Помоги проекту - поделись книгой:
Совет Министров СССР считает восстановление г. Севастополя и военно-морской базы важнейшей государственной задачей и обязывает Председателя Совета Министров РСФСР т. Родионова, министра вооруженных сил СССР т. Булганина, министра строительства военных и военно-морских предприятий т. Дыгай и руководителей соответствующих министерств и ведомств установить личный контроль за выполнением в срок заданий по восстановлению Севастополя, предусмотренных настоящим Постановлением. Председатель Совета Министров Союза ССР И. Сталин, Управляющий делами Совета Министров СССР Я. Чадаев.
29 октября 1948 г. Президиум Верховного Совета РСФСР принял Указ
В связи с выделением города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр и отнесением его к категории городов республиканского подчинения Совет Министров РСФСР постановил{48}:
1. Обязать Министерство финансов РСФСР и Крымский облисполком выделить бюджет города Севастополя из бюджета Крымской области на 1948 год и не позднее 20 ноября 1948 года представить его на утверждение Совета Министров РСФСР.
2. Обязать Госплан РСФСР, совместно с министерствами и ведомствами РСФСР и Крымским облисполкомом, в пределах планов хозяйственного и культурного строительства и планов материально-технического снабжения Крымской области на 1948 год выделить план хозяйственного и культурного строительства и план материально-технического снабжения города Севастополя и представить к 20 ноября 1948 года на утверждение Совета Министров РСФСР.
3. Обязать Госплан РСФСР, Министерство финансов РСФСР, министерства и ведомства РСФСР в дальнейшем выделять город Севастополь в государственном плане и бюджете отдельной строкой.
Анализ перечисленных правовых актов позволяет сделать следующие выводы:
1. В постановлении Совета Министров СССР от 25 октября 1948 г. используется различное сочетание понятий «город» и главная военно-морская база Черноморского флота. Говорится как о «восстановлении города Севастополя как главной военно-морской базы Черноморского флота», так и «о восстановлении города и военно-морской базы», «восстановление Севастополя как первоклассной военно-морской крепости», «о восстановлении Севастополя» и «города Севастополя». Соответственно при выделении капиталовложений для восстановления Севастополя и главной военно-морской базы Черноморского флота определяется целевое их использование а) на восстановление города (жилого фонда, культурных учреждений, объектов здравоохранения и коммунального хозяйства); б) на восстановление военно-морской базы (в т. ч. на строительство жилых домов, казарм, служебных и культурно-бытовых учреждений); в) на восстановление промышленных предприятий и транспорта. Госплану СССР, начиная с 1949 года, предложено выделять целевым назначением капиталовложения для восстановления Севастополя.
2. Создается соответствующая система управления для выполнения задач по восстановлению г. Севастополя: 1) Управление по восстановлению г. Севастополя при Совете Министров РСФСР (для выполнения строительно-монтажных работ); 2) Управление по восстановлению г. Севастополя при Совете Министров СССР (начальником Управления был назначен заместитель министра строительства военных и военно-морских предприятий).
Совет Министров обязывает Председателя Совета Министров РСФСР, министра вооруженных сил СССР, министра строительства военных и военно-морских предприятий и руководителей соответствующих министерств и ведомств установить личный контроль за выполнением в срок заданий по восстановлению Севастополя.
3. Система управления восстановлением г. Севастополя строится на основе отраслевого и непосредственного руководства из союзного и республиканского центров с прямым подчинением им всего комплекса строительных, строитель но-монтажных, военных и военно-морских и других предприятий и организаций для наиболее быстрого и эффективного решения задач по восстановлению города Севастополя. Для объединения деятельности этих предприятий и организаций и непосредственного руководства на местах этой деятельностью город Севастополь выделяется в самостоятельный административно-хозяйственный центр со своим бюджетом. Бюджет города выделяется из бюджета Крымской области, одно временно выделяется план хозяйственного и культурного строительства и план материально-технического снабжения го рода Севастополя из соответствующих планов Крымской области с утверждением его Советом Министров РСФСР. После чего город Севастополь относится к категории городов республиканского подчинения.
4. Отнесение города Севастополя к городам республиканского подчинения не означало, что его территория выделялась в самостоятельную административно-территориальную единицу. Восстановление города и Главной базы Черноморского флота — Севастополь происходило в существовавших административных границах города, в соответствии с которыми определялись границы Севастопольского гарнизона. Выделение города Севастополь в число городов республиканского подчинения означало, что как военная администрация Главной базы, так и гражданская администрация города замыкались непосредствен но на Москву. Решения Крымского облисполкома, вместе с тем, распространялись на территорию Севастополя. Сложилась система двойного подчинения ряда структурных подразделе ний Севастопольского горисполкома: как министерствам и ведомствам РСФСР, так и Крымскому облисполкому. Разделялась статистика и ряд других функций.
Городская партийная организация, согласно территориально-производственному принципу построения КПСС, входила в состав Крымской областной парторганизации. Такой принцип действовал на всей территории страны. Воинские части, закрытые города и другие специальные структуры, кому бы они ни подчинялись, в партийном порядке замыкались на местные парторганизации.
5. Восстановление главной военно-морской базы требовало организации централизованной административно-хозяйственной структуры в системе Министерства обороны СССР, Министерства Военно-Морского флота СССР и Министерства строительства военных и морских предприятий СССР. Создание непосредственно в Севастополе административно- хозяйственного центра, объединявшего территориально-производственные подразделения этих органов управления, про водилось без нарушения сложившихся территориально-административных границ города Севастополя, городской инфра структуры, системы государственной власти и управления го родом. Это и определило комплексный, системный характер восстановления Севастополя, включая жилищные, социально-культурные и другие объекты для всего населения города.
Функции, осуществляемые Севастопольским городским Советом, в свою очередь тесно переплетались с функциями административно-хозяйственного центра, начиная от обеспечения трудовыми ресурсами и кончая культурным обслуживанием.
6. Город Севастополь оставался частью Крымской области, и преобразование его в иную административную единицу могло произойти только на основе закона. И не случайно речь шла только об отнесении Севастополя к категории городов республиканского подчинения.
Государственная власть Российской Федерации сохраняла все полномочия по руководству Севастополем как городом республиканского подчинения. В то же время Севастополь не мог получить полной самостоятельности от Симферополя, оставаясь под его властным воздействием во многих аспектах административно-территориального управления. В работе сессий Крымского областного Совета участвовали избранные в него депутаты от Севастополя. Они, как и представители других регионов Крыма, избирали руководство областью, формировали постоянные комиссии.
Наряду с приданием Севастополю статуса города республиканского подчинения сохранялось и продолжало играть важную роль союзное подчинение города, вытекающее из основного функционального назначения города, не изменявшегося с момента его основания, — главной базы Черноморского флота. Положение Севастополя как военно-морской базы, имеющей специальный правовой режим, вытекало в первую очередь из его исключительного значения для организации обороны и национальной безопасности всей страны.
Конституции РСФСР 1937 г. в редакции, действовавшей на момент принятия Указа от 29 октября 1948 г., не были известны институты «самостоятельного административно-хозяйственного центра» и «города республиканского подчинения». Очевидно, что выделение Севастополя в «самостоятельный административно-хозяйственный центр» было административно-хозяйственной мерой, не направленной на придание ему статуса, сопоставимого со статусом административных единиц, перечисленных в ст. 14 Конституции РСФСР. Иными словами, изменение статуса Севастополя не ставило своей целью образование новой административно-правовой единицы, не подчиненной Крымской области.
Указом от 26 октября 1948 г. Севастополь был отнесен к категории городов республиканского подчинения в пределах РСФСР, являвшейся в то время союзной республикой в составе СССР.
Обстоятельства принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 г. «О передаче Крымской области из состава РСФСР в УССР» не свидетельствуют о том, что в намерения Президиума входило исключение Севастополя из состава передаваемой территории и сохранение его за Россией. Напомним, что на заседании Президиума присутствовал председатель исполкома Севастопольского городского Совета, а Председатель Президиума Верховного Совета РСФСР Тарасов говорил на заседании о том, что Крымская область занимает «весь Крымский полуостров»{49}. Но в таком случае возникает вопрос о том, утрачивал ли Севастополь статус города республиканского подчинения, каковым он был с 1948 года? Об этом будет сказано в дальнейшем.
Распространенной является позиция, согласно которой Крымский полуостров, в целом находившийся в то время под юрисдикцией России, представлял собой не одну, а две, как полагают, административно-территориальные единицы, имеющие равный статус: Крымская область и город Севастополь{50}.
Высказанная точка зрения по вопросу о правовом статусе Севастополя не выглядит бесспорной. Многое зависит от того, какая цель ставится при подходе к решению этого вопроса. Но независимо от такого подхода общим требованием является точное цитирование текста нормативных актов. Их сознательное (или ошибочное) искажение и последующая ссылка на искаженный текст, что встречается нередко, недопустимы, поскольку становится трудным достигать согласованных решений по правовым проблемам.
Распространенными точками зрения на правовой статус Севастополя являются следующие.
1. Отнесение г. Севастополя к категории городов республиканского подчинения (РСФСР) означало, что город был выведен из подчинения Крымской области. Однако данный факт в Конституции РСФСР в 1948 г. зафиксирован не был, так как она не содержала перечня городов областного подчинения. Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 г. «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР» и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля по данному вопросу не содержат упоминания о Севастополе, что и подтверждает особый правовой статус Севастополя как города, не входящего в состав Крымской области. Такая «забывчивость» объясняется тем, что в 1948 году никому в голову не приходила мысль о передаче главной базы Черноморского флота из-под юрисдикции РСФСР и Союза в подчинение Украине. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года в последующее время после его принятия не был ни изменен, ни отменен. Юридически он сохраняет свое значение до настоящего времени. Российская Федерация как продолжатель территориальных прав РСФСР вправе осуществлять свой суверенитет в отношении г. Севастополя. Поэтому все односторонние акты Украины об объявлении г. Севастополя под украинской юрисдикцией не могут быть признаны правомерными, так как они не согласованы с Россией.
2. Севастополь в качестве главной базы Черноморского флота СССР представлял собой обособленную административную и территориальную единицу. Для него был установлен специальный правовой режим, касающийся, в частности, проживания и деятельности его жителей, порядка въезда и выезда и др. вопросов.
3. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 г. г. Севастополь был «административно выведен» из Крымской области. Решение 1954 г. не изменило статуса г. Севастополя как города союзно-республиканского подчинения. Он является, следовательно, неотъемлемой частью Российской Федерации. Нетрудно убедиться в том, что текст Указа изменен: в нем не говорится, что г. Севастополь был выведен из Крымской области.
4. Указом от 29 октября 1948 года был закреплен особый правовой статус города Севастополя, в результате стало существовать две административные единицы с особым хозяйственно-правовым статусом — Крымская область и город Севастополь.
5. Отнесение Севастополя к категории городов республиканского подчинения следует, что он был выведен из подчинения Крымской области.
6. Севастополь был выделен в самостоятельный административно-хозяйственный центр и отнесен к категории городов республиканского подчинения в составе Российской Федерации.
Излюбленным тезисом украинских практикующих юристов является утверждение, что применительно к Севастополю понятия «хозяйственный центр» входит в состав «административно-территориальной единицы», каковой и выступала, по их убеждению, Крымская область в целом.
7. Севастополь выделен из состава Крымской области в самостоятельный административно-хозяйственный центр, а город со своим отдельным бюджетом отнесен к категории городов республиканского подчинения в составе РСФСР.
8. Крымский полуостров, весь в целом находившийся в то время под юрисдикцией России, представлял собой не одну, а две административно-территориальные единицы республиканского подчинения, имеющие равный статус: Крымская область и город Севастополь.
9. Севастополь, входя в состав Крымской области УССР, не мог после 1954 года быть субъектом Российской Федерации и подчиняться непосредственно Москве.
10. Закон Верховного Совета СССР от 26 апреля 1954 года о передаче Крымской области Украине юридически не мог распространяться и не распространялся на Севастополь. В Законе сказано о передаче Украинской ССР Крымской области, а не Крымского полуострова. Ко времени принятия этого закона Севастополь уже не находился в составе Крымской области. И тот факт, что и в последующие годы ни в одном документе не говорилось о передаче Севастополя Украине, подтверждает особый правовой статус города как не входящего в состав Крымской области. В отличие от Крымской области не было какого-либо юридического документа о передаче Севастополя от РСФСР к Украинской ССР.
Варианты можно перечислять и дальше и спорить вокруг них тоже бесконечно. Но без выработки принципиальной общей позиции проблему Крыма и Севастополя решить нельзя.
Нашей исходной позицией является следующая:
1. Вопрос о принадлежности Севастополя не должен рассматриваться в отрыве от вопроса о российском статусе Севастополя и решения крымской проблемы в целом. Частичное решение вопроса о принадлежности Севастополя явится важным, но переходным этапом на пути к восстановлению прав Российской Федерации на весь Крымский полуостров.
2. Принципиальным решением русско-украинских противоречий в крымском вопросе может быть лишь возвращение всего Крыма России в неразрывном единстве с Севастополем. Такое решение снимет в корне все русско-украинские противоречия и явится залогом прочных, стабильных и мирных русско-украинских отношений в будущем.
Естественно, что при выработке общей концептуальной основы важно предельно внимательно относиться к соответствующим доказательствам украинской стороны, стремиться к достижению компромиссных вариантов решения вопросов. Очень близкой к позиции украинской стороны являются следующие доводы.
Во всех официальных справочниках территориально-административного деления СССР Крымская область и Севастополь, начиная с марта 1954 года, относились к УССР. В этих справочниках территория РСФСР уменьшена на величину всей территории Крымской области (26 тыс. кв. км) без указания на какое-либо изъятие площади города Севастополя из территории области. На всех картах советского периода после 1954 года не было такого российского анклава, как Севастополь.
С 50-х годов финансирование Севастополя осуществлялось частично из бюджета Украины, но при этом город, в котором располагалась главная база Черноморского флота, получал также определенное финансирование из бюджета Минобороны СССР, поскольку вопросы обороны представляли собой общесоюзную функцию.
Депутаты Верховного Совета Украины избирались и от города Севастополя; соответственно не предусматривалось избрание депутатов от этого города в состав Верховного Совета РСФСР. Точно так же депутаты в Верховный Совет СССР избирались по квоте Украинской ССР.
В Конституции Российской Федерации 1993 года городами федерального значения названы только Москва и Санкт-Петербург. В новой Конституции Украины 1996 года подтвержден республиканский статус Севастополя.
В вопросе о статусе Севастополя нельзя смешивать территориальную принадлежность и вопрос административно-хозяйственного управления. Все постановления властей РСФСР касательно особого порядка финансирования Севастополя были отменены в 1968 году.
Более терпимо можно отнестись и к позиции Министерства иностранных дел России, изложенной в декабре 1996 года в Заключении его Правового департамента о статусе города Севастополя. «…Указ 1948 года, — говорится в Заключении, — не выделял территории города Севастополя из состава Крымской области в самостоятельную административно-территориальную единицу в каких-либо границах (об этом свидетельствует, в частности, терминология Указа — «административно-хозяйственный центр», а не «административно-территориальная единица»), а лишь устанавливал принцип его управления и финансирования непосредственно центральными республиканскими властями. Таким образом, можно сделать вывод о том, что территория города в 1954 году входила в состав Крымской области. Соответственно г. Севастополь был передан Украине вместе с Крымской областью».
Терпимо, кроме последней фразы. Вывод должен быть сделан прямо противоположный: Севастополь вместе с Крымской областью должен быть возвращен России.
Включение Севастополя в состав Украины произошло незаконно, по существу подрывает суверенитет России на часть ее исконной территории. Фактически Севастополь и тогда, и впоследствии, вплоть до 26 декабря 1991 года, подчинялся непосредственно союзным и республиканским (РСФСР) органам власти. До этого дня все финансовые и организационные функции в пределах Севастополя осуществлялись под непосредственным руководством Советов министров СССР и РСФСР, а также Севастопольского городского Совета без какого-либо участия Совета министров Украинской ССР.
Статья 77 Конституции Украинской ССР 1978 года, в которой Севастополь зафиксирован как город республиканского подчинения в составе УССР, не имеет юридической силы. Включение Севастополя в состав Украины произвольно, неконституционно, произошло на основе одностороннего решения. Юридические основания для включения Севастополя в состав Украины полностью отсутствовали.
Речь идет не о претензии на территорию, относившуюся к Украине в рамках существовавших в СССР административно-территориальных границ, а о правах на территорию, находившуюся в пределах административно-территориальных границ России в период существования СССР. И то обстоятельство, что Договор от 19 ноября 1990 года, в котором «Высокие Договаривающиеся Стороны» (в лице Президентов России и Украины) признают друг друга суверенными государствами и подтверждают действующие границы в рамках бывшего Союза, означает, что Украина статьей 6 этого Договора подтвердила, что Севастополь остается по статусу городом Российской Федерации. И когда в марте 1993 года Президент Украины, спохватившись, стал ссылаться на ст. 77 Конституции Украины для того, чтобы подтвердить республиканский статус г. Севастополя с подчинением его Украине, он нарушил статью 6 Договора от 19 ноября 1990 года. Но юридические изыски украинской стороны продолжались. Стала делаться ссылка на постановление Совета Министров РСФСР от 25 апреля 1968 года «О признании утратившими силу некоторых решений правительства РСФСР по вопросам государственного планирования». В перечне актов, утративших силу, упоминалось и постановление Совета Министров РСФСР от 29 октября 1948 года «Вопросы города Севастополя». Но не только некоторые, а все акты, регулирующие статус Севастополя, объявлялись недействительными.
В отличие от Конституции РСФСР 1937 года российская Конституция 1978 года установила, что в РСФСР помимо автономных республик, краев, областей, автономных областей и округов имеются в качестве самостоятельной категории конституционных единиц Федерации города республиканского подчинения (с поправкой, принятой 9 декабря 1992 года, это понятие было заменено термином «города федерального значения»). В Конституции был также закреплен исчерпывающий перечень городов этой категории, где Севастополь не фигурировал. Тем самым на конституционном уровне было определено, что этот город не относится к числу российских городов республиканского подчинения (федерального значения).
Конституция РСФСР 1937 года устанавливала (ст. 77), что органами государственной власти в областях являлись Советы депутатов трудящихся. Областные Советы депутатов трудящихся руководили культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории, содействовали усилению обороноспособности страны (ст. 79). В соответствии с условиями области, на основе законов СССР и РСФСР общесоюзные министерства образовывали при областных Советах депутатов трудящихся свои управления (ст. 93).
Из сказанного следуют выводы: единственным органом государственной власти на территории Крымской области был Крымский областной Совет депутатов трудящихся, который согласно закону содействовал как орган государственной власти в области усиления обороноспособности страны. Общесоюзные, как сейчас говорят, силовые структуры, к которым относилось и Министерство обороны СССР, в соответствии с условиями Крымской области и на основе законов СССР и РСФСР образовали, как и другие силовые общесоюзные структуры, свое управление при Крымском областном Совете депутатов трудящихся.
С передачей Крыма и Севастополя Украине их правовой статус и подчиненность общесоюзным министерствам не изменились. Разумеется, происходили какие-то изменения в системах взаимодействия этих органов с союзными, союзно-республиканскими (СССР) и союзно-республиканскими (Украинская ССР), что не входило в предмет изучения автора данной книги, хотя и позволило бы получить ответы на многие важные вопросы о том, насколько реально происходила «передача» Крыма Украине.
Различные же модификации правового статуса Севастополя как главной базы Черноморского флота являются не имеющими никакой юридической силы, а значит, существуют временно, до того момента, когда будет господствовать не грубая сила, не произвол, а принципы правового государства. По Конституции Украины она является таковым государством.
ГЛАВА II.
Распад Союза ССР.
Под прикрытием лозунгов о суверенизации украинские либерал-националисты превращают Крым и Севастополь в украинскую территорию, растаскивают союзную и российскую собственность
§ 1. Договор об образовании СССР 1922 года как орудие разрушения СССР и правовая база «суверенизации» и «возрождения» государственности наций, национальностей и национальных меньшинств
С конца 80-х годов Украина в одностороннем порядке стала стремиться расширить и закрепить за собой суверенные права на Крымскую область, используя, в зависимости от ситуации, как конституционные, так и международные правовые механизмы. Процесс этот шел и до этого. В 1966 году, например, в Конституцию Украины в одностороннем порядке была внесена запись о Севастополе как городе республиканского подчинения; так было и в июне 1990 года, когда еще существовал Союз ССР, Украина приняла сумбурную, написанную на одних эмоциональных призывах и заявлениях и не содержавшей правовой материи «Декларацию о государственном суверенитете»; так было и в ноябре 1990 года, когда Украина, оставаясь еще союзной республикой в составе СССР, заключила с другой союзной республикой — Российской Федерацией так называемый «международный договор», основной смысл которого заключался в попытках опередить Россию в приватизации собственности — как общесоюзной, так и собственности РСФСР, находящейся на территории Украины. Так было и 1 и 8 декабря 1991 года, когда правящая украинская элита, лихорадочно опережая события, организует референдумы, в очередной раз назойливо объявляя себя суверенным государством, нарушая как союзную, так и свою собственную конституцию. Все эти декларации не имели учредительного характера и не были поэтому правовым основанием для выхода Украины из состава Союза.
В качестве правового основания для объявления уже на этом этапе своего суверенитета и выхода из Союза ССР Украина, как и РСФСР, ссылалась на Договор об образовании СССР 1922 года. Этот Договор стал инструментом разрушения СССР путем разного рода спекулятивных действий как российских, так и украинских доморощенных «либеральных демократов», стремившихся свергнуть Президента СССР ценой развала СССР. И во второй раз (первый раз, напомним, в 1954 году) Крым выступал как «приз», «дар», «подарок» Украине за ее поддержку Ельцина в борьбе против Горбачева. Или за поддержку Президента СССР против Президента России (смотря по обстоятельствам).
До 26 декабря 1991 года (в этот день Союз ССР прекратил свое существование в связи с отставкой М. Горбачева) Крымский вопрос решался в рамках единого административно-территориального устройства и общей территории СССР, регулировался нормами внутригосударственного права СССР, РСФСР и УССР. После указанной даты российско-украинские отношения вокруг Крыма приобрели международный характер и стали регулироваться нормами международного права. Подобная картина наблюдалась и в начале 20-х годов, когда украинские националисты стремились выделиться в «самостийную» Украину.
Предметы правового регулирования внутригосударственных и международных отношений принципиально различны, и переход от одной правовой системы к другой в процессе спора вокруг одного и того же крымского вопроса неизбежно порождают различные сложности и противоречия. А когда к этому примешиваются еще и незрелые идеи новоявленных демократов — ниспровергателей государства, — то ситуация еще больше запутывается и приобретает трагикомический характер.
Политические споры разгорелись прежде всего вокруг Договора об образовании СССР 1922 года, его юридической природы и правового статуса входивших в него союзных республик. Эти споры имели и имеют самое непосредственное отношение к современным крымским делам. В зависимости от толкования содержания этого Договора делаются различные выводы о правовой природе Крымской области и Севастополя. Необходимо поэтому подробнее остановиться на характеристике Договора 1922 года. И основной вопрос заключается в том, были ли Крымская область и Севастополь по этому Договору частью государственной территории Союза ССР или же частью территории Украины?
Обычно государственная территория определяется в юридической литературе как пространственная сфера действия государственного суверенитета, что выражается в юридической связи между государством и гражданами, а также в праве государства определять организацию принадлежащей ему территории. Основными признаками государственной территории выступают верховенство, единство, целостность (неприкосновенность), неделимость, отсутствие давности, простран-ственность{51}.
В другом аспекте территория выступает как объект хозяйствования, что и стало, напомним, «правовым» основанием для «передачи» Крымской области из состава РСФСР в состав УССР. Такие понятия, как «общность экономики», «тесные хозяйственные связи», «хозяйственная целесообразность» такой передачи и стали, как осязаемые понятия, центром внимания высших государственных органов Союза ССР, РСФСР и Украинской ССР.
Территорию, понимаемую как объект хозяйствования, можно, разумеется, передавать, дарить, захватывать, аннексировать и т. д., но все эти понятия далеко не означают передачу государственного суверенитета, тем более когда речь идет о его распространении на всю территорию государства, включая передаваемую территорию.
Распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на этой территории, неприкосновенность ее означают, что не могут быть признаны конституционными действия, совершенные другими государствами и направленные на расчленение территории России. Советские конституции не исключали возможности изменения состава Федерации путем изменения статуса территорий. К основным гарантиям территориальной целостности государства относились: 1) международно-правовые гарантии: принципы международного публичного права, договорный режим границ; 2) структурные механизмы международного характера, такие как Совет Безопасности ООН, Международный суд, специальные органы ООН; 3) закрепление территориальной целостности суверенного государства как принципа международного и национального права; единство правовой системы; перечень в Конституции состава государства; запрещение сецессии; 4) правовые механизмы регулирования изменений территорий и др.
В обоснование своего «государственного суверенитета» над Крымом украинские лидеры ссылаются, как известно, на Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 г., в соответствии с которым Крымская область была передана в состав УССР. Но международное право требует, и это подтверждается практикой Международного суда, чтобы любая, даже минимально значимая «передача» государственного суверенитета на ту или иную территорию оформлялась в виде международного договора. Венская Конвенция о праве договоров определяет договор как международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом. Указ 1954 года — внутренний документ, не имеющий характера соглашения и предписывающий определенные действия административным органам РСФСР, причем в одностороннем порядке.
Сказанное целиком относится и к так называемому Договору между Россией и Украиной от 19 октября 1990 года, заключенный между двумя этими субъектами Федерации в рамках СССР и носившего внутригосударственный характер. Украинские политологи и юристы основательно запутали этот, в общем-то, простой вопрос, с целью подменить чисто конституционные, внутригосударственные вопросы международно-правовыми. И не только сами запутались, но и ввели в 1990 году в заблуждение такой уважаемый орган, как Совет Безопасности ООН (о чем будет сказано далее), признавший Договор 1990 года международным.
И такая путаница началась с превратного толкования Договора об образовании СССР 1922 года.
В резолюции I Съезда компартии (большевиков) Украины (5-12 июля 1918 года) «О взаимоотношениях между Украиной и Россией» объявляется, что Украина экономически неразрывно связана с Россией, идея «самостийности» Украины окончательно дискредитирована в самых широких массах Украины, задача партии — бороться за революционное объединение Украины с Россией на началах пролетарского интернационализма в пределах Российской Советской Социалистической Республики{52}. В Декларации Временного рабоче-крестьянского правительства Украины от 25 января 1919 г. также говорится об объединении Украинской Советской Республики с Советской Россией на началах социалистической федерации{53}.
1 июня 1919 г. принимается декрет ВЦИК «Об объединении советских республик». В нем на основе предложений ряда республик (Украины, Белоруссии, Латвии, Литвы, Крыма) в целях борьбы с общим врагом, желающим задушить советскую власть, «на почве признания независимости, свободы и самоопределения трудящихся масс» этих республик ВЦИК признает необходимым провести тесное объединение: 1) военной организации и военного командования; 2) Советов Народного Хозяйства; 3) железнодорожного управления и хозяйства; 4) финансов и комиссариатов труда республик. Объединение должно быть проведено путем соглашения с центральными исполнительными комитетами и советами народных комиссаров республик{54}.
В резолюции, принятой X съездом РКП (б) (8-16 марта 1921 г.) «Об очередных задачах партии в национальном вопросе», говорится: «Федерация советских республик, основанная на общности военного и хозяйственного дела, является той самой общей формой государственного союза, которая дает возможность: а) обеспечить целостность и хозяйственное развитие как отдельных республик, так и федерации в целом; б) охватить все разнообразие быта, культуры и экономического состояния различных наций и народностей, стоящих на разных ступенях развития, и сообразно с этим применить тот или иной вид федерации; в) наладить мирное сожительство и братское сотрудничество наций и народностей, связавших так или иначе свою судьбу с федерацией»{55}.
В августе 1922 г. по предложению Политбюро ЦК была создана комиссия для подготовки к очередному Пленуму ЦК вопроса о взаимоотношениях РСФСР и независимых национальных советских республик. Председателем комиссии был И. Сталин, который еще с момента создания первого советского правительства возглавлял наркомат по делам национальностей. К тому же за Сталиным еще с дореволюционных времен закрепился авторитет специалиста по национальному вопросу. В комиссию входили: В. Куйбышев, Г. Орджоникидзе, Х. Раковский, Г. Сокольников и представители национальных республик — по одному от каждой. Сталин подготовил проект резолюции, предусматривавший вхождение Украины, Белоруссии, закавказских республик в РСФСР на правах автономных республик. Сталинская резолюция получила название проекта автономизации. ВЦИК и СНК РСФСР становились высшими органами государственной власти в новом государстве, а большинство наркоматов республик подчинялось соответствующим наркоматам РСФСР. Проект Сталина был разослан для обсуждения в ЦК компартий республик. Его одобрили ЦК КП Азербайджана и Армении. Против выступил ЦК КП Грузии, заявив, что объединение в форме автономизации преждевременно, объединение хозяйственной и общей политики необходимо, но с сохранением всех атрибутов независимости. Фактически это означало оформление конфедерации советских республик, основанной на единстве военной, политической, дипломатической и частично — хозяйственной деятельности. ЦК КП Белоруссии высказался за сохранение существующего положения. ЦК КП Украины проекта не обсуждал, но заявил, что исходит из принципа независимости Украины.
11 августа 1922 г. Оргбюро ЦК РКП (б) создало комиссию для подготовки к пленуму ЦК вопроса о взаимоотношении РСФСР с независимыми республиками. В ее состав включены: Сталин, Куйбышев, Раковский, Орджоникидзе, Сокольников и представители Азербайджана — Агамагали оглы, Белоруссии — Червяков, Украины — Петровский, Грузии — Мдивани, Дальневосточной Республики (ДВР) — Янсон, Бухары — Ф. Ходжаев, Хивы — Абдурахман Ходжаев.
На заседании комиссии 23 и 24 сентября 1922 г. (под председательством В. Молотова) принимается проект Сталина. Грузинский проект отклоняется. При этом комиссия предполагала свое решение после его одобрения на Пленуме ЦК передать национальным ЦК как директиву к исполнению. Пленум был назначен на 5 октября. Материалы обсуждения направили Ленину в Горки.
В своей резолюции от 24 сентября 1922 г. комиссия признала целесообразным вступление Украины, Белоруссии, Азербайджана, Грузии и Армении в состав РСФСР, оставив вопрос о Бухаре, Хорезме и ДРВ открытым, и ограничилась договорами с ними по таможенному делу, внешней торговле и военным делам. Проект был одобрен партийным руководством Азербайджана, Армении и Закавказским крайкомом РКП (б). ЦК КП Грузии выступил против. В целом не возражая против резолюции, Центральное бюро КП Белоруссии высказалось за предпочтение договорных отношений между независимыми союзными республиками. ЦК КП Украины, узнав о негативной позиции Ленина, высказался против «автономизации», однако это было сделано в гибкой, не категоричной форме.
Речь, таким образом, шла не о создании нового союзного государства, а о вступлении республик в Российскую Федерацию. Хотя против этого и были возражения, но на данном этапе унитаристские силы победили.
Ознакомившись с материалами комиссии, Ленин встречается с вызванным в Горки Сталиным и убеждает его изменить параграф 1 проекта. В тот же день Ленин пишет для членов Политбюро письмо «Об образовании СССР», в котором подчеркивает, что РСФСР должна признать себя равноправной с другими республиками и «вместе и наравне с ними» войти в новый союз. В конце сентября Ленин беседует с председателем СНК Грузии П. Мдивани, с членами ЦК КП Грузии. Он, считавший вопрос «архиважным», убеждается, что Сталин имеет устремление торопиться. Поэтому Ленин советует проявить максимум осторожности и терпимости в решении национального вопроса в Закавказье.
Однако Сталин заявил, что позиция Ленина означает «национальный либерализм». По-прежнему Сталин полагал, что ВЦИК РСФСР должен стать высшим органом в новом союзе. Тем не менее, понимая, что в результате вмешательства Ленина комиссия не примет его предложений, Сталин переработал свой проект и указал, что новая резолюция — лишь «несколько измененная, более точная формулировка» старой, которая «в основе правильная и безусловно приемлемая».
В сентябре 1922 г. Ленин предлагает проект «федерализации»: создание союзного государства (Союза Советских Республик Европы и Азии) на основе добровольного и равного объединения самостоятельных союзных республик с общефедеральными органами власти.
5-6 октября 1922 г. Пленум ЦК РКП (б) принял в качестве отправного варианта план В.И. Ленина, однако это не привело к прекращению борьбы в партии по вопросам национальной политики. Хотя проект «автономизации» был отклонен, он все же пользовался определенной поддержкой ряда руководящих работников как в центре, так и на местах. И.В. Сталин и Л.Б. Каменев призывали проявить стойкость против «национального либерализма Ильича» и фактически оставили прежний вариант.
На октябрьском Пленуме ЦК РКП (б) было принято решение о разработке «Основных начал Конституции СССР». В последующем они были утверждены ЦК РКП (б) и разосланы в партийные и советские организации объединявшихся республик. «Основные начала Конституции СССР» были положены в основу проекта Договора об образовании СССР и проекта Декларации об образовании СССР. Комиссия Пленума ЦК РКП (б) признала, что Договор и Декларация составляют единый Основной Закон Союза ССР.
В октябре 1922 г. В.И. Ленин после болезни хотя и приступил к работе, но все же по состоянию здоровья не мог полностью контролировать ситуацию. В день образования СССР, будучи прикованным к постели, он диктует свое известное письмо «К вопросу о национальностях или об автономизации». Желая, видимо, не менее Сталина, создания унитарного государства, Ленин пытался придать ему привлекательную юридическую форму. Видимо, этим следует объяснять его высказывания: прежде всего необходимо понять, что «интернационализм со стороны угнетающей или так называемой «великой» нации… должен состоять не только в соблюдении формального равенства наций, но и в таком неравенстве, которое возмещало бы со стороны нации угнетающей, нации большой, то неравенство, которое складывается в жизни фактически»{56}.
В середине декабря 1922 г. высшими органами государственной власти четырех республик были утверждены основные условия союзного договора и состав республиканских делегаций с полномочиями на заключение договора. Из архивных материалов явствует, что на проходившей 29 декабря в Кремле конференции полномочных делегаций РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР делегаты обсудили, путем голосования приняли Декларацию и Договор об образовании СССР и поручили российской делегации соответствующим образом подготовить текст соглашения. 30 декабря, до открытия Съезда Советов, делегации республик подписали четыре экземпляра текста договора на русском языке (на Съезде он был оглашен на 6 языках).
Договор об образовании СССР, который Верховный Совет РСФСР денонсировал 12 декабря 1991 года, не существовал в качестве самостоятельного юридического документа. Первоначальный вариант этого Договора был подвергнут коренной переработке и уже в переработанном виде вошел в Конституцию СССР 1924 года. В 1936 году была принята новая Конституция СССР, с вступлением в силу которой прекратила действовать Конституция 1924 года, включая и Договор об образовании СССР 1922 года. Таким образом, Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года был денонсирован документ, который в соответствии с Венской Конвенцией о праве международных договоров от 1969 года вообще не подлежал денонсации.
И совершенно справедливо, принимая постановление от 15 марта 1996 года, Государственная Дума выразила свою правовую позицию по отношению к Постановлению Верховного Совета РСФСР «О денонсации Договора об образовании СССР» как противоправному, антиконституционному акту, принятому с грубым нарушением Конституции РСФСР и действовавшего в 1991 году законодательства.
В юридической литературе существуют различные взгляды на формы объединения союзных республик в 1921-1923 годах. Одни исследователи либерального толка считают, что между независимыми советскими республиками складывались конфедеративные отношения; другие полагали, что отношения между ними носили федеральный характер; третьи делают вывод о международно-правовых отношениях РСФСР с независимыми республиками.
В данной классификации отсутствует четкий критерий разграничения на межгосударственные и внутригосударственные отношения союзных республик в процессе их объединения. Когда идет речь о формах объединения республик в 1921-22 годах, то они почти полностью исключали (за исключением, пожалуй, начального этапа их объединения) конфедеративные и международно-правовые отношения. К тому же, последние составляли группу международных отношений и разделение их являлось искусственным.
Основная борьба шла между федеративной и унитарной формами объединения союзных республик, а не вокруг конфедеративной и международно-правовой форм объединения. Подмена принципиально различных оснований объединения — межгосударственных (внутригосударственных) конфедеративными (международными отношениями) влечет за собой целый ряд неверных выводов. Утверждается, например, что «Союз ССР образовали независимые государства, а потому договор между ними может считаться международно-правовым»{57}.
Внимательный анализ документов 1920-1923 годов, фиксирующих события вокруг подготовки Договора об образовании СССР и принятия Конституции СССР, не позволяет, на наш взгляд, делать подобный вывод, также утверждать, что в конкретной исторической ситуации «автономизация», т. е. вхождение некоторых республик в РСФСР в качестве их автономных частей, была бы «политическим просчетом»{58}. Вряд ли допустимо давать в такой форме односторонние оценки без глубокого и объективного анализа исторических событий, да еще в учебном курсе. В Программе партии большевиков, принятой на VIII съезде партии (18-23 марта 1919 года), говорится, что как одну из переходных форм на пути к полному единству партия выставляет федеративное объединение государств, организованных по советскому типу.
Анализ истории подготовки и принятия Договора об образовании СССР позволяет сделать однозначный вывод о том, что он относится к внутригосударственному, а не международно-правовому акту. С нашей точки зрения, нет также оснований для отнесения обеих характеристик — внутригосударственный и международно-правовой договор — к этому Договору{59}, и более того, утверждать тут же, что договор между независимыми государствами, образовавшими Союз ССР, «может считаться международно-правовым»{60}.
Вместе с тем научную новизну своих работ некоторые исследователи видят в том, что доказывают международную правосубъектность бывших союзных республик. Утверждается, в частности, что Договор 1922 года, заключенный четырьмя советскими союзными республиками (РСФСР, Украина, Белоруссия, Закавказье), является международным договором{61}.
Принципиально различные оценки свидетельствуют либо об отходе от объективного анализа содержания самого Договора, либо о сознательном извращении его содержания из конъюнктурных политических соображений.
На наш взгляд, Договор 1922 года регулирует федеративные отношения, но они во многих случаях носят переходный характер к унитарному государству. Об этом свидетельствуют нормы главы первой Договора — «О предметах ведения верховных органов власти Союза Советских Социалистических Республик». Согласно ст. 1 этой главы ведению Союза Советских Социалистических Республик, в лице его верховных органов, подлежат:
а) представительство Союза в международных отношени ях, ведение всех дипломатических сношений, заключение политических и иных договоров с другими государствами;
б) изменение внешних границ Союза, а также урегулиро вание вопросов об изменении границ между союзными республиками;
в) заключение договоров о приеме в состав Союза новых республик;
г) объявление войны и заключение мира;
д) заключение внешних и внутренних займов Союза Советских Социалистических Республик и разрешение внешних и внутренних займов союзных республик;
Поделиться книгой: