С. Ю. Наумов и др
Система государственного управления
Рецензенты:
доктор юридических наук, профессор кафедры административного права и государственного строительства ФГОУ ВПО «ПАТС им. Столыпина»
кандидат исторических наук, доцент, заведующий кафедрой теории и методики преподавания гуманитарных наук Саратовского института повышения квалификации работников образования
доктор педагогических наук, заместитель директора по научно-методической работе Учебно-методического центра по профессиональному образованию Департамента образования города Москвы, профессор
Введение
В настоящее время в Российской Федерации особую актуальность и социальную значимость приобретают вопросы, связанные с повышением эффективности деятельности органов государственной власти, с качеством оказываемых государством услуг в контексте развития гражданского общества. Реформирование российской государственности актуализирует проблему становления адекватной системы государственного управления, определения параметров, способствующих повышению эффективности деятельности органов государственной власти.
Результаты исследований свидетельствуют, что деятельность органов государственной власти крайне медленно приобретает новые качества, соответствующие современным задачам и требованиям. Более того, в ней развиваются негативные тенденции, которые снижают эффективность деятельности и авторитет государственной власти. Многие преобразования носят поверхностный характер, сводятся к неоправданно частым реорганизациям органов государственной власти. Объективные потребности в изменении системы государственного управления в России обусловливают необходимость разработки и внедрения механизмов, способствующих повышению управляемости и эффективности деятельности органов государственной власти.
В условиях неравновесности системы государственного управления особую актуальность приобретают проблемы разработки технологий изучения ее как определенной социальной реальности, требуется дальнейшее концептуальное осмысление стратегии развития. При этом особое внимание должно быть сконцентрировано на обеспечении открытости, умении вести конструктивный диалог чиновников с обществом, что во многом позволит разрушить стену взаимного отчуждения власти от граждан.
Серьезное переосмысление концептуальных основ административной организации связано с развитием идей социального партнерства, «нового государственного менеджмента», новой культуры государственной службы. На современном этапе перед государством стоит серьезная задача создания такой системы государственного управления, которая будет неотъемлемым элементом механизма социально-политической защиты общества от различных социальных патологий.
Совершенствование государственного управления, проведение административной реформы неразрывно связано с повышением транспарентности органов власти, которая должна рассматриваться как необходимый фактор повышения их социальной эффективности и способности к необходимым изменениям. Реформирование государственного управления связано со всесторонним рассмотрением сложного и противоречивого процесса трансформации социально-экономических отношений, анализом теоретико-методологических основ, выявлением доминирующих тенденций и перспектив развития современного российского общества.
В этой связи государству необходим комплекс управленческих механизмов и инструментов, дающих возможность адекватно реагировать на вызовы внешней среды. Применение в управленческой практике современных технологий способствует оперативности принятия и эффективности контроля исполнения решений, обеспечению устойчивости и оптимизации процесса государственного управления.
Настоящее учебное пособие посвящено изучению актуальных проблем, связанных с деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления, разработкой и реализацией государственной политики, а также основным направлениям реформирования административной сферы.
В процессе изучения дисциплины «Государственное и муниципальное управление» студенты должны освоить механизм функционирования государственной власти, уметь разбираться в структуре органов государственной власти и местного самоуправления, знать основные политические и социально-экономические институты, влияющие на принятие и исполнение управленческих решений.
Глава 1. Теоретико-методологические основы государственного управления
1.1. Методологические основы изучения государственного управления: основные понятия, природа и сущность
Термин «государственное управление» характеризует как научную дисциплину, так и область практической деятельности, связанную с проблемами организации государственной власти и общественной жизни. Основой для понимания природы государственного управления служит понимание его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.
Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка. Общественная обусловленность вытекает из практики государственного управления как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (то есть соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков исходя из ориентаций, данных публичной властью.
Управление — это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В качестве объекта выступают различные явления и процессы: человек, социальная общность, общество в целом, общественные процессы.
Государственно-политическое управление — деятельность институтов политической власти трех уровней:
1) федерального;
2) субъектов РФ;
3) местного самоуправления.
Субъектами политической власти являются Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, высшие должностные лица субъектов РФ (президенты республик, губернаторы областей) и представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ; советы уполномоченных муниципальных образований и выборные должностные лица местной администрации.
