Водное право: Учебно-практическое пособие

По причине немногочисленности норм земельного законодательства правовой институт земель водного фонда представляется ряду исследователей недостаточно развитым и полным. В связи с этим задавались даже вопросом о принятии отдельного закона о землях водного фонда, но с таким же успехом можно разработать федеральные законы по всем категориям земель. Представляется, что для решения первостепенных задач правильного формирования и оптимизации правового режима категории земель водного фонда, было бы целесообразно разработать постановление Правительства РФ. Принятие данного подзаконного акта позволит уяснить многие сложные и запутанные вопросы в связи с ростом площади крупных городов и транспортным освоением водотоков, водоемов, морских заливов.

Основы формирования категории земель водного фонда заложены согласно Федеральному закону от 24 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – названный Закон). [48]

Согласно ст. 12 названного Закона перевод земель водного фонда в другую категорию допускается в случаях установления или изменения границ населенных пунктов, размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов , создания особо охраняемых природных территорий.

Согласно ст. 12 названного Закона перевод земель водного фонда в другую категорию допускается в случаях установления или изменения границ населенных пунктов, размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, создания особо охраняемых природных территорий. Перевод земель водного фонда в другую категорию предусматривается также на основании прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов, включая создание искусственных земельных участков в случаях, предусмотренных законом. Искусственные земельные участки создаются в морском порту путем намыва или отсыпки грунта, либо использования иных технологий. Однако такой перевод участков земель водного фонда в другие категории возможен лишь при условии положительного заключения государственной экологической экспертизы .

Перевод земельных участков других категорий в состав земель водного фонда допускается в случаях, если земли стали заниматься новыми водными объектами или же старыми водными объектами с новым местоположением (например, перемещение русла реки). Включаются в состав категории земель водного фонда и участки строящихся и наполняемых водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также расположенных на них ГТС.

Перевод участков других категорий в состав земель водного фонда регламентируется также статьями названного закона, посвященными другим категориям. В частности, согласно ст. 7 названного Закона, возможен перевод земель сельхозназначения в другие категории при их непригодности для осуществления сельскохозяйственного производства. Тогда они могут попасть в состав земель водного фонда.

Водоохранные зоны и защитные округа

Водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Надо отметить, что участки, занятые водоохранными зонами, не изымаются у владельцев, но имеют свой, специфический режим, ограничивающий действия частных лиц. Здесь проблемой является установление и соблюдение режима водоохранных зон, так как они занимают хозяйственно ценные и привлекательные для инвестиций земли.

Таким образом, водоохранные зоны по определению лежат за пределами самого водного объекта, границы которого четко установлены законодателем. Однако собственники и пользователи водными объектами, согласно ст. 39 ВК РФ 2006 г., обязаны вести регулярные наблюдения за водоохранными зонами, а также бесплатно и своевременно представлять результаты таких регулярных наблюдений в уполномоченные органы.

Правовой режим водоохранных зон и их прибрежных защитных полос первоначально (до 2006 г.) определялся ст. 111—113 ВК РФ 1995 г. и постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № 1404 «Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах». [49]

Многие нормы данного Положения в несколько измененном виде вошли в ст. 65 ВК РФ 2006 г. и таким образом получили более значимую юридическую силу.

Согласно новому ВК РФ в границах водоохранных зон запрещается:

использование сточных вод для удобрения почв;

размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;

осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;

движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

С другой стороны, допускаются проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.

Кроме того, в границах первой полосы водоохранной зоны – прибрежной защитной полосы – дополнительно запрещаются: распашка земель, размещение отвалов размываемых грунтов, выпас сельскохозяйственных животных.

Закрепление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос специальными информационными знаками, оповещающими о соответствующих запретах использования.

Ширина водоохранных зон водотоков и водоемов по-прежнему определяется исходя из длины водотока и площади акватории водоема, ширина прибрежных защитных полос – в зависимости от уклона берегов. В то же время учитывается специфика определения водоохранных зон для магистральных или межхозяйственных каналов, а также прибрежных защитных полос – для окаймленных болотами озер или же водоемов, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение.

Правовые нормы о водоохранных зонах и их прибрежных защитных полосах часто нарушаются. Нередко (например, в Московской области) не принимаются или не реализуются решения о выделении водоохранных зон и их прибрежных защитных полос, довольно часто их режимы нарушаются. В настоящее время происходит возведение коттеджей прямо на берегах пригородных водоемов, водотоков и даже питьевых водохранилищ. В настоящее время компетентные органы предпринимают усилия по восстановлению правопорядка в пределах водоохранных зон. Однако вряд ли их усилия будут иметь окончательный успех, если до сих пор нет адекватного налогового обложения прибрежных владельцев. Земли, занятые водоохранными зонами, не названы в Налоговом кодексе РФ в перечне участков, изъятых из обложения земельным налогом. Следовательно, они объекты налогооболожения. Последнее не представляется целесообразным: раз землевладельцы отягощены рядом ограничений, значит, они теряют часть доходов, возможных при воспрещенном использовании земель, находящихся в водоохранных зонах и зонах охраны водозаборов. Поэтому некоторые налоговые и кредитные льготы можно в связи с этим предусмотреть. Вырученные деньги собственники недвижимости, расположенные в черте водоохранной зоны, смогут потратить на очистные сооружения и канализацию.

При этом нельзя не отметить, что в новом ВК РФ смягчен режим водоохранных и прибрежных защитных зон, сокращен их максимальный размер, допущено строительство в прибрежных защитных полосах. Законодатель пошел навстречу частным интересам и во многом закрепил реальную ситуацию на берегах водоемах и водотоках. При этом замысел законодателя заключался в установлении не очень взыскательных, но зато исполняемых хозяйствующими субъектами требований. Ведь в новом ВК РФ запрещены наиболее вопиющие действия на берегах.

Представители Росводресурсов заверяют, что собственники элитного жилья сами потенциально заинтересованы в чистоте близлежащего водного объекта: через 10—15 лет их дворцы могут оказаться на берегу зловонных канав и от этого обесценятся. Однако этот довод не будет действовать на людей с низкой экологической культурой и социальной ответственностью. Ведь их лозунг: «После нас хоть потоп!»

Накопившийся большой опыт проектирования зон и полос рек, озер, водохранилищ послужил основанием для разработки центром Российского регистра гидротехнических сооружений и государственного водного кадастра «Макет проекта водоохранной зоны водного объекта и его прибрежной защитной полосы» [50] . Он предусматривает подробное описание природных условий местностей: климат, рельеф, почва, растительный покров, геоморфологические, геологические, гидрологические, гидрогеологические характеристики и т. д. В проекте целесообразно указывать на предельные температуры воздуха, среднемноголетнюю сумму осадков, соотношение между площадью самого водного объекта и его водосбором, глубину залегания водоупоров, водоносных горизонтов и их водообильность, гумусность, кислотность, водопроницаемость почвенного покрова. Не обходятся вниманием и характеристики самого водного объекта: уровневые режимы, количество притоков, площадь акватории, источники питания и т. д. Предлагаются также и другие конкретные рекомендации. Так, в водоохранную зону главного водного объекта (река, озеро, водохранилище, море) входят притоки на расстоянии до 2 км от их устья, а также непосредственно примыкающая к котловине (чаше) водоема или к речной долине (если долина не шире 1 км) часть овражно-балочной сети. Таким образом, модель проекта приближается к пониманию того обстоятельства, что всевозможные защитные зоны и полосы должны быть ландшафтно обусловлены и подходить под профиль речной долины и озерной котловины. [51]

Кроме водоохранных зон, для защиты водных объектов устанавливают также округа санитарной и горно-санитарной охраны. Они предназначены защищать и сохранять природные лечебные ресурсы от загрязнения и истощения. В пределы названных округов могут входить месторождения минеральных вод, акватории и пляжи рек, озер, морей, а также рапа лиманов и озер. Согласно постановлению Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1425 «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения» последние имеют довольно жестко регламентированный режим хозяйствования, проживания, природопользования. [52]

В приведенном акте содержатся весьма подробные правовые нормы относительно первой, второй и третьей зон названных округов. Например, в первой зоне запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, кроме связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях (с применением экологически безопасных технологий). Во второй зоне размещаются санаторно-курортные здания и сооружения, но запрещены объекты, не связанные непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха. В третьей зоне ограничено размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов.

Как и водоохранные зоны, округа санитарной и горно-санитарной охраны имеют свои проекты. Они разрабатываются организациями, имеющими на это лицензии, по заданиям, согласованным с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Вопросы и задания для повторения:

1. Дайте характеристику предмета и метода регулирования водного права.

2. Каковы составные части поверхностного водного объекта по водному законодательству?

3. Что нового привносит ВК РФ 2006 г. в право собственности на водные объекты и в порядок водопользования?

3. В чем отличие между водным налогом и водными платежами, предусмотренными договорами?

4. Платят ли хозяйствующие субъекты за предоставление в пользование водных объектов на основании решений?

5. Каково назначение и в чем отличия водоохранных зон, округов санитарной и горно-санитарной охраны?

Глава II Правовые основы управления водным хозяйством

§1. Общая характеристика управления водным хозяйством

Государственное управление в области использования и охраны вод осуществляют Минприроды России, Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Как известно, Минприроды России осуществляет нормативно-правовое регулирование водных отношений. За Росводресурсами закреплено осуществление функций по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом. В частности, именно этому Агентству доверено владение, пользование и распоряжение федеральными водными объектами, заключение договоров водопользования, государственный учет вод и гидротехнических сооружений. В свою очередь, Росприроднадзору доверено осуществление контроля и надзора за состоянием, использованием и охраной водного фонда, за безопасностью ГТС. В конечном итоге, государственное управление в области водных отношений предполагает управление собственностью на водные и водохозяйственные объекты.

Важнейшая функция государственного управления – планирование рационального использования водных объектов осуществляется посредством разработки схем комплексного использования и охраны водных ресурсов.

Устанавливаются также лимиты водопользования, представляющие собой предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод. Кроме того, для каждого субъекта Российской Федерации устанавливаются квоты изъятия (забора) воды.

Управление использованием и охраной вод, как принадлежащего государству жизненно важного ресурса, предполагает постоянное получение сведений об их состоянии, наблюдение за ними, что достигается посредством учета и реестра водных объектов, мониторинга за их состоянием и контроля (надзора) в области водных отношений.

Большое значение в области водных отношений имеют возникшие в ходе административной реформы административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг. В области водного хозяйства могут быть приняты административные регламенты по предоставлению водных объектов в пользование (принятие соответствующего решения или заключение договора водопользования), ведению водного реестра, предоставлению сведений о состоянии водного объекта. Все эти регламенты должны иметь исчерпывающий алгоритм действий, исключающий всевозможные лазейки.

Распределение полномочий

Россия является федерацией с часто меняющимся распределением полномочий федеральных и региональных органов, что касается и водных правоотношений. Неоднократно принимались федеральные законы, которые передавали полномочия в области водных отношений и даже собственность на водные объекты от регионов к федерации, и наоборот. Затем с принятием нового ВК РФ разграничение полномочий и взаимоотношения между федеральными и региональными органами получили определенную форму.

Итак, к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений относятся:

владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности;

разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы;

осуществление федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;

организация и осуществление государственного мониторинга водных объектов;

установление порядка ведения государственного водного реестра и его ведение;

утверждение порядка подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, порядка подготовки и заключения договора водопользования;

определение порядка создания и осуществления деятельности бассейновых советов;

гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации;

установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, порядка расчета и взимания такой платы;

установление порядка утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах;

территориальное перераспределение стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов;

утверждение правил использования водных ресурсов водохранилищ и правил технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ;

установление режимов пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки (выпуска воды) водохранилищ;

определение порядка осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;

определение порядка резервирования источников питьевого водоснабжения;

установление порядка использования водных объектов для взлета, посадки воздушных судов;

осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;

утверждение методики исчисления вреда, причиненного водным объектам;

определение критериев отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;

утверждение перечней объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;

установление перечня должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений относятся:

владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;

установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, порядка расчета и взимания такой платы;

участие в деятельности бассейновых советов;

разработка, утверждение и реализация программ субъектов Российской Федерации по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации;

резервирование источников питьевого водоснабжения;

осуществление регионального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору;

утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах;

утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах;

участие в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов;

осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

осуществление мер по охране водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

утверждение перечней объектов, подлежащих региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;

установление перечня должностных лиц, осуществляющих региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов.

Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации следующие полномочия:

предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование;

осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации;

осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации.

Названные функции не распространяются на водохранилища, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации. Перечень таких водохранилищ устанавливается Правительством РФ.

Средства на осуществление передаваемых в соответствии с ст. 26 ВК РФ полномочий предоставляются в виде субвенции из федерального бюджета. Эти средства носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели. В случае использования указанных средств не по целевому назначению федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, вправе осуществить взыскание указанных средств в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Контроль за расходованием средств на осуществление переданных полномочий проводится уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, Счетной палатой Российской Федерации.

Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам переданных полномочий, а также издавать обязательные для исполнения методические указания и инструктивные материалы по осуществлению переданных полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти:

осуществляет согласование структуры уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;

осуществляет надзор за правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них изменений;

осуществляет контроль и надзор за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;

подготавливает предложения об изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов Российской Федерации и вносит эти предложения при необходимости в Правительство Российской Федерации для принятия соответствующего решения;

устанавливает содержание и формы представления отчетности об осуществлении переданных полномочий и в случае необходимости целевые прогнозные показатели.

Законодательство субъектов Российской Федерации достаточно быстро реагирует на перераспределение полномочий между центром и регионами. Таков, например, Закон Вологодской области от 27 февраля 2006 г. № 1415-ОЗ «О разграничении полномочий в области охраны окружающей среды, использования и охраны водных объектов, использования и охраны недр, экологической экспертизы между органами государственной власти области» (в ред. от 5 октября 2006 г. № 1499-ОЗ).

К полномочиям органов местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, относятся:

владение, пользование, распоряжение такими водными объектами;

осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий;

осуществление мер по охране таких водных объектов;

установление ставок платы за пользование такими водными объектами, порядка расчета и взимания этой платы.

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов в области водных отношений кроме полномочий собственника относится установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований, для личных и бытовых нужд.

К полномочиям органов местного самоуправления городских, сельских поселений, городских округов в области водных отношений кроме полномочий собственника относится предоставление гражданам информации об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований.