидатов, «пропадают». Кроме того, в большинстве случаев неизбежно проведение второго тура. В условиях многопартийности данная система не всегда результативна, поскольку непросто собрать сразу же, в первом туре, более половины голосов избирателей. Для устранения данного недостатка иногда применяется повторное голосование. Оно проводится во столько туров, сколько необходимо для того, чтобы кто-либо из кандидатов набрал абсолютное большинство голосов.
С другой стороны, пропорциональная система, по сути, в значительной степени компенсирует несправедливость мажоритарной избирательной системы. В основе пропорциональной системы было заложено соперничество списков различных политических партий вмногомандатных округах и установление определенной пропорции между количеством голосов избирателей, отданных за конкретную партию, и полученных ею мест в представительном округе, что позволяет свести до минимума потерю голосов избирателей и обеспечить более широкое представительство политических партий и объединений.
При пропорциональной системе выборов в парламент политические партии не связаны с необходимостью заключать предвыборные союзы и объединяться в крупные партии. В результате этого значительное количество партий получает представительство в парламенте, но ни одна из них, как правило, не имеет абсолютного большинства голосов в коллегиальных представительных органах власти, что в ряде стран необходимо для сформирования правительства. Вследствие межпартийных соглашений складывается неустойчивое большинство в парламенте, что способствует частому возникновению как парламентских, так и правительственных кризисов.
Недостатками пропорциональной избирательной системы являются: во-первых, ослабление личных связей избирателей и их избранников, персональной ответственности депутатов перед избирателями, во-вторых, данная избирательная система может привести к излишнему дроблению состава законодательного (представительного) органа, что негативно отражается на его работе.
Для реализации пропорциональной избирательной системы необходима многопартийная политическая система, при этом хотя бы из нескольких стабильных политических партий, в совокупности отражающих интересы различных социальных групп населения , не говоря уже о том, что программы этих партий должны быть известными и понятными избирателю, не упоминая о их социальной направленности. Только в этом случае избиратель получает возможность осознанно проголосовать за тот или иной партийный список.
Неоднократно в отечественной юридической науке высказывалось мнение, что мажоритарная и пропорциональная избирательные системы гармонично дополняют друг друга, недостатки одной системы нейтрализуются достоинствами другой, а вместе они способствуют наиболее эффективному и полному учету интересов всех избирателей.
До последнего времени ни Конституция РФ, ни федеральное законодательство не содержали каких либо ограничений в использовании при проведении федеральных, региональных и местных выборов различных видов избирательных систем. Допускалась и признавалась правомерной организация всех видов выборов на основе и мажоритарной, и пропорциональной избирательных систем, а также смешанных их вариантов.
К плюсам смешанной формы избирательной системы можно отнести отсутствие противопоставления одной модели избирательной системы другой. Сочетание двух моделей также взаимно позволяет снизить негативные последствия применения конкретной избирательной системы.
Конечно, порядок выборов ½ состава депутатов ГД ФС РФ по партийным спискам весьма неоднозначно воспринимался в некоторых отечественных политических и научных кругах. Опять же обращалось внимание на то, что выборы по партийным спискам не дают прочных связей избранных таким образом депутатов с избирателями, более того, позволяют руководству партий за счет включения в партийные списки на выгодных позициях обеспечивать возможность быть избранными в Думу лиц приближенных, однако совершенно неизвестных избирателю и уж тем более несобирающихся отражать интересы избирателей в законодательном органе.
Определенная законодателем для выборов депутатов ГД ФС РФ избирательная система влияет не только на персональный и партийный его состав, но и на все стадии избирательного процесса, начиная с представления и регистрации партийных списков и заканчивая определением итогов голосования. Не только выборы, но и другие важные элементы политической жизни страны, а также регионов находятся под весьма сильным воздействием существующего выбора избирательной системы: развитие и функционирование многопартийной системы, осуществление законодательной власти, стабильность экономики, эффективная деятельность правительства.
Как справедливо отмечает А.В. Иванченко, серьезным недостатком российской практики применения пропорциональной избирательной системы является крайне низкий коэффициент представительности, т. е. процент голосов избирателей, который получают в совокупности списки кандидатов, допущенных к распределению мандатов. В первую очередь это означает, что значительная доля избирателей (до 40 %) оказывается вовсе не представленной в органе, который неслучайно носит название «представительный». Таким образом, оказывается нереализованным главное предназначение пропорциональной системы – отражать волю не только большинства, но и всех достаточно крупных слоев населения. [27]
Но стремительное развитие отечественной многопартийной системы, образование новых партий или партийных коалиций говорят о том, что будущее у пропорциональной системы выборов все-таки есть.Глава 2 Место выборов в системе народовластия Российской Федерации
§ 1. Выборы в Российской Федерации
Конституция РФ закрепляет статус Российской Федерации как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. Определение Российской Федерации как демократического государства основывается прежде всего на признании народа в качестве единственного источника власти. В части 2 ст. 3 определяются две основные формы народовластия в Российской Федерации: реализация власти народом и ее осуществление через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В связи с этим различают представительную и непосредственную демократию в зависимости от формы волеизъявления народа.
Конституция РФ закрепляет единственным источником власти многонациональный народ России и, признавая за ним всю полноту верховной власти, определяет механизм ее осуществления, где лидирующее положение занимает непосредственное волеизъявление народа (прямое правление), а высшим его проявлением являются референдум и свободные выборы. Сказанное позволяет судить об изменении в приоритете форм осуществления народом принадлежащей ему государственной власти в пользу непосредственной.
Непосредственное осуществление власти народа является высшим выражением народовластия, в то же время каждодневное осуществление государственной власти на федеральном уровне, уровне субъектов РФ требует образования постоянно действующих органов государственной власти. Будучи сформированными демократическим образом и находясь под контролем населения, эти органы являются важнейшими каналами осуществления народовластия в России.
Вряд ли можно согласиться с тем, что главный признак непосредственной демократии – это определенный результат, определенное влияние на государственно-правовую сферу, происшедшие в результате деятельности граждан, не являющихся профессиональными государственными служащими или же не избранных для выполнения государственных функций, т. е. не являющихся депутатами.
Современная практика предопределила новый признак непосредственной демократии, чрезвычайно актуальный ныне, сопоставление воли народа и формируемого им органа власти, а также регулятивную функцию в системе социального управления, сконструированную на принципах представительного правления и народного суверенитета.
Непосредственная демократия представляет собой общественные отношения, возникающие в процессе принятия решений по определенным вопросам государственной и общественной жизни субъектами государственной власти, правомочными и выражающими их суверенитет, путем непосредственного властного волеизъявления, результат которого не нуждается в каком-либо утверждении для его всеобщего исполнения.
К формам прямого правления следует отнести: референдум, плебисцит, выборы, отзыв, общее собрание населения. Все они институциализируют непосредственное властное волеизъявление обладателя государственной власти, выражают его суверенитет. Выделение этих форм прямого правления имеет объективный характер, они применимы в различных правовых системах.
В части 3 ст. 3 Конституции РФ референдум и свободные выборы определяются как высшее непосредственное выражение власти народа. Тем самым устанавливается наивысший авторитет решений, принятых на референдуме, и результатов свободных выборов. Эту норму подтвердил и Федеральный закон об основных гарантиях, закрепив в преамбуле, что демократические свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти.
Выборы представляют собой процедуру, посредством которой определенная группа людей выдвигает из своей среды одного или нескольких членов для выполнения каких-либо общественных функций. Особое место занимают политические выборы, в результате которых формируются органы государственной власти и управления. Классическое определение демократической государственности признает в качестве ее атрибутивного признака наличие государственных органов, избираемых гражданами на определенный срок. Выборы не определяют характера общественного строя, но, являясь важной составной частью политической системы любого классового общества, связаны с формированием представительных (в широком смысле) учреждений. Только они были исключением и проводились в условиях восточно-европейского «реального социализма», предпочитавшего больше теоретизировать, чем применять реально прямое правление. Выборы проводились с большой помпезностью и носили формальный характер, так как были безальтернативными и кандидаты в депутаты проходили тщательную проверку и подготовку партаппаратом.
Под выборами в избирательном праве понимаются выборы органов государственной власти и органов местного самоуправления: именно на выборах граждане реализуют конституционное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Выборы обеспечивают воспроизводство, обновление государственной и местной власти на демократических основах, в соответствии с наиболее значимыми политическими интересами, формируемыми гражданским обществом. В этом заключается их социально-политическое значение. В современных, демократически организованных государствах выборы – это принятие политико-правовых решений, причем субъектом является общество в лице его дееспособных граждан, а объектом – государственная власть. Посредством конституционных выборов осуществляется публичное политическое воспроизводство самого государства, а именно социальная ротация или перераспределение (перегруппировка или передача) законодательных и правительственных функций и полномочий.
Социальная ценность выборов состоит еще и в том, что они являются одним из существенных моментов политического самоутверждения граждан, политической самоорганизации гражданского общества, обеспечивающим его автономию, юридически признанной за гражданами и их политическими объединениями возможностью быть субъектами государственной власти. Выборам посвящено большое количество научных изысканий, существует достаточно много определений данного понятия.
Остановимся на одном из них: под выборами понимается участие граждан в осуществлении государственной власти как непосредственным волеизъявлением по коренным вопросам общественной и государственной жизни при формировании представительных органов государственной власти, так и выделение из своей среды путем голосования представителей для выполнения в этих органах функций по осуществлению государственной власти в соответствии с волей и интересами граждан, выраженными на выборах. Представляется, что данное определение наиболее полно охватывает понятие и сущность выборов.
Волеизъявление избирателей – синтез общенациональных или региональных (публичных и частных) и собственных интересов. Оно формируется на основании субъективного понимания сочетания этих интересов. Сюда входит и отношение к бывшему составу представительного органа, его политическому поведению и к модели политического поведения отдельных кандидатов и групп кандидатов в депутаты. Оказывает влияние и личное понимание каждым избирателем его места в обществе, характера соприкосновения с государством, личное представление каждого избирателя о политическом будущем государства и общества. Не остается без внимания отношение к личностям кандидатов и к их образу жизни. Разнородность и широта избирательного корпуса отражаются в системе представительного правления, так как воля и интересы народа посредством выборов опосредуются в воле и поведении народных представителей. Сама воля избирательного корпуса – единство разнообразных воль избирателей, достигаемое путем конкурентного согласия. Состав политического представительства, сформированного единством разнообразных воль избирателей, также отражает это разнообразие: в нем участвуют лица, представляющие различные интересы и выражающие различные мнения. Однако, будучи социально разнородной совокупностью людей, представительный орган выявляет единую консолидированную волю относительно управления общественными делами, так как, выражая различные интересы, парламентарии осуществляют тем самым и общий интерес, действуя в этом отношении как единое целое.
Выборность является фактором громадной практической важности, в значительной степени определяет и место народного представительства среди других государственных установлений и его жизненное значение, выборность создает тесную нравственную связь парламента с народом и является источником политической силы народного представительства. Кроме того, выборность народного представительства создает его полную независимость от бюрократического механизма. Наконец, выборность создает для органов народного представительства независимое положение. В этом определении резюмированы исходные признаки и качества демократической публичной власти, основанной на выборных началах, т. е. правилах и процедурах, обеспечивающих политическую стабильность, юридическую преемственность и социальную легитимность представительных (исполнительных) институтов.
Термин «выборы » в российском избирательном законодательстве употребляется в различном контексте. Это обусловлено тем, что выборы растянуты во времени и включают различные стадии избирательного процесса, в совокупности и составляющие выборы в тот или иной орган. В понятие «выборы» включаются действия граждан, избирательных объединений, избирательных комиссий и органов государственной власти на всех стадиях избирательного процесса (составление списков избирателей, выдвижение и регистрация кандидатов, проведение предвыборной агитации, голосование и подведение его итогов и некоторые другие). Особенностью этих действий является то, что они совершаются в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
Таким образом, любые избирательные действия, которые осуществляются не с целью избрать перечисленные выше органы власти и не в соответствии с указанными нормативными актами, не могут считаться выборами в Российской Федерации в смысле Федерального закона об основных гарантиях.
Выборы общественных органов, органов коммерческих организаций, иных органов и их должностных лиц, не являющихся органами государственной власти и органами местного самоуправления, не относятся к предмету регулирования избирательного законодательства.
Любое демократическое государство немыслимо без проведения выборов. Через выборы большинство граждан участвует в осуществлении государственной власти.
Выборы являются важнейшей формой контроля граждан за деятельностью государственных и муниципальных органов. Избрание депутатов и должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления рождает ответственность государственных и муниципальных органов перед населением. Именно таким образом выборы вносят коррективы в поведение высших институтов законодательной и исполнительной власти, всей системы представительного правления.
Таким образом, в условиях становления в Российской Федерации демократического правового государства, основанного на республиканской форме правления и разделении властей, институт выборов превращается в реальный механизм осуществления непосредственного народовластия, форму реализации политических интересов граждан, определения ими формы и содержания деятельности органов государственной власти. Вместе с тем переходное состояние российской государственности ослабляет формы обратной связи между выборными представителями народа и избирателями, зачастую выводя их из-под контроля последних.
§ 2. Референдум в Российской Федерации
Референдум в Российской Федерации представляет собой всенародное голосование граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Проводится референдум на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан РФ при тайном голосовании.
В системе непосредственной демократии референдум занимает особое место, определяемое его характеристиками как осуществляемого в форме всенародного голосования волеизъявления граждан, проживающих на территории публично-правового образования, направленного на принятие окончательного властного решения. При определении предмета референдума законодатель, как правило, исходит из того, что на референдум публично-правового образования могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в его компетенции. С точки зрения законодательной техники требования к предмету референдума субъекта РФ и местного референдума устанавливаются путем определения вопросов, которые могут быть вынесены на референдум (позитивные требования), а в отношении всех видов референдума – в качестве общего запрета на принятие определенных решений независимо от предлагаемого вопроса, запрета на вынесение определенных вопросов (негативные требования). В отношении формулы референдума, т. е. формулировки конкретного вопроса, выносимого на референдум, законодательством предусмотрены только позитивные требования.
Правом на участие в референдуме, а также правом участвовать в выдвижении инициативы его проведения, в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума обладает гражданин РФ, достигший возраста 18 лет. Не имеет права участвовать в референдуме гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.
Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции РФ. Порядок принятия Конституционным Собранием такого решения, а также порядок вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ определяются федеральным конституционным законом, принимаемым в соответствии со ст. 135 Конституции РФ.
На референдум может выноситься также проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации. Вынесение на референдум указанных проекта нормативного акта или вопроса, назначение, подготовка и проведение референдума осуществляются в соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме в Российской Федерации» с учетом особенностей, предусмотренных соответствующим международным договором Российской Федерации.
На референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией РФ к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.
На референдум не могут выноситься вопросы:
Законодателем оговорено, что выносимый на референдум вопрос не должен противоречить Конституции РФ, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Он должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.
Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.
Орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума, вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума.
Инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит:
1) не менее чем 2 млн граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме, – при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тыс. из них; [28]
2) Конституционному Собранию – в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ;
3) федеральным органам государственной власти – в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О референдуме в Российской Федерации».
Референдум назначает Президент РФ. Не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент РФ направляет их в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу/вопросам референдума. Конституционный Суд РФ рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту РФ. Решение Конституционного Суда РФ подлежит незамедлительному опубликованию.