Государственно-административное управление — вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц. Предметом выступают государственный сектор экономики; инфраструктура (например, федеральные дороги, аэропорты, транспорт), вся сфера социальных услуг; службы, занимающиеся дорожно-коммунальным хозяйством; государственные учреждения образования, здравоохранения; армия, милиция, тюрьмы, пожарная охрана и другие структуры, чья деятельность финансируется из средств федерального, субъектов и местных бюджетов.
Государственный менеджмент. В 80-е годы XX в. на Западе смена парадигмы государственно-административного управления породила концепцию «нового государственного управления», отражающую новое понимание статуса, социальной роли государства и администрации в обществе. Выражается она понятием «государственный менеджмент». «Новое государственное управление» означает рыночный и контрактный подход, отношение к гражданам как к клиентам, которым государственные и муниципальные органы власти предоставляют общественные услуги, оплаченные гражданином исходя из его финансового состояния.
Существуют два подхода к понятию государственного управления. В широком смысле
Понятие государственного управления включает в себя важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:
а) государственная управленческая деятельность — это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;
б) субъектом государственного управления выступает
в) объект государственного и муниципального управления — это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение, то есть это отношения, которые могут быть подвергнуты государственному или муниципальному регулированию.
Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание — целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения, цель которого — упорядочение, организация соответствующей системы и оказание на нее регулирующего влияния, то есть обеспечение ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, то есть властным характером используемых в процессе управления методов и средств. С точки зрения своего назначения государственное управление представляет собой явление, призванное осуществлять исполнительную власть. Таким образом,
Сущность государственного управления раскрывается через его окружающую среду, ресурсы, выполнение решений и контроль. Окружающая среда состоит из экономических, политических, правовых и культурных условий деятельности субъектов государственного управления и обеспечивает границы, объекты, формы и методы управления[1].
Отрасль государственного управления — это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством).
Область государственного управления — это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление народным хозяйством, управление в социально-культурной и административно-политической областях).
Сфера государственного управления — это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, планирование).
Орган государственного управления (исполнительной власти)— это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.
Государственно-правовой характер управления определяется следующими признаками:
во-первых, в процессе управления осуществляются функции государства при соблюдении интересов государства (публичных интересов) и обеспечении прав и свобод граждан;
во-вторых, функции управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами по поручению и от его имени или другими субъектами, которым государство передает часть своих полномочий в сфере управления;
в-третьих, все субъекты государственного управления обязаны действовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативными правовыми актами.
1.2. Цели, функции, формы и методы государственного управления
Цель является отражением общественных потребностей и интересов общества, продуктом сознания, субъективным отражением объективного. Цели управления — то, что должен достичь субъект управления, конечный результат управленческой деятельности.
Цель государственного управления — отражение общественных потребностей и интересов. Иерархия целей государственного управления строится на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества. Можно выделить следующие виды классификации целей:
1. В зависимости от выполняемых функций:
общественно-политические — вовлечение в управление всех политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;
организационно-правовые — формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций государства и решению его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований;
производственно-обеспечительные — обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности, необходимого уровня благосостояния, создание и поддержание производственной активности управляемых объектов;
социально-экономические — упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;
духовные — восстановление духовных и культурных ценностей;
информационно-разъяснительные — отработка знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей, и обеспечение необходимой информацией.
2. Связанные с качеством общества, его сохранением и преобразованием —
3.
4.
5.
Задачи управления — промежуточные, этапные цели управленческой деятельности. Среди основных задач государственного управления выделяются:
1. Государственное регулирование процессов, происходящих в области социальной, экономической и культурной жизни, и государственная поддержка некоторых предприятий и организаций.
2. Обеспечение эффективного функционирования рыночного механизма, создание и обеспечение эффективной работы механизма налогообложения.
3. Создание, поддержание и обеспечение благосостояния граждан, их прав и свобод, удовлетворение социальных потребностей и интересов; обеспечение общественного порядка и безопасности.
4. Создание кадрового потенциала управления (государственной службы).
5. Укрепление престижа страны и поддержание соответствующего статуса на международной арене.
Все государственное управление действует на основе определенных принципов. Принцип государственного управления представляет собой закономерность, отношение или взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов государственного управления, выраженную в виде определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности людей по управлению.
Общесистемные принципы государственного управления — общеуниверсальные закономерности. Выделим основные:
1. Принцип объективности государственного управления обусловливает необходимость во всех управленческих процессах следовать требованиям объективных закономерностей (естественно-природных и общественно-исторических) и реальным возможностям.
2. Принцип демократизма понимается как народовластие в государственном управлении. Предполагает приоритет прав, свобод, интересов граждан во всех сферах государственного управления.
3. Принцип правовой упорядоченности государственного управления — необходимость законодательного определения и закрепления основных элементов государственного управления (целей, функций, структур, процесса, принципов).
4. Принцип законности государственного управления — установление в государственном управлении режима повсеместного и полного исполнения правовых актов, вся деятельность органов государственной власти подзаконна.
5. Принцип разделения власти в государственном управлении подразумевает разделение на исполнительную, законодательную и судебную ветви.
Структурные принципы подразделяются на:
1) структурно-целевые;
2) структурно-функциональные;
3) структурно-организационные;
4) структурно-процессуальные.
Специализированные принципы: принципы госслужбы, принципы работы с управленческим персоналом, принципы информационного обеспечения государственного управления и т. д.
Функция управления — это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются при помощи конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления, подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления особо выделяются функции органов государственного управления (то есть их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (органов законодательной и судебной властей).
В качестве общих управленческих функций, отражающих важнейшие этапы организации управленческого процесса, В. И. Кнорринг выделяет функции организации, планирования, мотивации и контроля. Г. В. Атаманчук классифицирует функции государственного управления на внутренние (управление внутри государственной управляющей системы) и внешние (воздействие государственных органов на управляемые объекты), общие (отражающие сущностные моменты управления) и специфические (отражающие особенное содержание отдельных воздействий). К общим функциям управления он относит организацию, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль.
К основным функциям государственного управления можно отнести следующие.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
К специфическим функциям государственного управления следует отнести:
1. Осуществление государственного принуждения в сфере поддержания правопорядка и общественного порядка: обеспечение достаточной обороноспособности страны; установление и поддержание пограничного режима, охрана государственной границы; поддержание общественного порядка и общественной безопасности; защита жизни, здоровья граждан и собственности от преступных и иных неправомерных посягательств. Для органов, обеспечивающих безопасность граждан и государства, особую значимость приобретают функции борьбы с организованной преступностью и коррупцией в различных сферах.
2. Государственное регулирование по ограничению нецелесообразного вмешательства государства в экономическую и социально-культурную сферу: повышение народного благосостояния, социальная защита населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума; обеспечение рационального, полного и комплексного использования природных ресурсов; охрана природной среды и т. д.
Перечень специальных функций государственного управления установить чрезвычайно трудно, так как государственный орган имеет множество направлений деятельности, обеспечивающей выполнение его основных задач. К специальным функциям государственного управления можно отнести:
разработку и введение нормативов численности, материальных, финансовых и трудовых затрат государственных органов;
обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание персонала государственного органа;
выработку критериев оценки эффективности деятельности государственных служащих;
проведение исследований в различных государственных органах;
разработку нормативных правовых актов, устанавливающих государственно-служебные отношения либо другие правоотношения в специальных государственных органах.
Каждый из функционирующих в стране федеральных органов исполнительной власти выполняет ряд закрепленных за ним функций государственного управления, которые представляют собой функции специальных органов государства, органов исполнительной власти.
Метод государственного управления — осознанный способ воздействия управляющего субъекта на объект легитимными средствами, то есть это определенный, сложившийся в практике набор взаимосвязанных управленческих действий для достижения поставленных целей.
В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. Государство (путем судебного решения) может запретить политическую партию за ее антиконституционную деятельность, а мэрия — не разрешить политическую демонстрацию с националистическими лозунгами, запретить пропаганду экстремистской идеологии и т. д. Используются различные способы поощрений, разрешений, требований, запретов, за невыполнение может быть установлена ответственность. Важно, что органы и должностные лица могут применять только такие методы государственного и муниципального управления, которые разрешены им законом (и в соответствии с ним уставом муниципального образования). Выделяют следующие основные методы государственного управления.