Финансовое право

• разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен (ст. 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ»).

Общей стратегической задачей развития является модернизация экономики, обеспечивающая устойчивые и более высокие темпы экономического роста на основе повышения конкурентоспособности отечественных производителей и структурных преобразований, соответствующих мировым тенденциям [13] . При этом приоритетными задачами экономической политики являются:

• формирование законодательных основ, обеспечивающих благоприятный инвестиционный климат и способствующих развитию предпринимательства (в частности, малого);

• существенное снижение налогового бремени и повышение эффективности действия налоговой и таможенной систем;

• создание условий для развития финансовой инфраструктуры и достижения финансовой стабильности;

• достижение сбалансированности бюджетной системы и повышения эффективности ее функционирования;

• реформирование естественных монополий;

• создание условий для интеграции России в мировом сообществе.

Приоритетные задачи финансовой политики в значительной степени обеспечиваются бюджетной политикой, с помощью которой реализуются следующие основные функции:

• финансовое обеспечение в результате выполнения государством своих функций;

• поддержание финансовой стабильности в стране;

• обеспечение финансовой целостности федеративного государства;

• создание условий для социально-экономического развития.

Рассмотрим основные направления современной бюджетной политики России. В соответствии со ст. 170 БК РФ приоритет в разработке бюджетной политики принадлежит Президенту РФ, который в ежегодных посланиях Федеральному Собранию РФ, не позднее марта года, предшествующего финансовому году, определяет в общем плане основные направления бюджетной политики на текущий год и среднесрочную перспективу.

На основании послания Президента РФ Правительство РФ разрабатывает соответствующие проекты законов, необходимых для реализации бюджетной политики, вносит их в Государственную Думу для рассмотрения и принятия.

Бюджетная политика включает политику бюджетных доходов и расходов, управление государственным долгом и государственными активами, бюджетный федерализм и систему управления государственными финансами. Основные фундаментальные проблемы, связанные с текущим состоянием бюджетной системы, заключаются в:

• несбалансированности обязательств и ресурсов на всех уровнях бюджетной системы;

• недостаточно четком разграничении полномочий бюджетов всех уровней и их доходных источников;

• избыточности долгового бремени;

• неэффективности значительной части бюджетных расходов, несоответствии их структуры ценовым ориентирам экономического развития;

• незавершенности построения эффективной системы управления и контроля в системе государственных финансов.

Отсюда определяются стратегические и тактические цели бюджетной политики. Так, ближайшими стратегическими целями являются:

• обеспечение полного и устойчивого выполнения финансовых обязательств на всех уровнях власти;

• устранение дестимулирующих и развитие стимулирующих элементов бюджетной политики, и прежде всего в рамках реформирования налоговой системы;

• существенное снижение относительных издержек функционирования государства;

• значительное уменьшение долговой нагрузки на экономику;

• создание эффективной системы межбюджетных отношений на основе четкого разграничения расходов между уровнями бюджетной системы, повышения степени автономности налоговых полномочий и прозрачных объективных процедур распределения финансовой поддержки регионам;

• приведение обязательств государства в соответствие с его ресурсами путем отмены или приостановления нефинансируемых или частично финансируемых обязательств федерального бюджета;

• обеспечение бездефицитности федерального бюджета;

• оценка эффективности бюджетных расходов, концентрация ресурсов федерального бюджета на решение ключевых социально-экономических задач;

• урегулирование кредиторской задолженности государства;

• постепенный отказ от практики предоставления государственных гарантий по иностранным связанным кредитам;

• четкое разграничение расходных полномочий между бюджетами всех уровней с наделением их соответствующими финансовыми ресурсами, завершение реформирования системы финансовой поддержки регионов;

• максимальная консолидация внебюджетных фондов в бюджетах всех уровней, а также ликвидация целевых бюджетных фондов федерального бюджета;

• завершение перевода всех получателей средств федерального бюджета на казначейскую систему, а также перевод бюджетов высокодотационных субъектов РФ на кассовое обслуживание через органы федерального казначейства;

• обеспечение прозрачности бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, процедур закупок товаров и услуг для государственных нужд.

Основными задачами налоговой политики являются:

• значительное снижение и выравнивание налогового бремени;

• упрощение налоговой системы;

• минимизация издержек исполнения и администрирования налогового законодательства;

• снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда;

• уменьшение налогообложения внешнеторговых операций;

• создание условий для легализации прибылей предприятий;

• сокращение количества налогов и ограничение произвола налоговых и таможенных органов при одновременном повышении ответственности налогоплательщиков.

В области таможенной политики будут осуществляться изменения с учетом переговорных позиций при вступлении России во Всемирную торговую организацию, стимулирования интеграции российской экономики в систему мировых хозяйственных связей и ее структурной перестройки. Предусматривается также и обеспечение выполнения фискальной функции таможенных пошлин путем унификации таможенных тарифов и штрафов, их существенного сокращения, ликвидации большинства таможенных льгот и улучшения таможенного администрирования.

Денежно-кредитная политика формируется Правительством РФ и Центральным банком РФ и определяет на ближайшие годы следующие основные приоритетные задачи:

• сохранение инфляции на уровне, при котором обеспечиваются условия для экономического роста, включая снижение ставок процента с учетом изменения внешних и внутренних факторов развития экономики;

• продолжение работы Центрального банка РФ по совершенствованию платежной системы, включая создание новых компонентов, основанных на системе расчетов в режиме реального времени, и развитие безналичных расчетов, в том числе за счет применения современных банковских технологий, сети Интернет и расширения использования платежных карт;

• сохранение контроля за денежным предложением за счет установления целевых объемов денежной массы, а также режима плавающего валютного курса. При этом будут сглаживаться резкие колебания на внутреннем валютном рынке и решаться проблемы стерилизации свободной наличности, возникающей в период устойчивого притока иностранной валюты на внутренний рынок и накопления золотовалютных резервов страны.

Правительство РФ намерено погашать задолженность Центральному банку РФ, переоформлять часть имеющегося портфеля его ценных бумаг в рыночную ликвидную форму для последующих возможных операций на открытом рынке.

Реализация финансовой политики государства осуществляется преимущественно через механизм правового регулирования, при этом важную роль играют способы правового регулирования финансовых отношений. В настоящее время в реализации финансовой политики России, с учетом развития рыночных отношений, более полно будут учитываться возможности финансового рынка для активизации инвестиционной деятельности путем создания стимулов к вовлечению свободных финансовых средств государства, предприятий, учреждений, организаций, международных финансовых институтов и фондов.

Таким образом, в начале XXI века финансовая политика России становится более целенаправленной и урегулированной нормативными актами. В ее реализации участвуют специально созданные государством органы управления государственными финансами.

Теоретическое обобщение содержания финансовой политики позволяет дать ей следующее определение.

...

Финансовая политика — это составная часть экономической политики, которая определяет цели, задачи, принципы, а также формы деятельности уполномоченных государственных и иных организаций в области формирования, распределения, управления и контроля за формированием, распределением и использованием денежных фондов в целях эффективного воздействия на развитие экономики страны, повышения благосостояния государства.

Глава 6

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований

6.1. Понятие, роль и принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Финансовая деятельность государства – это особый вид государственной деятельности, поскольку ею занимаются органы государства всех трех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной в пределах своей компетенции.

Возникновение и осуществление финансовой деятельности обусловлено наличием товарно-денежного обращения в стране, необходимостью создания различных фондов денежных средств для финансового обеспечения соответствующих потребностей государства, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов.

Содержание финансовой деятельности государства выражается в многочисленных и разнообразных функциях в сфере образования, распределения и использования государственных денежных фондов (бюджетных и кредитных ресурсов; страховых денежных фондов; финансовых средств отраслей народного хозяйства и государственных предприятий). Функции финансовой деятельности выполняют также органы государственного управления Российской Федерации и субъектов РФ (министерства, федеральные службы, федеральные агентства и т. д.) в рамках отнесенных к их компетенции отраслей или сфер управления.

Финансовая деятельность – это вид человеческих действий, имеющий различную степень обобщенности и выражающийся в разных формах: в действиях государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов, действующих на основе различных форм собственности, обусловленных наличием в обществе товарно-денежных отношений и направленных на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств.

Понятие «финансовая деятельность» следует подразделять на финансовую деятельность государства, финансовую деятельность муниципальных образований (публичная финансовая деятельность) и финансовую деятельность хозяйствующих субъектов, функционирующих на различных формах собственности (частная финансовая деятельность) [14] .

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований – это деятельность уполномоченных органов, направленная на реализацию финансовой политики государства в процессе распределения и перераспределения общественного продукта, в том числе части национального дохода общества, путем создания, распределения (перераспределения) и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения выполнения их задач и функций.

Финансовая деятельность хозяйствующих субъектов выражается в действиях соответствующих субъектов, направленных на создание и использование различных фондов денежных средств, необходимость которых обусловлена наличием товарно-денежных отношений.

Финансовую деятельность государства и муниципальных образований осуществляют государственные органы, органы местного самоуправления.

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется уполномоченными органами с использованием разнообразных методов. Их разнообразие зависит от следующих факторов: субъекта взаимоотношений, условий аккумуляции и использования денежных средств.

В юридической литературе методы осуществления финансовой деятельности принято делить на две группы :

1) методы собирания денежных средств;

2) методы их распределения и использования.

Важнейший метод собирания денежных средств в государственные (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации) и муниципальные бюджеты – налоговый метод – метод установления налогов. В отличие от налогового метода, которому свойствен принудительный (обязательный) характер изъятия денежных средств, применяется также метод добровольных взносов – покупка государственных и муниципальных ценных бумаг, пожертвования, вклады в банки и т. д.

При распределении и использовании государственных денежных средств применяются два важнейших метода: финансирования и кредитования.

Метод финансирования выражается в безвозмездном и безвозвратном предоставлении денежных средств.

Кредитование означает выделение (предоставление) денежных средств на условиях возмездности (платности) и возвратности.

Финансирование применяется в отношении государственных организаций, метод кредитования – как в отношении государственных организаций, так и иных негосударственных организаций.

К другим методам собирания и распределения денежных средств можно отнести:

• добровольные взносы денежных средств (вклады населения в банки, приобретение облигаций и других ценных бумаг);

• пошлины, которые в отличие от налогов взимаются, как правило, за какие-либо услуги, оказываемые организации или гражданину (государственная, таможенная, судебная пошлина);

• страхование имущества, личности, ответственности, что позволяет привлеченные таким образом средства использовать в денежном обороте;

• иные методы, например штрафы, платежи.

Таким образом, любое мероприятие в государстве невозможно провести без формирования, перераспределения и использования финансовых ресурсов, т. е. без финансовой деятельности государства и муниципальных образований, которая осуществляется в правовой форме.

...

Следовательно, финансовая деятельность государства и муниципальных образований — это основанная на правовых актах, организованная, плановая деятельность государственных и муниципальных органов по формированию, перераспределению и использованию фондов денежных средств в целях бесперебойного функционирования государства и муниципальных образований.

Принципы финансовой деятельности. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований основана на определенных принципах, т. е. основополагающих правилах и требованиях, выражающих ее наиболее существенные особенности и целенаправленность. Основное содержание этих принципов определяется Конституцией РФ.

Основными из них являются: федерализм, законность, гласность, плановость.

Принцип федерализма в финансовой деятельности проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).

Принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств детально регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения.

Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельности проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-правовых актов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и т. д.

Принцип плановости означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целой системы финансово-плановых актов, структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в соответствующих нормативных актах.

6.2. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Финансовая деятельность, как и иная деятельность государства и муниципальных образований, осуществляется в правовой форме.

...

Правовое регулирование — это нормативно-организационное воздействие комплекса правовых средств на общественные отношения с целью их упорядочения, развития и охраны в соответствии с потребностями общества.

Важнейшей составляющей правового регулирования общественных отношений является норма права – правило поведения, установленное или санкционированное государством и муниципальными образованиями, которое представляет собой образец для поведения участников соответствующего правоотношения. Правоотношение также входит в понятие правового регулирования, как и норма права, но в отличие от абстрактной (идеальной) нормы права носит конкретный характер, участники которого реализуют свои субъективные права и исполняют обязанности, предусмотренные соответствующей нормой права. Существенное влияние на правовое регулирование общественных отношений оказывают органы государства и муниципальные органы в процессе применения норм права, которые, по образному выражению С.С. Алексеева, «подхватывают» начатое правотворчеством, обеспечивая проведение в жизнь юридических норм с учетом конкретной жизненной ситуации [15] .

Правовое регулирование отношений в сфере финансов и финансовой деятельности государства и муниципальных образований осуществляется с помощью общеобязательных, формально определенных юридических норм, устанавливаемых государством, закрепленных в официальных правовых актах, выражающих консолидированную волю общества (интересы политических сил, стоящих у власти, социальных групп, слоев).

Финансово-правовые акты – это решения компетентных органов государственной власти или муниципальных органов, принятые в определенной форме, регулирующие вопросы по формированию, перераспределению и использованию фондов денежных средств.

Финансово-правовые акты классифицируются по различным основаниям: по юридическим свойствам; по юридической природе; по органам, их принявшим; по сферам регулируемых отношений и др.

Федеративное устройство России обусловливает и особенности правовой формы ее финансовой деятельности, выражающиеся, в частности, в двухуровневой системе законодательства, определенном соотношении нормативных правовых актов федерального уровня и нормативных правовых актов субъектов РФ по предметам разграничения полномочий и совместного ведения.

Нормативный финансово-правовой акт федерального уровня – это официальный документ, принятый компетентным федеральным органом государственной власти, имеющий общеобязательные юридические нормы и официальный характер, выражающий властные предписания, направленные на регулирование финансовой деятельности. Нормативные финансово-правовые акты федерального уровня принимаются по вопросам финансовой деятельности, отнесенным Конституцией РФ к предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Среди финансово-правовых актов федерального уровня выделяются законы и подзаконные акты. Они принимаются законодательными и исполнительными органами власти федерального значения, к которым относятся соответственно: Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Правительство РФ. Нормативными правовыми актами федерального значения являются, например, федеральные законы: от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности», от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»; Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, а также Правила предоставления в 2010 году из федерального бюджета субсидий творческим Союзам (вместе с Правилами предоставления в 2010 году из федерального бюджета субсидий на оказание единовременной материальной помощи членам творческих Союзов, Правилами предоставления в 2010 году из федерального бюджета субсидий на поддержку развития театральной деятельности), утвержденные постановлением Правительства РФ от 18 декабря 2009 г. № 1034.

Финансово-правовые акты федерального уровня принимаются также Президентом РФ в форме указов, например, Указ Президента РФ от 23 января 2010 г. № 117 «О денежном поощрении лучших учителей».