В случае если Конституционный Суд РФ признал инициативу проведения референдума по предложенному вопросу/вопросам референдума соответствующей Конституции РФ, Президент РФ не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда РФ назначает референдум. Если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции РФ, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда РФ. При назначении референдума Президент РФ определяет день голосования, которым может быть только воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума. Голосование не может быть назначено на предпраздничный и нерабочий праздничный день, день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении референдума подлежит официальному опубликованию не позднее чем через пять дней со дня его принятия.Глава 3 Избирательный процесс в Российской Федерации
Избирательное право и избирательный процесс тесно связаны с политической сферой функционирования государства и общества. Если избирательное право предметно регламентирует определенные аспекты общественно-государственной деятельности, касающиеся приобретения и передачи властных полномочий выборным представителям, то избирательный процесс как форма реализации субъективного политического права отражает технологию участия избирателей в осуществлении власти. В совокупности они образуют политико-правовой механизм формирования основных институтов представительной и выборной демократии. [29]
В избирательном процессе, как ни в какой другой сфере общественно-политической деятельности и отношений, существенным компонентом является доверие основного субъекта выборов – избирателей – к государственным и общественным институтам, избирательным комиссиям, обеспечивающим организацию и проведение выборов. Гражданское доверие, будучи неотъемлемым элементом правовой культуры граждан и общества, определяет смысл современного избирательного процесса как политического механизма воспроизводства представительных и выборных институтов публичной власти. [30]
Введение и использование в научном, законотворческом, правоприменительном и международно-правовом словаре наряду с традиционным понятием «организация и проведение выборов» нового понятия «избирательный процесс» , понимаемого как технологическая инфраструктура и форма реализации конституционных принципов организации периодических свободных выборов и обеспечения избирательных прав человека и гражданина в рамках предусмотренной законом последовательности совершения комплекса избирательных действий и избирательных процедур, представляется оправданным. Понятие «избирательный процесс» является по содержанию и объему более широким и включает наряду с организационно-технологическими и информационно-финансовыми аспектами некоторые новые аспекты, отражающие современные социально-политические и социокультурные основания и условия осуществления избирательных действий и процедур. Организация и проведение выборов осуществляются в рамках избирательной кампании как основного временного фактора совершения избирательных действий и выполнения избирательных процедур, обеспечивающих реализацию и защиту конституционного права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Следует отметить, что новое в современном избирательном процессе и избирательном праве состоит не только в содержании материальных, процедурных и процессуальных норм и юридических институтов, но и в понимании политико-правовой природы избирательного процесса как способа обеспечения реализации и защиты активного и пассивного избирательного права граждан РФ. Избирательный процесс в этом смысле – не только и не столько преимущественно административный технологический процесс, сколько публичный конкурентный политический процесс, в рамках которого разворачивается политическая правосубъектность граждан-избирателей и посредством их волеизъявления воспроизводится и легитимируется деятельность представительных, а также выборных институтов власти и управления. [31]
Кроме того, в современных условиях понятие «избирательный процесс» существенно обогащено за счет формирования совокупности вспомогательных элементов: во-первых, активной законотворческой деятельностью, а также деятельностью Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции, направленной на гармонизацию и систематизацию федерального и регионального избирательного законодательства, унификацию юридических форм и методов осуществления избирательных действий и процедур, обеспечение и защиту конституционных избирательных прав граждан; во-вторых, разработкой, принятием и реализацией мероприятий федеральной и региональных целевых программ повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов, профессионализацией деятельности избирательных комиссий и иных участников избирательного процесса; в-третьих, организацией избирательного процесса на началах политической состязательности, прозрачности избирательных действий и процедур.
Конституционные принципы организации избирательного процесса как руководящие и направляющие начала организации и проведения выборов в рамках соответствующей избирательной системы нацелены, в частности, на обеспечение конституционного равноправия граждан и их права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, представительного характера законодательного органа государственной власти, в том числе при вхождении автономного округа в состав края или области, проведение выборов на основе закона, обязательность назначения и проведения выборов в установленные Конституцией и законами сроки и порядке.
Термин «избирательный процесс» не является синонимом для обозначения становления или формирования новой самостоятельной отрасли права или подотрасли процессуального законодательства. Процессуальная (через систему судов общей юрисдикции) и процедурная (через систему избирательных комиссий) формы реализации и защиты избирательных прав граждан выражают различные (правоприменительный и правоохранительный) аспекты избирательного процесса в целом. Через процедурную форму осуществляется деятельность избирательных комиссий и выполняется основной объем избирательных действий, составляющих содержание избирательной кампании, тогда как через процессуальную форму в собственном значении этого понятия – деятельность судов по защите избирательных прав граждан и шире – основ конституционного строя.
Избирательный процесс как политико-правовая категория и одновременно категория избирательного законодательства и практики его применения, в том числе судебной, используется в широком и узком значении, и его конкретное использование предопределяется временными рамками (начала и окончания) его структурного раскрытия (развертывания) в виде последовательности стадий избирательного процесса. В широком смысле термин «избирательный процесс» поглощает содержание термина «избирательная кампания» как периода со дня официального опубликования решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти, в том числе суда, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня официального опубликования результатов выборов, поскольку связан с необходимостью принятия уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленные Конституцией, уставом, законом сроки и порядке решения о назначении даты выборов и его направлении для официального опубликования. В узком смысле «избирательный процесс» как формализованное явление включает установленную законом совокупность стадий, обеспечивающих его целостность и легитимность результатов выборов, а стадии, в свою очередь, включают совокупность конкретных избирательных процедур и избирательных действий. [32]
Понятие «избирательный процесс», включая понятие «избирательная кампания», не сводится к нему, поскольку охватывает ряд стадий, действий и процедур за формально временными рамками последней. Демократический избирательный процесс – это часть политического процесса и режима, установленного в стране, и непосредственно связан с общими условиями развития институтов демократии, образующих социально-политическую и социокультурную инфраструктуру реализации избирательных прав граждан. Кроме того, до начала конкретной избирательной кампании необходимо совершить ряд важных действий и процедур, благодаря которым избирательный процесс является не только юридической техникой организации голосования, но и институтом, обеспечивающим политическую стабильность и преемственность, демократичность и легальность власти. Потенциальные возможности, заключенные в демократическом избирательном процессе, в значительной мере определяются характером и степенью участия общественных объединений, прежде всего политических партий, в выборах. Предварительным этапом, открывающим возможность их включения в избирательный процесс, является регистрация партий в соответствующем государственном органе. При этом признание за соответствующими общественными организациями их политической правосубъектности (права на участие в осуществлении государственной власти) является исходной предпосылкой становления плюралистической конкурентной представительной демократии. Юридическая квалификация общественных организаций в качестве политических партий может быть основана на принципе формальных и минимальных ограничений или принципе реальных и максимальных ограничений. Оба варианта призваны сыграть роль политико-правового фильтра в определении правомочности участия в избирательном процессе тех общественных объединений, для которых политическая деятельность не является ведущим элементом их правосубъектности.
Другой значимой предварительной процедурой является регистрация избирателей. Точность и полнота списка избирателей имеют основополагающее значение для любого вида избирательной системы. Доверие к избирательному процессу во многом зависит от этого и может быть подорвано, если в ходе избирательной кампании обнаружится недостоверность (в количественном и качественном отношении) сведений о гражданах, обладающих избирательным правом.
Стадии избирательного процесса
Избирательный процесс в Российской Федерации включает установленную законом совокупность стадий, состоящих из конкретных избирательных процедур и избирательных действий. Стадии избирательного процесса – это этапы организации и проведения выборов, в рамках которых совершаются предусмотренные законами избирательные действия, а также избирательные процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан РФ и иных участников выборов, целостность, завершенность и легитимность избирательного процесса при формировании представительного органа, избрании выборного должностного лица. Только совокупность юридически необходимых и достаточных процедур и действий, стадий как элементов избирательного процесса может обеспечить конституционно-правовую легитимность выборов.
Основными стадиями избирательного процесса являются:
При этом факультативными стадиями являются: в предусмотренных законом случаях повторное голосование, повторные выборы, выборы депутатов вместо выбывших, новые выборы.
Функциональное назначение стадий избирательного процесса состоит в обеспечении последовательного во времени и поэтапного по содержанию выполнения разнообразных избирательных действий и процедур, которые обеспечивают легитимный характер выборов и избрания соответствующих выборных лиц. Ряд элементов организации избирательного процесса носит обслуживающий, вспомогательный (технологический) характер. Так, проведение выборов невозможно без своевременного их финансирования. В этих условиях основные технологические элементы организации избирательного процесса в том или ином объеме своих функциональных характеристик обслуживают соответствующие стадии избирательного процесса.
Время избирательных действий (сроки выполнения избирательных процедур в рамках стадий избирательного процесса, избирательной кампании) – это одновременно политическое и юридическое время. Время является неотъемлемым элементом организации выборов и в структуре избирательного процесса имеет самостоятельное технологическое и юридическое значение. С ним связано возникновение, изменение или прекращение соответствующих избирательных правоотношений; оно выступает в качестве юридического факта и предмета правового регулирования, рассматривается в качестве политического ресурса избирательной кампании, ненадлежащее или неэффективное использование которого существенно ограничивает потенциальные возможности конкретных участников избирательного процесса. Избирательными комиссиями с учетом уровня и вида выборов составляется и утверждается основанный на соответствующем законе о выборах календарный план мероприятий по подготовке и проведению выборов. Избирательный календарь фактически и юридически регламентирует сроки осуществления отдельных избирательных действий и процедур на той или иной стадии избирательного процесса. [33]
Избирательное законодательство, по существу, представляет собой каталог юридически определенных избирательных действий и процедур, гарантий и условий их осуществления, которые с учетом соблюдения сроков их выполнения обеспечивают в совокупности переход от одной стадии избирательного процесса к последующей, вплоть до опубликования официальных результатов выборов в средствах массовой информации. Юридический режим выполнения избирательных процедур и действий выражается в конкретных правах и обязанностях, которыми наделяются участники избирательного процесса на той или иной его стадии, и соблюдении предусмотренных законом сроков их осуществления. Выполненные с нарушением требований закона избирательные действия и процедуры (как по их юридическому содержанию, так и нормативному времени) являются незаконными (юридически ничтожными), не имеют юридической силы и, следовательно, не порождают позитивных юридических последствий. [34]
Юридически избирательная кампания начинается с момента официального опубликования решения о назначении даты выборов. Процедурой назначения выборов открывается полный цикл избирательных действий и основанных на них избирательных правоотношений. Действующим избирательным законодательством в целях соблюдения общих политико-правовых принципов обязательности и периодичности выборов, непрерывности и легитимности деятельности выборных институтов предусматриваются два юридических режима назначения даты выборов: основной и дополнительный. Рассмотрим основные стадии избирательного процесса более конкретно.
§ 1. Назначение выборов в Российской Федерации
Назначение выборов – самостоятельная стадия избирательного процесса. Одной из основных стадий избирательного процесса, обеспечивающей периодичность проведения выборов соответствующего уровня, является порядок назначения выборов уполномоченными на то органами или должностными лицами, а также порядок ротации состава депутатов регионального законодательного (представительного) органа государственной власти. Конституция РФ закрепляет порядок назначения выборов только в федеральные органы государственной власти, порядок назначения региональных и муниципальных выборов установлен в конституциях (уставах), законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований. При этом в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» особо подчеркнут обязательный характер назначения выборов и усилены гарантии избирательных прав граждан при отсутствии закона субъекта РФ о выборах, закреплен унифицированный подход к регулированию порядка назначения выборов, уточнен перечень субъектов права назначения выборов.
Организационно-правовым выражением принципа обязательности проведения выборов органов и депутатов являются порядок и сроки назначения выборов, закрепленные в Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах, конституциях, уставах, законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований. Выборы назначаются уполномоченными на то органами или должностными лицами в соответствии со сроками, установленными в указанных нормативных правовых актах, и проводятся избирательными комиссиями.
Федеральный закон об основных гарантиях определяет общий и особый порядок назначения выборов, в том числе сроки – продолжительность организации и проведения основных, очередных и досрочных выборов. В нормативных правовых актах о выборах закрепляется перечень уполномоченных органов и должностных лиц, на которые возложена конституционно-правовая обязанность назначения и проведения выборов. При этом данный Федеральный закон обеспечивает обязательность проведения выборов посредством определения расширенного по сравнению с прежней редакцией закона 1994 г. круга органов, уполномоченных принимать решения о назначении выборов и обеспечивать обязательность их проведения. Впервые в механизм назначения выборов включены суды общей юрисдикции.
Выборы назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо. Так, в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» выборы депутатов ГД ФС РФ назначает Президент РФ (п. «а» ст. 84 Конституции РФ), выборы Президента РФ – Совет Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 102). В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ назначается дата выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти, а также высшего должностного лица субъекта РФ (п. 3 ст. 5). Выборы депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления назначаются органами и должностными лицами, указанными в соответствующих законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований. Выборы депутатов представительных органов назначает, как правило, глава муниципального образования, и наоборот.
День голосования на выборах в федеральные органы государственной власти определяется в соответствии с федеральным законом. Днями голосования на выборах в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления являются второе воскресенье марта или в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом об основных гарантиях, – второе воскресенье октября года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов или депутатов указанных органов. В случае досрочного прекращения полномочий органов или депутатов, влекущего за собой неправомочность органа, досрочные выборы должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий.
Выборы в органы государственной власти субъектов РФ, вновь образуемые в соответствии с федеральным конституционным законом, федеральным законом, конституцией (уставом) субъекта РФ, назначаются на второе воскресенье марта либо на второе воскресенье октября, а в год проведения выборов депутатов ГД ФС РФ очередного созыва – на день голосования на указанных выборах либо на иной день в соответствии с федеральным конституционным законом, федеральным законом, указом Президента РФ.
Голосование на выборах может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на нерабочий праздничный день и на предшествующий ему день, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Если второе воскресенье марта, на которое должны быть назначены выборы, совпадает с нерабочим праздничным днем, или предшествующим ему днем, или днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо второе воскресенье марта объявлено в установленном порядке рабочим днем, выборы назначаются на первое воскресенье марта. Если второе воскресенье октября, на которое должны быть назначены выборы, совпадает с нерабочим праздничным днем, или предшествующим ему днем, или днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо второе воскресенье октября объявлено в установленном порядке рабочим днем, выборы назначаются на первое воскресенье октября.
Решение о назначении выборов в федеральный орган государственной власти должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования, в орган государственной власти субъекта РФ – не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования, в орган местного самоуправления – не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. При назначении досрочных выборов сроки, указанные в настоящем пункте, а также сроки осуществления иных избирательных действий могут быть сокращены, но не более чем на 1/3. Если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в установленные законом сроки, а также если уполномоченный на то орган или должностное лицо отсутствует, выборы назначаются: в федеральные органы государственной власти – Центральной избирательной комиссией РФ в порядке, установленном федеральным законом; в органы государственной власти субъекта РФ – его избирательной комиссией не позднее чем за 80 дней до дня голосования; в органы местного самоуправления – соответствующей избирательной комиссией не позднее чем за 70 дней до дня голосования.
Если соответствующая избирательная комиссия не назначит в установленный законом срок выборы органов или депутатов либо если такая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном законом, соответствующий суд общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо, а в случае их отсутствия – соответствующая избирательная комиссия должны назначить выборы. При этом суд также вправе возложить на Центральную избирательную комиссию РФ или избирательную комиссию субъекта РФ (соответственно уровню выборов) обязанность сформировать в десятидневный срок со дня вступления в силу решения суда временную избирательную комиссию в количестве не более 15 ее членов, а при отсутствии уполномоченного назначить выборы органа или должностного лица – также установить срок, в течение которого временная избирательная комиссия должна назначить выборы. Срок полномочий и количество членов такой комиссии с правом решающего голоса устанавливаются сформировавшей ее избирательной комиссией.
§ 2. Регистрация избирателей, участников референдума
Общегосударственная система регистрации (учета) избирателей, участников референдума стремится охватить всех граждан РФ, обладающих активным избирательным правом, правом на участие в референдуме, при этом необходимо иметь в виду, что на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, также имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ.
Система регистрации позволяет определить численность зарегистрированных избирателей, участников референдума, проживающих или находящихся на территории Российской Федерации и за ее пределами. Граждане, находящиеся в местах временного пребывания, подлежат регистрации (учету) по месту жительства. В государственную систему регистрации (учета) не включаются сведения о гражданах, не достигших 18 лет на день голосования, признанных судом недееспособными или содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. [35]
Основанием для регистрации (учета) избирателей, участников референдума на территории муниципального образования является факт нахождения места жительства (в отношении вынужденных переселенцев – факт временного пребывания) избирателей, участников референдума на соответствующей территории.
Факт нахождения места жительства на территории муниципального образования устанавливается на основании сведений, представляемых органами, осуществляющими регистрацию граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Избиратели, участники референдума – военнослужащие, члены их семей и другие избиратели, участники референдума, проживающие в пределах расположения воинской части, регистрируются (учитываются) командиром воинской части.
Избиратели, участники референдума, проживающие за пределами Российской Федерации или находящиеся в длительных заграничных командировках, регистрируются (учитываются) руководителем соответствующего дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации.
В отличие от регистрационного учета по месту жительства, который, как отмечалось, является правовой обязанностью гражданина, регистрация (учет) избирателей, участников референдума основывается не на обязанности граждан, а на обязанности должностных лиц охватить учетом всех избирателей, участников референдума. Нет обязанности, а есть только право граждан участвовать в различных выборах, референдуме. Это означает, что учет избирателей, участников референдума обладает относительной самостоятельностью по отношению к регистрационному учету. На практике этот вывод имеет важное значение при решении вопроса о возможности включения в списки избирателей, участников референдума граждан, не зарегистрированных по месту жительства. [36]
Так, паспортные столы (отделы паспортно-визовых служб), осуществляющие регистрацию граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина РФ на территории Российской Федерации, не реже чем один раз в месяц представляют сведения о фактах выдачи и замены паспорта гражданина РФ, регистрации и снятия с регистрационного учета по месту жительства (в отношении вынужденных переселенцев – по месту пребывания) граждан РФ, выдачи паспорта гражданина РФ в нарушение установленного порядка с указанием следующих персональных данных гражданина: фамилии, имени, отчества, даты рождения, места рождения, пола, гражданства, адреса места жительства (в отношении вынужденных переселенцев – места пребывания), вида документа, удостоверяющего личность, серии и номера этого документа, наименования или кода органа, выдавшего документ, даты выдачи документа – главе местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ – города федерального значения, – руководителю территориального органа исполнительной власти города федерального значения по месту своего нахождения.
Органы записи актов гражданского состояния не реже чем один раз в месяц представляют сведения о фактах смерти граждан РФ главе местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ – города федерального значения, – руководителю территориального органа исполнительной власти города федерального значения по месту своего нахождения.
Один раз в три месяца военные комиссариаты сообщают о гражданах Российской Федерации, призванных либо поступивших по контракту на военную службу или уволенных с военной службы, а органы уголовно-исполнительной системы – о гражданах, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, главе местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ – города федерального значения, – руководителю территориального органа исполнительной власти города федерального значения по месту жительства гражданина.
В случае если суд принял решение о признании гражданина недееспособным, а также решение о признании гражданина, ранее признанного судом недееспособным, дееспособным, о принятом решении суд обязан сообщить главе местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ – города федерального значения, – руководителю территориального органа исполнительной власти города федерального значения по месту жительства гражданина.
Регистрация избирателей, участников референдума и установление численности зарегистрированных на территории муниципального образования, субъекта РФ, в Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации избирателей, участников референдума осуществляются по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года с использованием ГАС «Выборы».
Избиратель, участник референдума имеют право на беспрепятственный доступ к документированной информации (персональным данным) о себе, в том числе к информации, находящейся на машиночитаемых носителях, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, а также имеют право знать, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию, кем и кому она предоставлена.
В дальнейшем на основании данных регистрации (учета) избирателей соответствующими комиссиями составляются списки избирателей , участников референдума. В списки избирателей, участников референдума на избирательных участках, участках референдума включаются граждане РФ, обладающие на день голосования активным избирательным правом, правом на участие в референдуме.
Иностранные граждане включаются в списки избирателей при проведении выборов в органы местного самоуправления. Однако ввиду отсутствия эффективной системы учета иностранных граждан – избирателей на практике комиссиям приходится обращаться к явочному порядку голосования иностранцев на местных выборах, дополняя список избирателей – граждан РФ.
Основанием для включения гражданина РФ в список избирателей, участников референдума на конкретном избирательном участке, участке референдума является факт нахождения его места жительства на территории этого участка, а также факт временного пребывания гражданина на территории этого участка (при наличии у гражданина активного избирательного права, права на участие в референдуме) либо наличие у гражданина открепительного удостоверения.
Факт нахождения места жительства либо временного пребывания гражданина на территории определенного избирательного участка, участка референдума устанавливается органами регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Так, военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если место жительства этих военнослужащих до призыва на военную службу не было расположено на территории муниципального образования, не включаются в списки избирателей, участников референдума и не учитываются при определении числа избирателей, участников референдума при выборах в органы местного самоуправления, на местном референдуме.
Все сведения об избирателях и участниках референдума формирует и уточняет глава местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ – города федерального значения, – руководитель территориального органа исполнительной власти города федерального значения.
Сведения об избирателях, участниках референдума – военнослужащих, находящихся в воинской части, членах их семей и о других избирателях, участниках референдума, если они проживают на территории расположения воинской части либо зарегистрированы в установленном порядке при воинской части по месту их службы, формирует и уточняет командир воинской части.
Сведения об избирателях, участниках референдума, проживающих за пределами территории Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках, формирует и уточняет руководитель дипломатического представительства, консульского учреждения Российской Федерации. Указанные сведения направляются уполномоченным на то органом или уполномоченным должностным лицом в территориальные комиссии (избирательные комиссии муниципальных образований), при отсутствии таковых – в окружные избирательные комиссии, а в случаях, предусмотренных законом, – в участковые комиссии сразу после назначения дня голосования или после образования этих комиссий.
Список избирателей, участников референдума составляется соответствующей комиссией, в том числе с использованием ГАС «Выборы», отдельно по каждому избирательному участку, участку референдума на основании сведений, представляемых по установленной форме уполномоченным на то органом или уполномоченным должностным лицом.
Законодателем предусмотрено, что при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, референдума Российской Федерации участковые комиссии, сформированные на избирательных участках, участках референдума, образованных за пределами территории Российской Федерации, вправе составлять список избирателей, участников референдума до дня голосования – по письменным обращениям, а в день голосования – по устным обращениям явившихся в участковую комиссию граждан РФ, постоянно проживающих за пределами территории Российской Федерации либо находящихся в длительных заграничных командировках.
В случае если гражданин РФ, обладающий активным избирательным правом, правом на участие в референдуме, в день голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, референдуме Российской Федерации находится за пределами территории Российской Федерации и не имеет возможности получить открепительное удостоверение или проголосовать досрочно, то он включается соответствующей участковой комиссией в список избирателей, участников референдума при его явке в день голосования в помещение участковой комиссии для голосования.
Список избирателей, участников референдума составляется в двух экземплярах. Первый экземпляр списка избирателей, участников референдума подписывают председатель и секретарь комиссии, составившей список. Список заверяется печатями соответственно территориальной комиссии (окружной избирательной комиссии, избирательной комиссии муниципального образования) и (или) участковой комиссии. Порядок и сроки изготовления, использования второго экземпляра списка избирателей, участников референдума, его передачи соответствующей участковой комиссии, заверения и уточнения определяются комиссией, организующей выборы, референдум.
Следуя иерархии избирательных комиссий, территориальная комиссия передает по акту участковым комиссиям первый экземпляр списка избирателей, участников референдума конкретного избирательного участка, участка референдума, причем не позднее чем за 20 дней до дня голосования.
Списки могут быть оформлены в специальные книги, которые не позднее дня, предшествующего дню голосования, должны быть прошиты и заверены печатью соответствующей участковой комиссии и подписью ее председателя.
В случае обнаружения в списках избирателей каких-либо ошибок или неточных сведений любой гражданин РФ, обладающий активным избирательным правом, правом на участие в референдуме, вправе обратиться в участковую комиссию с заявлением об исправлении этих неверных сведений в списке в отношении себя либо о включении его в список избирателей.
В дальнейшем, в течение 24 часов, соответствующая участковая избирательная комиссия, а в день голосования в течение 2 часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования обязана проверить сообщенные заявителем сведения и представленные документы и либо устранить ошибку или неточность, либо принять решение об отклонении заявления с указанием причин такого отклонения, вручив заверенную копию этого решения заявителю.
Решение об отказе включения в список избирателей может быть обжаловано гражданином в вышестоящую избирательную комиссию либо в суд по месту нахождения участковой избирательной комиссии.
В случае если избиратели, участники референдума находятся в местах временного пребывания, работают на предприятиях с непрерывным циклом работы и заняты на отдельных видах работ, где невозможно уменьшение продолжительности работы (смены), а также избиратели, участники референдума из числа военнослужащих, находящихся вне места расположения воинской части, решением участковой комиссии они могут быть включены в список избирателей, участников референдума на избирательном участке, участке референдума по месту их временного пребывания по личному письменному заявлению, поданному в участковую комиссию не позднее чем за три дня до дня голосования.
Поделиться книгой: