В 1717–1721 гг. была упразднена сеть прежних государственных учреждений — приказов и по образцу Швеции создана
Центральную систему управления Россией составляли 12 коллегий:
1) Коллегия иностранных дел осуществляла сношения с иностранными государствами;
2) Военная коллегия ведала делами армии;
3) Коллегия адмиралтейская занималась морским флотом;
4) Штабс-коллегия ведала расходами государства;
5) Камер-коллегия ведала доходами государства;
6) Юстиц-коллегия ведала судебными делами;
7) Ревизион-коллегия осуществляла финансовый контроль;
8) Коммерц-коллегия управляла торговлей;
9) Мануфактур-коллегия управляла промышленностью;
10) Берг-коллегия отвечала за горное дело;
11) Вотчинная коллегия;
12) Главный магистрат осуществлял городское управление.
В 1720 г. на правах коллегии был создан
1) учет дворов и проживающего в них населения;
2) раскладка прямых и косвенных налогов и повинностей;
3) организация выборов старшин и старост;
4) открытие новых и поддержка старых мануфактур;
5) содействие развитию ремесла, торговли, городского хозяйства;
6) организация граждан в гильдии и цеха;
7) размещение войск на постой;
8) благоустройство;
9) открытие школ и богаделен;
10) поддержание общественного порядка;
11) осуществление противопожарных мероприятий;
12) наблюдение за санитарным состоянием города;
13) контроль за правильностью мер и весов;
14) борьба с нищенством и т. п.
В больших городах магистратам принадлежала судебная власть как по гражданским, так и по уголовным делам.
В городах, кроме магистратов, также функционировали другие городские учреждения, например земские советы (мирские и посадские сходы), которые обсуждали «мирские нужды», вопросы городского хозяйства, избирали магистратов, ратуш и других должностных лиц. Избранные лица утверждались Главным магистратом и зачислялись на государственную службу, в соответствии с чем получали чины.
Провинции, как правило, возглавлялись воеводами, в уезде финансовое и полицейское управление возлагалось на земских комиссаров, частично избираемых уездными дворянами, частично назначаемых сверху. В реформировании системы местной власти особенно отчетливо проявилась попытка Петра I привлечь к делам управления местное дворянство.
Должностные лица, избираемые в органы местного самоуправления, реальной властью не обладали. Они выполняли в основном государственные службы и повинности на местах. Органы местной власти, спонтанно создававшиеся, на практике были лишены действительной самостоятельности и не имели корней в местном населении, а потому быстро превращались в бюрократический придаток разрастающегося государственного механизма. В результате власть на местах все больше сосредоточивалась в руках губернаторов. Трудности осуществления реформы местного управления были связаны также с отсутствием их общей стратегии, последовательности и планомерности.
Внешним выражением абсолютизма стало
Абсолютистское государство стремилось регламентировать все стороны жизни общества, подчинить их влиянию центральной власти. С одной стороны, преобразования Петра I приобщали население к управлению, с другой стороны, перенесение иноземных полицейских форм управления на русскую почву приводило к усилению государственного вмешательства в жизнь общества. На практике органы местного самоуправления трансформировались в бюрократический придаток государственного аппарата, а выборные должностные лица выполняли в основном государственные функции.
Расцвет абсолютизма в эпоху правления Петра I должен был усилить тенденцию к централизации управления. Вместе с тем тенденция к децентрализации не пресекалась, в результате чего процесс государственного строительства претерпел некоторые метаморфозы. Подобные «зигзаги» в отношении к институтам государственного управления и местного самоуправления во многом объясняются целью реформ Петра I: создание целостного государства с достаточно эффективной системой управления, отвечающей требованиям политической элиты того времени.
Однако еще при жизни Петра I зародился антагонизм между бюрократическими государственными структурами управления и элементами самоуправления. В последующем развитии возникшее противоречие углубляется в связи с усложнением социально-экономической и политической жизни страны.
Однако некоторые изменения в системе органов управления произошли уже в годы правления
1) создание Верховного тайного совета, который установил надзор за Сенатом и коллегиями;
2) лишение Сената законодательных функций;
3) упразднение значительной части провинций;
4) ликвидация многих местных органов и учреждений, созданных Петром I (в том числе Главного магистрата);
5) подчинение городовых магистратов губернаторам и воеводам[11].
В новой системе местного управления
а) исполнять законы и распоряжения, исходящие от верховной власти, Сената и коллегий;
б) охранять тишину и спокойствие на вверенной территории;
в) ловить беглых крепостных, рекрутов, солдат и «всяких гуляющих и слоняющихся людей»;
г) вести борьбу с разбоем, ведать местными тюрьмами, осуществлять быструю расправу.
Также обширны были функции губернаторов и воевод в различных сферах местной жизни:
1) в полицейской сфере: охрана от огня, чумы, соблюдение чистоты и общественного порядка на улицах и торгах;
2) в военной области: комплектование армии, осуществление рекрутских наборов, квартирование войск, командование местным гарнизоном;
3) в фискальной сфере: контроль за выполнением натуральных повинностей (дорожной, постойной, подводной) населением, сбор подушной подати, хранение и распределение сборов.
Кроме административно-полицейских функций губернаторы и воеводы также осуществляли обширные судебные функции, заботились о распространении прогресса и просвещения, развитии промышленности, торговли, наук, медицины. Таким образом, власть губернаторов и воевод, хотя и оговаривалась многочисленными регламентами, инструкциями, предписаниями, фактически стала безграничной. Это привело к тому, что взяточничество, лихоимство и своеволие местных чиновников практически не имело границ[12].
В 1730 г.
Необходимо отметить, что
Во-первых, восстановление значения Сената как высшего законодательного государственного органа привело к необычайной активности его деятельности. Причем деятельность Сената носила практический характер, так как в основном решались вопросы государственного хозяйства, государственного бюджета, переписи населения и т. п.
Во-вторых, упразднение Кабинета министров, передача его функций
В-третьих, учреждение Кабинета как канцелярии императрицы.
В-четвертых, восстановление упраздненных ранее Берг— и Мануфактур-коллегий; ликвидация Коллегии экономии, которая занималась решением вопросов, связанных с землями церкви, передача ее функций Духовной канцелярии Святейшего Синода.
В-пятых, в 1743 г. в Петербурге был восстановлен Главный магистрат, а в других городах — магистраты, переименованные в ратуши. Однако эти органы только назывались органами городского самоуправления. Центральная власть особенно резко проявляла себя в случаях несвоевременного выполнения магистратами обязанностей по денежным сборам, вплоть до того, что губернаторы и воеводы могли держать бургомистров под арестом до погашения задолженности. Эти меры тормозили и без того медленное развитие городов.
Крупной вехой в развитии отечественного государственного управления справедливо считается
Екатерина II критически относилась к деятельности Сената, ее не устраивала продолжительность рассмотрения дел, неисполнение распоряжений Сената на местах, отсутствие в Сенате необходимой информации, а главное, его широкие законодательные функции. В Наказе 1767 г.
При Екатерине II была значительно развита система государственного управления, усовершенствованы сословный, административно-территориальный, отраслевой принципы управления государством. В 1769 г. был создан
Императрица также произвела изменения в центральных органах государственной власти. В частности, в годы ее правления были
Особую роль стали играть
Отдельно следует отметить целенаправленную деятельность Екатерины II по
Именно в период правления Екатерины II были
Во главе губернии по-прежнему оставался губернатор, назначаемый верховной властью, однако компетенция его была ограниченна. Указом 1781 г. губернии были сгруппированы в наместничества, возглавляемые генерал-губернаторами, назначенными из лиц, пользовавшихся особым доверием Екатерины II. Императрица поставила перед органами местного управления задачу: не только собирать налоги с местного населения для государственных нужд, но и оказывать ему ряд культурно-просветительских услуг[14]. С этой целью был создан приказ общественного призрения, обязанностью которого являлось насаждение в провинции различных социальных и просветительских учреждений: школ, больниц, приютов, богаделен и т. п.
Уездным органом губернского управления был нижний земский суд, в состав которого входили земский исправник (или капитан) и два заседателя. Все они избирались уездным дворянством. Этот орган также относился к системе исполнительно-полицейских учреждений. Капитан-исправник исполнял решения губернатора, следил за местной торговлей, проводил мероприятия по поддержанию чистоты, благоустройства и гигиены, заботился «о сохранении и излечении рода человеческого», следил за исправностью дорог и мостов, наблюдал за нравственностью и политической благонадежностью обывателей уезда, производил предварительное следствие[15]. Власть исправника распространялась на весь уезд, кроме уездного города, который входил в компетенцию городничего (или коменданта).
Понимая необходимость развития промыслов и торговли, Екатерина II в интересах купечества издала 21 апреля 1785 г.
Жалованная грамота устанавливала права и привилегии городов. Так, например:
1) было закреплено право собственности на принадлежащие городу земли;
2) города могли иметь школы, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать место и время для торговли;
3) жители города были обязаны нести установленные «тяготы», то есть повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства;
4) дворяне, военные и гражданские чиновники полностью освобождались от податей;
5) каждый город должен был иметь свой герб, печать, дом для собраний и архивы;
6) вводилось понятие городского общества как совокупности обывателей без различия сословной принадлежности;
7) в зависимости от происхождения и размера капитала городское население было разделено на шесть курий;
8) городское общество получило право выбирать органы городского самоуправления независимо от сословий.
Городское собрание избиралось из городских обывателей, обладающих высоким доходом (проценты с капитала должны быть не менее 50 рублей) и достигших 25-летнего возраста[16]. Городское собрание осуществляло следующие функции: предоставляло губернатору информацию о состоянии дел, реализовывало предложения губернатора, проверяло городовые обывательские книги, избирало должностных лиц городского управления: городского главу, старосту, а также судей и бургомистра. Кроме того, городское собрание избирало из своей среды Общую городскую думу.
Общая городская дума созывалась не периодически, а по мере надобности. Председательствовал в общей городской думе городской глава. В ее функции входило избрание из своего состава гласных в Шестиглавую думу, которая являлась постоянным исполнительным органом городского самоуправления. Шестиглавая дума состояла из шести членов (по одному из каждого разряда) и под председательством городского главы собиралась еженедельно. К ее функциям относилось решение следующих вопросов:
а) прокорм и содержание городских жителей;
б) развитие системы общественного призрения;
в) предотвращение ссор и тяжб с окрестными городами и селениями;
г) сохранение в городе мира, тишины и согласия;
д) наблюдение порядка и благочиния;
е) обеспечение города привозом необходимых припасов;
ж) охрана городских зданий, поддержание в должном состоянии городских площадей, амбаров и магазинов;
з) приращение городских доходов;
и) разрешение сомнений и недоразумений по ремеслам и гильдиям[17].
Но фактически многие сферы управления находились в ведении государственных органов управления, местной правительственной администрации, состоящей из дворян, в том числе и из-за нехватки местных финансовых ресурсов для осуществления такой широкой хозяйственной деятельности. Следует отметить, что Жалованная грамота впервые устанавливала городской бюджет с указанием доходов и расходов, по которым городские органы самоуправления несли ответственность перед губернатором и Казенной палатой.
Жалованная грамота также предоставляла определенные гарантии деятельности органам местного самоуправления. Так же как и дворянское собрание, городское собрание не представало перед судом, но защищалось своим стряпчим (председателем). Одновременно разрешалось жаловаться на работу городского общего собрания и городской шестигласной думы в губернский магистрат. Государство, таким образом, выступало арбитром в разрешении конфликтных ситуаций между органами городского самоуправления и горожанами.
Реформы государственного и местного управления, осуществленные в период правления Екатерины II, создали благоприятные предпосылки для оживления промышленности и торговли, развития городов и системы государственного управления и городского самоуправления.
После прихода на престол
В частности, Павлом I были проведены следующие мероприятия:
1) упразднена Жалованная грамота городам;
2) отменены должности наместников;