Помоги проекту - поделись книгой:
3. Благоустройство в широком смысле слова (водоснабжение, очистка, санитарные мероприятия, медицинская помощь, эпидемиологическая безопасность, похоронные услуги, организация питания, социальная помощь, местная торгово-промышленная, ценовая политика, общественное призрение, юридическая помощь, мировое судейство, пожарная и общественная безопасность, дошкольное воспитание и народное образование, развитие культуры, охрана нравственности).
Исходя из перечня предметов ведения, определяются права местного самоуправления, которые необходимы для реализации возложенных на него обязанностей.
1. Право юридического лица, дающее возможность заключать договоры и контракты, приобретать и отчуждать имущество, выступать в качестве истца и ответчика в суде, совершать другие юридически значимые действия.
2. Право распоряжения муниципальным имуществом, в частности установление арендной платы в отношении муниципальной собственности, перечня неотчуждаемых объектов, создание на основе муниципальной собственности муниципальных предприятий и т.д.
3. Право управления муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями.
4. Право установления местных налогов и сборов и распоряжения муниципальными финансами.
5. Право установления цен на товары и услуги, производимые муниципальными предприятиями.
6. Право принудительного отчуждения (выкупа) частного имущества, муниципализация общественно значимых предприятий.
7. Право принятия общеобязательных на территории муниципального образования решений (постановлений, распоряжений и других нормативно-правовых актов).
8. Обязательность исполнения актов органов местного самоуправления обеспечивается правом санкции, т.е. правом наложения взысканий за нарушение обязательных правовых актов.
9. Право надзора за соблюдением правовых актов, которое состоит из ряда более конкретных прав (право беспрепятственного входа уполномоченных лиц местного самоуправления на предприятия, в учреждения, организации, право принудительного исправления допущенных нарушений за счет владельца и др.).
10. Право принуждения, осуществление которого возможно при наличии принудительной силы, что требует предоставления местному самоуправлению права иметь муниципальную милицию, которая при необходимости может подразделяться на милицию общественной безопасности, санитарную, экологическую и т.д.
Эта совокупность десяти основных муниципальных прав ввиду их принципиальной важности получила в свое время название «великая хартия муниципальных прав». В дальнейшем в соответствующей времени и характеру документа редакции они вошли и в Европейскую хартию местного самоуправления; в настоящее время практически в полном объеме эти права закреплены действующим российским законодательством.
Следует признать, что существующее законодательство по вопросам местного самоуправления, несмотря на его несовершенство, открывает возможности к самоорганизации местных сообществ. Отделив систему государственной власти от местного самоуправления, государство переложило ответственность за состояние дел в муниципальных образованиях на органы местного самоуправления. Имеющиеся права позволяют местному самоуправлению активно влиять на развитие муниципальных образований.
б) Сельскохозяйственная кооперация
Сельское хозяйство является сферой приложения мелкого капитала. Даже самые крупные коллективные хозяйства в сравнении с рынком являются мелкими товаропроизводителями. Крупный капитал не может выдержать конкуренции с крестьянскими (фермерскими) хозяйствами и сельскохозяйственными производственными кооперативами (колхозами) в сфере производства. Однако, когда крестьяне, в том числе и крупные коллективные хозяйства, в одиночку выступают на рынок, их легко давят монополии торговли, пищевой индустрии и машиностроения. Поэтому крестьяне во всем мире кооперируются. Оставаясь самостоятельными в производстве, они объединяются в снабжении сельхозмашинами, хранении, переработке и сбыте продукции сельского хозяйства. Кооперация защищает крестьянство и от непомерных аппетитов коммерческих банков и от произвола самого государства.
Приходится признать, что в настоящее время в России сельхозпроизводители имеют смутное представление, что же такое кооперация. Не ставя перед собой цели разъяснения основ кооперативной теории, ограничимся определением крупного русского экономиста М.И. Туган-Барановского, что кооперация «есть организованная самопомощь» самого населения [20]. Он отмечал: «Не чистый эгоизм и не чистый альтруизм, а солидарность интересов – вот духовная основа кооперации. Эгоизм лежит в основе капитализма, альтруизм – социализма, кооперация соединяет эгоизм с альтруизмом в сознании солидарности общего и частного интересов. В кооперативе интересы всех примирены и все в равной мере заинтересованы в том, чтобы общее дело преуспевало, успех общего дела обещает и многочисленные выгоды отдельным участникам. Но чтобы получить эти выгоды, нужно уметь и отказываться от них, если это требуют общие интересы» [21].
«Кооператив, – по определению Туган-Барановского, – есть такое хозяйственное предприятие нескольких, добровольно соединившихся лиц, которые имеют своею целью не получение наибольшего барыша на затраченный капитал, но увеличение благодаря общему ведению хозяйства трудовых доходов своих членов или уменьшение расходов этих членов на их потребительские нужды» [22].
Касаясь различия между кооперативами и муниципальными организациями, М.И. Туган-Барановский писал: «Хозяйственные организации в интересах широких общественных групп могут возникать двумя способами – принудительно или добровольно. Государство и его органы являются принудительной организацией, которая может ставить себе цели хозяйственные и успешно достигать их. Принудительные общественные организации могут создавать специальные учреждения для защиты хозяйственных интересов тех же общественных классов, которые объединяются и в кооперативы.
Кооператив защищает хозяйственные интересы экономически слабых общественных групп путем объединения их в одно хозяйственное целое. Но то же может делать государство или его органы – город и земство. И действительно, мы нередко видим, что принудительные общественные организации (например, муниципалитеты), так сказать, конкурируют с кооперативами в защите интересов совершенно того же порядка».
Государство располагает средствами, практически неисчерпаемыми и получаемыми в желаемых размерах путем принудительного обложения населения. Кооперация до последней степени стеснена в средствах, собираемых жалкими грошами среди более нуждающихся общественных классов. «Разве возможна успешная конкуренция между организациями столь различной экономической силы? – спрашивает Туган-Барановский и сам отвечает: – Опыт показывает, что не только возможна, но что нередко кооперативы оказываются более пригодными для разрешения тех задач, которые они себе ставят, чем преследующие сходные цели учреждения, связанные с государством и муниципалитетами.
Городские лавки и тому подобные учреждения далеко не всегда имеют успех, несмотря на громадные средства, которые на них затрачиваются. Редко они себя окупают и обычно могут существовать только благодаря новым и новым затратам общественных средств. Напротив, кооперативы не только окупают себя, но и имеют возможность накапливать из своей выручки крупные сбережения».
В чем же источник их силы? «Ответ не труден. Если сила принудительных союзов заключается в возможности принуждения населения, то сила кооперативов заключается именно в их полной добровольности, в совершенной свободе каждого члена принимать или не принимать в них участие. Кооператив является такой хозяйственной организацией, которая возникает совершенно свободно, без какого бы то ни было принуждения. Кооператив есть организованная самопомощь, и в этом его специфическая сила». «Муниципальное предприятие в интересах населения есть опека последнего сверху. Напротив, кооператив есть самопомощь самого населения» [23].
Касаясь крестьянской кооперации, М.И. Туган-Барановский отмечал: «Благодаря кооперации создается новый тип крестьянского хозяйства, в котором для индивидуального хозяйства остается только одна область – сельскохозяйственного труда, все же остальные хозяйственные операции, – купли, продажи, получения кредита и переработки сельскохозяйственных продуктов – используются не единичными силами сельскохозяйственного производителя, а коллективной силой организованных в кооперативы производителей» [24].
А.В. Чаянов развил это положение. Он писал, что крестьянская кооперация «представляет собой весьма совершенный вариант крестьянского хозяйства, позволяющий мелкому производителю, не разрушая своей индивидуальности, выделить из своего оригинала те его элементы, в которых крупная форма производства имеет несомненные преимущества над мелкой, и организовать их совместно с соседями» [25].
Современный западный крестьянин не представляет своего существования вне кооперативной системы. Как правило, фермер состоит членом нескольких производственных и потребительских кооперативов [26].
Родившаяся в Западной Европе, кооперация прижилась и на русской почве. 22 октября 1865 г. был утвержден устав первого в России ссудо-сберегательного товарищества. Однако значительный размах кооперативное движение приняло только в начале ХХ в., что наглядно видно из следующих данных:
1 января 1901 г. – 1625
1 января 1917 г. – 47187.
* Туган-Барановский М.И. Социальные основы кооперации. – М., 1989. С. 296.
Общее число членов кооперативов к началу 1917 г. определялось в 16 млн. чел. По числу кооперативов и членов в них Россия занимала первое место в мире. При этом, кооперация была главным образом крестьянской. М.И. Туган-Барановский отмечал, что «удивительные успехи крестьянской кооперации в России отнюдь не согласуются с обычным представлением о русском крестьянине как об общественном элементе, не проявлявшем больших способностей к самодеятельности и социальному творчеству» [27].
Однако в отличие от западноевропейской кооперации, возникшей без помощи государства, русская крестьянская кооперация в самой значительной своей части – именно кредитная кооперация – была почти целиком насаждена государством. Итогом ее деятельности стало значительное сокращение ростовщичества, составлявшего старинную язву русской деревни.
Если относительно кредитных товариществ могли быть сомнения относительно их кооперативности, то этого нельзя было сказать о деревенских потребительских обществах. К 1 января 1917 г. в России насчитывалось около 20 тыс. потребительских обществ, из которых около 15 тыс. было в деревне. По числу потребительских обществ Россия занимала первое место в мире, далеко оставив позади родину кооперации – Великобританию. Однако, если в России потребительские общества существовали преимущественно в деревне, то в Англии в городах.
В противоположность ситуации с кредитной кооперацией, правительственная власть не насаждала в русской деревне потребительских обществ. Но, несмотря на неблагоприятные условия, потребительская кооперация развивалась также быстрым темпом. Это объяснялось слабым развитием капиталистической торговли. «Деревенский лавочник, – отмечал Туган-Барановский, – занимает у нас монопольное положение и, пользуясь этим, повышает цены своих товаров до чудовищных размеров. При таком положении дела даже очень слабое потребительское общество может с успехом конкурировать с лавочником» [28].
Однако успех развития потребительской кооперации на местах во многом зависел от деятельности разного рода общественных учреждений, содействовавших ее развитию. Экономист В.В. Хижняков говорил: «Кооперация у нас пока насаждается, а не вырастает сама путем самодеятельной инициативы населения. Вследствие некультурности населения и отсутствия у него необходимых навыков наша кооперация еще нежный цветок, требующий приложения искусных рук и тщательного ухода за собой. Поэтому ее возникновение и успешное развитие стоят всецело в зависимости от наличия местных интеллигентных сил, увлеченных делом кооперации и способных ее взращивать и ею руководить. И так как теперь почва для этого взращивания благоприятна, – поскольку мы говорим о населении, уже ищущем новых путей для организации своего хозяйства и выхода из векового его застоя, – то труд интеллигентных работников, идущих навстречу возникшей потребности, оказывается при сколько-нибудь благоприятных внешних условиях благоприятным: кооперация множится и дает некоторые плоды. Поразительную разницу в преимущественном развитии то одной то другой формы в губерниях близких между собою и даже в смежных уездах одной и той же губернии можно отнести в значительной степени на счет разницы в отношении к той или другой форме со стороны местных учреждений и общественных деятелей, насаждавших кооперацию и направляющих местную инициативу в соответствующее их взглядам русло. И как в количественном отношении, так и в вопросе о том, какая кооперативная форма наиболее развивается, определяющую роль играют местные, часто совершенно случайные, условия: характер местного земства, направление деятельности местного центрального сельскохозяйственного общества, качество и кооперативные воззрения третьего элемента в земстве и деятелей местного общества» [29].
Блестящей страницей русского кооперативного движения стала маслодельная кооперация. В 1866 г. в России возникла первая сыроваренная артель в Тверской губернии. К 1871 г. имелось 25 сыроваренных артелей, возникших благодаря щедрой поддержке земств. Судьба первых молочных кооперативов была печальной: почти все они вскоре распались.
В конце XIX в. Транссиб соединил Сибирь с европейским миром. В Европейскую Россию и в Европу стала поступать дешевая сибирская пшеница, излишки которой прежде шли на выкурку спирта. Защищая интересы аграриев черноземного Центра, Кубани и Малороссии, правительство обложило зауральское зерно повышенной таможенной пошлиной (челябинский тарифный перелом). В ответ на это, сибирское крестьянство увеличило запашку кормового клина и форсировало развитие скотоводства, дававшего выгодный экспортный продукт – коровье масло.
Во второй половине 1890-х гг. в Западной Сибири вспыхнула масляная лихорадка: возникло множество мелких капиталистических маслодельных заводов. Однако вскоре последовал общий кризис капиталистического маслоделия. С 1902 г. благодаря деятельности пионеров сибирской кооперации, прежде всего А.Н. Балакшина, начался блестящий расцвет кооперативного маслоделия. Устройство первых маслодельных артелей из-за недоверия крестьянства к новой хозяйственной организации проходило очень трудно. Но как только они на опыте убедились в преимуществах новой организации для сбыта их молока в переработанном виде, новые артели стали возникать с большой быстротой и вытеснять капиталистические маслодельные заводы.
Интенсификация сибирского маслоделия, ориентированного на внешний рынок, привела к тому, что к 1913 г. Россия с 11 места в мировом маслоэкспорте вышла на второе место [30].
Если после отмены крепостного права кооперативы рассматривались, как хороший способ помочь крестьянам самим себе, то на рубеже веков они трансформировались в новый способ управления крестьянами [31].
Как отмечает американский исследователь-русист Я. Коцонис, как сторонники контрреформ, так и сторонники «прогрессивных» форм организации крестьянской жизни сходились в том, что «крестьяне слишком темны, чтобы самоорганизоваться перед лицом свободного рынка и его агентов; их невежество есть первопричина их неправоспособности, а значит, они не властны распоряжаться сами собой. Разница заключалась в том, что сторонники контрреформ использовали эти соображения для того, чтобы ратовать за закрытые общности и институты, а шедшие следом новые реформаторы заключали из тех же суждений, что крестьянская неправоспособность оправдывает и делает просто необходимым вмешательство в их дела посторонних, которые определят их интересы, защитят их от врагов и саморазрушительных тенденций» [32].
В итоге кооперация все же осталась инородным телом в русской деревне. Крестьяне рассматривали кооперативы как государственную благотворительность, но отнюдь не как школу гражданственности и социальной ответственности. Как жаловался современник, при наличии множества кооперативов отсутствовали кооператоры [33].
Во время гражданской войны было проведено огосударствление кооперации. Все виды кооперации были объединены; на местах созданы интегральные объединения. Членство в кооперации стало обязательным для всего населения.
После перехода страны к новой экономической политике, началось возвращение к кооперативным принципам в построении кооперации. Кооперация была признана столбовой дорогой на пути к социализму. Однако в итоге она оказалась задушена в объятиях бюрократического государства. После проведения сплошной коллективизации, все виды кооперации, кроме потребительской, были ликвидированы. В 1932 г. было введено прямое государственное управление колхозами.
Относительно существующей и сегодня так называемой «потребительской кооперации» необходимо заметить, что она не имеет никакого отношения к действительно потребительской кооперации.
О сельскохозяйственной кооперации вспомнили в 1970-е гг., когда проводилась специализация и концентрация сельскохозяйственная производства «на базе межхозяйственной кооперации и агропромышленной интеграции». Но осуществлялась она отнюдь не на добровольной основе. За счет средств колхозов и совхозов создавались различные межхозяйственные предприятия. Однако они довольно быстро обособились, особенно межхозяйственные строительные структуры, и перестали обеспечивать создавшие их хозяйства необходимыми услугами [34].
Приватизация межхозяйственных структур в 1990-е гг. была проведена не в интересах учредивших их колхозов и совхозов, а трудовых коллективов, что противоречило кооперативным принципам. Акционирование колхозов, совхозов, перерабатывающих и обслуживающих предприятий, при крайне низкой оценке недвижимости, позволяло руководителям и специалистам приватизировать в одни руки большие объемы капитала. «Разумеется, – отмечает академик РАСХН Б.И. Пошкус, – данная группа сельского населения теперь активно противостоит кооперативным методам хозяйствования, которые представляют социально более справедливую систему ведения производства» [35].
В 1995-1997 гг. был принят ряд правовых и организационных мер по развитию сельской кооперации: принят федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации», проведены научно-практические конференции, прошли заседания коллегии Минсельхоза России. Однако инициатива работников сельского хозяйства не получила финансовой поддержки государства; сельскохозяйственной кооперации было отказано в бюджетной помощи. Не приходится даже мечтать о ситуации начала ХХ в., когда развитие кооперации в деревне было действительным национальным приоритетом.
По другому пути пошли в постсоциалистических странах Восточной Европы, перенявших опыт западных государств. При реформировании крупных сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий, обслуживающих объектов, здесь в основу были положены кооперативные принципы. Благодаря кооперативным системам страны Восточной Европы сумели повысить эффективность использования производственного потенциала, избежать разрушения хозяйств, сохранить вложенный ранее капитал. Результатом аграрной реформы стал существенный экономический подъем [36].
Опыт стран Западной и Восточной Европы, Северной Америки, наш собственный прошлый опыт, свидетельствует, что сельское хозяйство России должно также развиваться по пути сельскохозяйственной кооперации, а не путем создания крупных агрофирм с использованием наемного труда (латиноамериканский вариант). Американские исследователи отмечают, что там, где правительство позволяет концентрировать землю в руках ограниченного числа людей, бедность и голод в сельских районах приобретают более широкие масштабы [37].
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ
Уральский экономист В.С. Бочко отмечает, что «всеохватывающей проблемой для современного периода экономико-исторического развития России является
Разрешение данной проблемы, по его мнению, должно базироваться на комплексном подходе, т.е. учитывать все срезы и многообразные факторы, но при полноценном анализе каждого из них в отдельности.
К ведущему срезу относится экономический, так как он определяет формирование материальной основы жизнедеятельности людей. Важнейшее место в нем занимает система организации производственно-хозяйственной деятельности. «При этом, – пишет В.С. Бочко, – особая роль в поиске новых форм организации экономических отношений принадлежит разработке проблем использования стратегического планирования развития территорий, которое в условиях современной России, на наш взгляд, выступает новой, нарождающейся формой организации экономического развития» [39].
Касаясь проблемы вызова рынка и глобализации, В.С. Бочко выделяет три момента:
1. Рынок ведет трансформацию экономических отношений и соответствующих им организационных форм в направлении формирования индивидуалистического (эгоистического) принципа поведения людей при согласовании ими действий по развитию производства и общества (местного сообщества). Такой подход не может удовлетворять современное общество в силу ряда социальных и производственно-технических причин. Люди должны идти не путем обособления друг от друга, а искать формы и методы сближения и согласования своих действий.
2. Существующая модель глобализации таит угрозу подрыва нашей национальной цивилизации, в том числе ее разрушения на локальном (территориальном) уровне, поскольку строится на преобладании интересов транснациональных корпорации и высокоразвитых государств, а не всех участников мирового сообщества, и тем более не в интересах отдельных местных сообществ.
3. Для России все сценарии развития – и пессимистический, и умеренный, и оптимистический – не обеспечивают превращения страны в высокоразвитую державу, если будут сохраняться существующие экономические формы управления страной и территориями [40].
Не вдаваясь в детали, тем более в дискуссию о «нашей национальной цивилизации», отметим, что глобализация является вызовом современному российскому обществу, в том числе и местным сообществам, на который требуется дать ответ. При этом трудно не согласить с В.С. Бочко, что «главным способом ответа на вызовы рынка и глобализации в рамках решения экономического среза проблемы должен стать
Стратегическое планирование впервые стало применяться в Европе и США в 1970-х гг. Стратегическое планирование на уровне муниципального образования можно определить, как «систематический процесс, с помощью которого местные сообщества (при участии всех заинтересованных лиц) создают картину своего будущего, исходя из местных ресурсов, внешних и внутренних условий, и определяют этапы и мероприятия для достижения намеченных целей.
Стратегический план развития можно рассматривать как представленное в документах отражение желаемого будущего состояния экономической и социальной структуры региона (цели) и способ использования имеющихся и реально возможных ресурсов для достижения этого» [42].
Исходными принципами стратегического планирования развития территорий являются:
1. Опора на имеющиеся ресурсы. Объективный учет материальных, финансовых, трудовых и научных ресурсов позволит правильно оценить конкурентные преимущества и возможности территории, определить главные направления ее развития.
2. Учет исторических и пространственно-географических особенностей и закономерностей развития территории. Нельзя нарушать естественный экономический и социокультурный ход событий, а необходимо творчески их продолжить.
3. Учет мировых тенденций развития, так и научно-технических и социально-экономических процессов.
4. Поиск союзников. В одиночку территориям, а тем более отдельным муниципальным образованиям, не справиться не только с реализацией задуманного, но и с текущими проблемами. Союзников следует искать во всех инстанциях и сферах: среди вышестоящих органов власти, в предпринимательской среде, средствах массовой информации, науке. Не обойтись и без положительного общественного мнения.
5. Исключение подражательства. Не следует стремиться стать тенью другой территории [43].
Для понимания проблем, сдерживающих распространение стратегического планирования, следует иметь в виду, что оно, во-первых, не адекватно установлению обществом определенного порядка и беспрекословному выполнению мероприятий строго в соответствии с заранее выработанными заданиями, т.е. не строится на основе команд-приказов. Во-вторых, при стратегическом планировании достижение будущего реализуется не как жесткая линия поведения, а выступает как вектор движения, который может постоянно корректировать свою направленность под влиянием вновь возникающих условий и факторов.
При формировании механизма стратегического планирования, следует исходить из необходимости соблюдения интересов всех участников развития территории: власти, бизнеса, общественности. Но движущей силой всегда выступает власть: она не только реализует свой интерес, но и создает условия для эффективного функционирования предприятий, улучшения инвестиционного климата территории, обеспечивает равные конкурентные возможности для всех партнеров [45].
А.В. Мерзлов, А.Л. Новоселов, Н.В. Чепурных отмечают: «Следует обратить внимание на то, что стратегический план не является законом или указом, обязательным для соблюдения администрацией, предпринимателями и гражданами. Он обязателен настолько, насколько администрация считает его основой своей экономической политики. Грамотно разработанный стратегический план является основой для осуществления более подробных планов на каждый год. При этом следует иметь в виду, что стратегический план не представляет собой некую гарантию выполнения предусмотренных стратегий развития, а является лишь важным инструментом, помогающим в реализации выбранных направлений развития. Он всегда основывается на сведениях, которые были известны при его разработке» [46].
По оценке В.С. Бочко, положительными сторонами стратегических планов является:
· системное разрешение объективных противоречий;
· комплексное использование имеющихся на территории ресурсов;
· целенаправленное проведение структурной перестройки на территории в направлении диверсификации экономики и услуг;
· уход от «сырьевой» направленности развития местной экономики;
· подчинение инвестиционной деятельности созданию для населения территорий комфортных производственных и культурно-бытовых условий;
· постепенное приближение экономик территорий муниципальных образований к стандартам мирового уровня развития [47].
Подводя итог, В.С. Бочко пишет: «Поскольку экономика России, а следовательно и регионов, имеет догоняющий характер, то самотеком, без специальных организационных усилий из этого состояния не выбраться. Нужны созидательные скоординированные действия власти, всех структур и социальных групп. Такую возможность представляет разработка и реализация планов стратегического развития территорий, т.е. комплексно развивающихся и решающих социальные вопросы не только по остаточному принципу, а на основе целенаправленного программного развития. В таких условиях основными результатами реализации стратегических планов станут:
· повышение конкурентоспособности территории;
· развитее нового образа мышления о формах и методах развития территории;
· формирование на территории структур – локомотивов экономического развития;
· синтез госмуниципального регулирования и рыночного саморегулирования;
Поделиться книгой: