Помоги проекту - поделись книгой:
Российское государство достаточно давно осознало необходимость создания надлежащей правовой базы инвестирования в нашей стране. Начало развития российского законодательства исторически связано с принятием в России в 1699 году первого нормативного акта, регламентирующего деятельность акционерных (паевых) обществ, что, конечно же, не случайно. Участие в хозяйственном обществе следует рассматривать как первую использованную на практике форму инвестирования. Модель хозяйственного общества позволяет решать одновременно несколько задач, имеющих как экономическое, так и юридическое содержание.
Во – первых, появляется возможность передачи имущества в управление юридическому лицу, обладающему как организационными, так и иными условиями для использования такого имущества в предпринимательской деятельности. Иными словами, через создание хозяйственного общества осуществлялась и осуществляется концентрация капитала.
Во – вторых, участие в такого рода организациях освобождает участника от выполнения трудовых обязанностей перед обществом, что не всегда возможно в иных организационных формах юридических лиц. Не случайно применительно к хозяйственным обществам говорят о союзе капиталов, в отличие от кооперативов, где более уместен термин «союз труда».
В – третьих, именно хозяйственное общество как юридическое лицо выступает в качестве «буфера» между теми, кто получает прибыль от его деятельности – акционерами – участниками, и теми, кто является кредиторами общества. Принцип «ограниченной ответственности по обязательствам» является в данном случае краеугольным.
В – четвертых, возможность передачи прав участия в обществе другим лицам позволила участникам общества получать прибыль, в том числе от продажи своих прав участия: акций, долей и т. д.
Шаги к созданию акционерных обществ в Российской империи были сделаны при Петре I посредством принятия ряда указов на рубеже XVII‑XVIII вв. При этом первой акционерной компанией считается учрежденная 24 февраля 1657 года Российская в Константинополе торгующая компания, капитал которой состоял из долей, именуемых акциями. В дальнейшем были созданы акционерные компании: 1702 год – Акционерный эмиссионный банк, 1798–й – Российско – американская компания и т. д. После 1807 года учреждение хозяйственных обществ регулировалось манифестом «О дарованных купечеству выгодах, отличиях, преимуществах и новых способах к распространению и усилению торговых предприятий», указывающим три формы хозяйствования: товарищество на вере, полное товарищество и товарищество по участкам. 6 декабря 1836 года утверждается Положение о компаниях на акциях. Законодательство того времени не проводило различий между акционерными обществами и обществами с ограниченной ответственностью, указывая, по существу, только на одну организационно – правовую форму, которую условно можно обозначить как «общество с ограниченной ответственностью». В период с 1858 по 1897 год было разработано несколько проектов новых положений об акционерных обществах, однако до 1917 года акционерное законодательство так и не было реформировано. Причина такого положения видится прежде всего в том, что реальные экономические отношения быстро прогрессировали, в то время как властные структуры не успевали адекватно реагировать на такие изменения.
Параллельно с акционерной шло развитие и иных форм инвестирования, а значит, и соответствующего законодательства. Получил свое развитие рынок заимствований. Это не в последнюю очередь было вызвано тем, что перед правительством России издавна стояла проблема сбалансированности бюджета. Часто расходы бюджета в силу разных причин намного превышали доходы. Усилия финансовых ведомств России были направлены на решение именно этой проблемы, поэтому широкое развитие получили заемные отношения, возникающие посредством выпуска как государственных, так и частных облигаций. Начиная с 1861 года, с отменой крепостного права и бурным ростом экономики, происходит быстрое развитие государственных ценных бумаг. В то время появляются облигации – «билеты 5 %-ного с выигрышами займа». По ним выплачивались 5 % годового дохода и номинальная стоимость в случае погашения, а также предусматривалась возможность выигрыша по номеру и серии облигации. С целью привлечь в российскую экономику иностранный капитал были выпущены государственные облигации золотых займов. Эти облигации размещались среди иностранных инвесторов. С 1889 по 1896 год российское правительство выпустило несколько таких займов. Среди них – Российский 4 %-ный золотой заем на сумму 332 млн руб. и 3 %-ный золотой заем 1891–1896 гг. Золотые займы, особенно первые из них, пользовались большим успехом у зарубежных и российских обладателей свободных капиталов. Так, в Париже подписка на заем 1894 года превысила предложенную часть займа в 310 раз и составила 12 млн франков, в Берлине – в 10 раз, в Санкт – Петербурге – в 3,5 раза.
Таким образом, первый (до 1917 года) этап развития инвестиционного законодательства характеризуется постоянным поиском на законодательном уровне адекватных решений, которые позволили бы создать правовую базу инвестиционных процессов, протекающих в экономике. Последнее не было реализовано в должной мере, однако это не отразилось на количественном развитии акционерных обществ в России, которые на основании существующего законодательства создавались весьма бурно. В то же время качественные параметры законодательства вызывали определенную тревогу, поскольку несовершенство законодательства создавало проблему нарушения прав участников общества. Не случайно Г. Ф. Шершеневич [32] , характеризуя одну из граней проблемы, отмечал, что «значительная часть акционерных товариществ возникла единственно для целей спекуляций, чтобы поднять ложными слухами цены акций выше номинальных их ценностей и потом бросить все предприятие в руки людей, совершенно не подготовленных и не ожидавших такого исхода».
Активное развитие инвестиционного законодательства было прервано Октябрьской революцией. Уже 14 декабря 1917 года ВЦИК внес на рассмотрение Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ) документ, предусматривающий национализацию всех акционерных предприятий России. Произошла национализация акционерных предприятий, акции которых все‑таки не аннулировались. Существенные изменения произошли и на рынке облигаций. 3 февраля 1918 года Советским правительством было издано постановление «Об аннулировании государственных займов», в соответствии с которым все государственные займы царского правительства аннулировались с 1 декабря 1917 года.
В годы нэпа ситуация несколько изменилась. Постановлением ВЦИК от 22 мая 1922 г. «Об основных частных имущественных правах» было разрешено создание акционерных обществ. Принятый в 1922 году Гражданский кодекс РСФСР содержал 45 статей, посвященных хозяйственным обществам, и устанавливал следующие правила относительно акционерных компаний: уставный капитал формировался за счет взносов учредителей, учредители до регистрации общества могли совершать все необходимые сделки от имени общества, причем в случае, если в дальнейшем общее собрание общества не одобряло эти сделки, ответственность учредителей по ним перед контрагентами признавалась личной и солидарной; акции выпускались как именные, так и на предъявителя; акционер имел право на получение дивиденда из оставшейся чистой прибыли общества; правление акционерного общества, которое являлось исполнительным органом, могло заключать любые сделки от имени общества. В дополнение к Кодексу был издан целый ряд подзаконных актов, к числу которых относится Положение об акционерных обществах (от 17 августа 1927 г.). Этот документ значительно пережил нормы об акционерных обществах ГК РСФСР, которые были отменены на рубеже 30–х годов, и официально просуществовал до 1962 года. Было разрешено учреждение так называемых государственных акционерных обществ. Думается, что такие характеристики могут быть применены и к современным акционерным обществам, 100 % акций которых принадлежит государству, поскольку само их устройство не допускает возможности для инвестирования в их деятельность иных субъектов оборота.
В 20–е годы XX века государство вновь возродило и рынок заимствований. Так, только с 1922 по 1925 год было произведено 13 государственных займов. Нормативной базой для эмиссии облигаций являлся прежде всего Гражданский кодекс РСФСР 1922 г., а также ряд подзаконных актов. В дальнейшем политика займов была продолжена, государство достаточно часто прибегало к займам денег у населения (известны также военные, 3 %-ные и другие займы). Облигации в период плановой экономики оставались практически единственным видом ценных бумаг. В целом этап 1917–1930 гг., за исключением незначительного периода Гражданской войны, характеризовался развитым инвестиционным законодательством, причем нормативное закрепление осуществлялось на самом высоком уровне – Гражданским кодексом. Таким образом, даже в условиях плановой социалистической экономики государство не могло полностью отказаться от инвестирования, которое продолжало существовать в усеченных формах. Однако в дальнейшем инвестиционное законодательство практически было сведено к нулю, что в целом соответствовало принципам социалистической экономики.
Акционерные общества, акции, облигации вновь начинают появляться в период перестройки, что позволяет говорить о начале нового этапа в развитии инвестиционного законодательства. Возвращение к акционерной организационно – правовой форме было обусловлено рядом объективных причин, в частности переводом государственных предприятий на условия самофинансирования. Уже 15 октября 1988 года Советом Министров СССР было принято постановление № 1195 «О выпуске предприятиями и организациями ценных бумаг», в соответствии с которым акции распространялись среди работников трудового коллектива, предусматривался также выпуск акций предприятий. Конечно, участие в таких акционерных обществах не было в полной мере инвестированием, поскольку государство пыталось в тот момент решить проблему доступа работников к управлению предприятием и тем самым модернизировать социалистическую систему хозяйствования.
Со временем потребность в возрождении акционерных обществ все более возрастает, и 19 июня 1990 года Советом Министров СССР было утверждено Положение об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью, а также Положение о ценных бумагах. Через полгода после принятия указанных положений Совет Министров РСФСР утвердил аналогичное положение, действие которого распространялось лишь на территории РСФСР, его нормы достаточно четко регулировали порядок создания общества, количество учредителей общества и т. д. Дальнейшее развитие законодательства об акционерных обществах в свете общей тенденции разгосударствления экономики страны осуществлялось посредством принятия законов и подзаконных актов, регламентирующих преобразование государственных предприятий в акционерные общества.
Нормативные основы для выпуска облигаций были заложены постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. № 78, утвердившим Положение о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР. По своей структуре и содержанию данный нормативный акт явился прообразом будущего Федерального закона «О рынке ценных бумаг». Параллельно развивался и рынок государственных заимствований. В 1991 году впервые появляются государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО); в 1993–м – облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ), а также золотые сертификаты; в 1994–м в обращение вводятся казначейские обязательства (КО); в 1995 году – облигации федерального займа (ОФЗ). Активно начались выпуски облигаций на уровне субъектов Российской Федерации, а также отдельных муниципальных образований. При этом в качестве правовой основы для эмиссии облигаций на региональном и муниципальном уровне являлось указанное Положение о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР, а также инструкции Министерства финансов Российской Федерации. Следует согласиться с мнениями, высказываемыми в экономической литературе, что, к сожалению, неудачный в большинстве своем опыт выпуска облигаций субъектами Федерации и муниципальными образованиями в начале 90–х годов «подорвал доверие инвесторов к облигациям как доходному инструменту». При этом отсутствие надлежащей правовой базы для инвестирования явилось одной из главных причин такого положения вещей.
Отсутствие должного понимания экономической и правовой природы инвестирования сделало возможной в тот период деятельность так называемых «финансовых компаний» типа АО «МММ», «Русский дом Селенга», «Русская недвижимость». Их финал известен: ущерб, нанесенный гражданам и юридическим лицам, исчисляется миллиардами рублей. Как отмечается в литературе, «суды и иные правоохранительные органы столкнулись с проблемой юридической квалификации отношений, возникших между такими компаниями и лицами, передавшими им свои сбережения». При отсутствии юридически закрепленного определения понятия привлечения инвестиций попытки государственных органов как‑то повлиять на ситуацию нельзя признать успешными. Своеобразным апогеем беспомощности государства явилось обращение Минфина России под названием «Берегись аферистов» с призывом к населению не верить рекламе и не вступать в отношения с так называемыми «финансовыми компаниями». Как справедливо отмечает В. Ф. Яковлев, «одной из основных причин этого явления послужило отсутствие здесь законодательного регулирования и системы защиты прав вкладчиков и акционеров со стороны государства».
Ситуация несколько изменилась с выходом Указа Президента Российской Федерации от 4 ноября 1994 г. № 2063 «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации». Им, в частности, было установлено, что привлечение финансовых средств граждан и юридических лиц, если такая деятельность не связана с эмиссией и обращением ценных бумаг, может осуществляться только кредитными учреждениями, что фактически означает запрет на привлечение инвестиций иными способами, кроме как посредством эмиссии ценных бумаг. Этот нормативный акт положил конец деятельности финансовых компаний, однако, представляется, не решил проблему правового регулирования инвестиционных отношений до конца.
Второй этап в развитии современного российского инвестиционного законодательства наступил в середине 90–х годов XX века, и связан он с появлением законов о рынке ценных бумаг, о защите прав инвесторов, об акционерных обществах, приватизационного законодательства. Анализируя особенности становления инвестиционного законодательства того периода, нельзя не отметить такой особенности, как влияние на этот процесс иностранного права. Иными словами, российский рынок инвестирования строится преимущественно по американской модели. Так, в частности, схожи законодательные требования обеих стран в части обязательной государственной регистрации выпуска ценных бумаг, регистрации участников рынка ценных бумаг, создания саморегулируемых организаций участников рынка ценных бумаг и другие. Было бы неверно говорить о полном соответствии и идентичности двух систем. Различия в правовом регулировании рынка ценных бумаг между нашими странами существуют, и порой они довольно значительны. Прежде всего это касается вопроса о том, какие именно отношения подпадают под действие законов, регулирующих рынок ценных бумаг, что такое ценные бумаги в России и что такое securities в США.
Проблема, однако, заключается не в том, что российский законодатель использовал опыт передовых, в том числе в области юриспруденции, стран, – к сожалению, попытки инкорпорирования отдельных положений иностранного права, даже объединенных в виде проектов нормативных актов, делались без должного учета особенностей российской правовой системы как теоретического, так и прикладного характера. В результате многие положения нормативных актов либо вообще не находили должного толкования в рамках существующих в гражданском праве дефиниций, либо их толкование осуществлялось по принципу поиска наиболее близкого по значению термина (например, securities и ценные бумаги).
Принятие Закона «О рынке ценных бумаг», несомненно, означало начало нового этапа в развитии инвестиционного процесса в России. Именно указанный нормативный акт заложил законодательные основы инвестирования как юридической конструкции, определив ее через понятие эмиссии. Закон установил обязательность государственной регистрации выпуска эмиссионных ценных бумаг, определил основы порядка раскрытия информации, заложил фундамент для деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг. В то же время нельзя не отметить и определенные недоработки законодателя.
Закон «О рынке ценных бумаг», призванный регламентировать особенности возникновения инвестиционных отношений, прежде всего акционерных и заемных, ограничивается нечетким определением понятия «эмиссионные ценные бумаги». Как отмечается в литературе, «наличие правовых дефиниций создает условия для одинакового понимания и толкования законов, иных правовых актов, единообразного их исполнения и применения». Дефиниции позволяют давать надлежащую квалификацию возникающим отношениям путем «установления соответствия или несоответствия признаков реального факта и факта, абстрактно очерченного нормой права». Установлено, что в соответствии со статьей 16 Закона к категории эмиссионных ценных бумаг относятся любые имущественные права, отвечающие признакам, указанным в статье 2 этого Закона.
1. Эмиссионная ценная бумага должна закреплять совокупность имущественных и неимущественных прав, подлежащих удостоверению, уступке и безусловному осуществлению с соблюдением установленных законом формы и порядка. Квалифицирующим признаком здесь является указание на то, что эмиссионная ценная бумага закрепляет именно совокупность имущественных и неимущественных прав. Действительно, акционер может обладать как правом участия в собрании, так и правом на получение дивидендов, держатель облигации также обладает несколькими правомочиями, однако этот признак не отграничивает права инвестора от прав, например, заказчика, у которого также есть как имущественные, так и неимущественные права (ст. 748 ГК РФ и др.).
2. Следующий признак в Законе «О рынке ценных бумаг» определяется так: эмиссионные ценные бумаги размещаются выпусками, при этом выпуск определяется как совокупность ценных бумаг одного эмитента с одним регистрационным номером. Указанный признак представляется достаточно важным, поскольку риски инвестора возрастают по мере увеличения общего числа инвесторов, доверивших свои средства эмитенту:
– увеличивается суммарная масса полученных инвестиций и возрастает вероятность того, что инвестиции могут быть использованы для финансирования больших по объемам и, соответственно, более рискованных проектов;
– уменьшается степень влияния отдельного инвестора на процесс использования переданных средств и контроля за их использованием, увеличение количества инвесторов уменьшает вероятность их совместных действий.
3. В качестве последнего, третьего признака в Законе «О рынке ценных бумаг» указано, что эмиссионные ценные бумаги предоставляют их владельцам равный объем и сроки осуществления прав внутри одного выпуска вне зависимости от времени их приобретения. Акционеры, владеющие акциями одного выпуска, действительно обладают равными правами, так же как и ряд иных категорий инвесторов. Вместе с тем этот признак существенно сужает сферу применения рассматриваемого Закона, и вот почему. Права инвесторов по объему могут и не совпадать. Так происходит, например, при участии в инвестировании строительства многоквартирного жилого дома, когда права инвесторов возникают на основании так называемых договоров о долевом участии в строительстве дома. Инвесторы претендуют на разные площади, этажи, разные сроки получения квартиры в собственность и т. д., что не позволяет говорить ни о равенстве прав, ни о равенстве сроков.Таким образом, следует констатировать, что ни один из указанных признаков в отдельности, ни совокупность признаков не позволяют определить предмет регулирования Закона. Основной недостаток в данном случае видится в юридической технике, использованной при его написании. В целом верно указывая на такой важный признак инвестирования, как объединение средств многих инвесторов, законодатель «замаскировал» его термином «выпуск ценных бумаг», тем самым сузив сферу применения закона до правоотношений, в которых права инвестора удостоверены ценными бумагами. При этом очевидно, что цель правовой регламентации, правового воздействия – процесс передачи инвестиций, становления инвестиционных правоотношений в рамках правовой конструкции, но не ценные бумаги или имущественные права как объекты правоотношений.
Определенным шагом в развитии нормативной базы привлечения инвестиций стало принятие Закона о защите прав инвесторов, однако и он не лишен определенных недостатков. Так, указанным нормативным актом введен запрет на публичное размещение, предложение и рекламу для неограниченного круга лиц, а также документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства, но при этом не являющихся ценными бумагами. Закон не говорит, о какого рода документах идет речь. Очевидно, законодатель, вводя такой запрет, имел в виду документы, подтверждающие права инвесторов, аналогичные билетам АО «МММ», договорам «Русского дома Селенга» и т. д., что не нашло закрепления в законе и является существенной его недоработкой. В то же время формально под действие Закона подпадают лотерейные билеты, поскольку они предлагаются и рекламируются в публичной форме, а также туристические путевки, наконец железнодорожные и авиабилеты и т. д.
Одной из причин такого положения является очередная попытка законодателя выделить инвестиционные отношения из ряда иных отношений через документ, ценные бумаги, что предопределяет необходимость дать дефиниции формам удостоверения прав участников таких отношений. Этот подход находит поддержку и в литературе. В целях защиты интересов инвесторов И. В. Редькин предлагает, чтобы «так называемые фактические отношения (под которыми автор понимает отношения по поводу выпуска билетов АО «МММ», договоров «Русского дома Селенга» и т. д.) возникали по поводу строго определенных объектов – ценных бумаг». Вызывают возражения критерии, положенные в основу разграничения инвестиционных и иных отношений, а именно форма удостоверения прав инвесторов, поскольку известно, что «не юридическая форма определяет суть отношений, а содержание этих отношений обусловливает правовую форму, правовой механизм». Форма удостоверения прав инвесторов не должна влиять на квалификацию возникающих правоотношений. Инвестор обязан получить соответствующую защиту на основании того, что он является участником инвестиционных правоотношений вне зависимости от того, каким образом он может доказать свое право.
Современный (после 2000 г.) этап развития инвестиционного законодательства охарактеризовался появлением специализированных нормативных актов в ранге законов, посвященных отдельным моделям инвестирования, таким как: долевое участие в строительстве, инвестирование в деятельность инвестиционных фондов, участие в жилищных накопительных кооперативах, негосударственных пенсионных фондах. Речь идет о законах о долевом участии в строительстве, об инвестиционных фондах, о жилищных накопительных кооперативах. Получили свое развитие и отдельные виды облигационных займов, например, благодаря Федеральному закону от 11 ноября 2003 г. № 152–ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах».
Одним из таких законов явился Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 136–ФЗ «Об особенностях эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг» (далее – Закон об особенностях эмиссии). Первоначальную основу нормативной базы эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг составило Положение о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах, утвержденное постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. № 78. Однако в дальнейшем законодатель пошел по пути создания специализированного законодательства по государственным и муниципальным бумагам через принятие Закона об особенностях эмиссии. Бюджетное законодательство также имеет большое значение для данной сферы инвестирования, поскольку определяет, во – первых, пределы, лимиты для государственных и муниципальных займов, а во – вторых, порядок использования полученных в результате эмиссии инвестиций. При этом наличие норм бюджетного законодательства, в том числе Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ), не превращает указанные отношения в бюджетные, что находит подтверждение и в судебной практике.
Представляется, что развитие инвестиционного законодательства должно происходить по двум направлениям. Во – первых, дальнейшая модернизация норм Закона о рынке ценных бумаг, нацеленная на создание общей модели привлечения инвестиций на основании регистрации инвестиционного предложения вне зависимости от наименования формы удостоверения прав инвестора, и введение запрета на привлечение любых инвестиций без такой регистрации. Во – вторых, развитие законодательства, посвященного отдельным видам инвестирования – в акционерные общества, в деятельность инвестиционных фондов, участие в жилищных накопительных кооперативах, негосударственных пенсионных фондах, и прежде всего в части совершенствования корпоративного управления, и т. д.
§ 2. Понятие и особенности источников инвестиционного права
Анализ специальной юридической литературы свидетельствует о существенных различиях во взглядах ученых на саму трактовку понятия «источник». Как правило, при этом выделяются два составных компонента определения «источник права»: внешняя форма – «выражение вовне внутренне организованного содержания» правовой нормы, и конститутивный элемент – «придание норме качества правовой нормы» [33] . Французский исследователь Р. Давид к источникам права относит «те технические приемы, с помощью которых в данной стране и в данный период создают или уточняют юридические нормы». Чешский ученый З. Кучера (Международное частное право. М., 1998) акцентирует внимание прежде всего на гносеологическом аспекте в правовом периоде рассматриваемого понятия, утверждая, что оно применяется «в смысле познания юридических правил, правовых форм, в которых содержится право и которые служат познанию содержания и текста юридических правил». С. С. Алексеев под источниками права понимает «объективированный» в документальном виде акт правотворчества, являющийся формой юридически официального бытия соответствующих правовых норм [34] .
Что касается источников инвестиционного права, то они имеют определенную специфику, хотя к ним приложимы основные характеристики источников права в общей теории права. Субъекты инвестиционного права, согласуя свои интересы путем юридического закрепления своих прав и обязательств, определяют не только правовую природу и содержание инвестиционных норм, но и внешнюю форму их существования.
По мнению других авторов, правовая природа источников права заключается не только в способах и формах закрепления правил поведения участников инвестиционно – правовых отношений. Не менее существенной, играющей принципиальную роль при раскрытии сущности данной юридической категории является властная обеспеченность формы выражения права, т. е. государственные и правовые гарантии применения и соблюдения данных предписаний, содержащихся в акте правотворчества [35] .
Принципиальное значение при обозначении структуры инвестиционного права имеет параллельное рассмотрение инвестиционного договора с позиций публичного и частного права. Не вызывает никаких сомнений то, что инвестиционный договор выступает основным источником инвестиционного права, и прежде всего благодаря трем факторам. Во – первых, договорная норма позволяет достаточно четко формулировать правомочия и обязательства сторон, что благоприятствует недвусмысленному толкованию и применению договорных норм. Во – вторых, на современном этапе договорным регулированием охвачены все без исключения сферы инвестиционных отношений, оно последовательно и наступательно вытесняет из предпринимательской практики обычаи. В – третьих, договоры наилучшим образом обеспечивают согласование и взаимодействие норм внутригосударственного инвестиционного права.
С точки зрения теории и практики инвестиционного права вопрос об источниках неразрывно связан с проблемой создания норм. Считается, что создание норм права – процесс, а источники – конечный его результат. Поэтому источники инвестиционного права можно определить как формы, в которых существуют нормы инвестиционного права, т. е. как результат процесса создания этих норм.
Говоря об источниках инвестиционного права, особо отметим, что не следует ставить знак равенства между понятиями «источники инвестиционного права» и «источники правовых обязательств в сфере инвестиций». Последнее понятие гораздо шире и охватывает наряду с нормами инвестиционного права внутригосударственные акты, посредством которых принимаются национальные правовые обязательства, а также судебно – арбитражные решения.
Источниками инвестиционного права являются двусторонние соглашения о взаимном поощрении и защите инвестиций, международные соглашения об устранении двойного налогообложения, двусторонние торговые договоры, договоры о поселении, договоры об экономическом и промышленном сотрудничестве, а также ряд международных конвенций и региональных договоров.
Конечно, весомое значение для правового режима иностранных инвестиций на современном этапе имеют двусторонние соглашения о поощрении и взаимной защите капиталовложений, вошедшие в практику в 50–60–х годах прошлого века. Ключевая цель данных соглашений, выступающих важным источником международного инвестиционного права, заключается в том, чтобы с помощью специального механизма правовых норм обеспечить относительную стабильность воспроизводства и свободу движения капиталов, приток иностранных частных инвестиций в другие страны, предоставив им государственные гарантии, и в первую очередь от так называемых некоммерческих рисков. Они как важные источники международного инвестиционного права содержат целый комплекс правовых норм, понятий, других юридических категорий и конструкций, призванных обеспечить надежный правовой климат для иностранных инвесторов. Как уже отмечалось, Россия участвует в более 50 международных двусторонних договорах по защите инвестиций (более 35 из них ратифицированы Федеральным Собранием Российской Федерации и приобрели полную силу) [36] .
Соглашения об избежании двойного налогообложения между государствами направлены на то, чтобы согласовать национальное законодательство с помощью договоров сторон в отношении налогообложения доходов и прибылей при инвестировании частного капитала в других странах и таким образом избежать двойного налогообложения инвестиций.
Следующим источником инвестиционного права выступают международные торговые договоры. Как форма международно – правового регулирования внешней торговли они формируются с образованием национальных рынков и мирового хозяйства. С развитием международного разделения труда эти договоры из форм регулирования международной торговли превращаются также в форму правового регулирования иностранных инвестиций. Их особенностью является то, что они в большей мере применяются как форма регулирования отношений, связанных с экспортом и импортом капитала.
Одним из многосторонних соглашений из числа ключевых источников международного инвестиционного права является Вашингтонская конвенция о порядке разрешения инвестиционных споров между государствами и юридическими, физическими лицами другого государства. Данная Конвенция была разработана и подписана под эгидой Международного банка реконструкции и развития (МБРР) 46 государствами – членами этого специального финансового учреждения ООН. Учрежденная ООН 18 марта 1965 года Конвенция вступила в силу 14 октября 1966 года. В настоящее время в ней участвуют более 100 государств. Россия подписала ее в 1992 году, но до сих пор не ратифицировала. Целью Вашингтонской конвенции является создание специального международного правового института по разрешению инвестиционных споров между государствами и частными лицами других государств. Основная идея Конвенции – посредством создания специального Центра по урегулированию инвестиционных споров при МБРР организовать разрешение споров между иностранными частными инвесторами и государствами, принимающими эти инвестиции, на международном уровне.
Следующим по важности источником инвестиционного права выступает Сеульская конвенция 1985 г. об учреждении Многостороннего агентства по гарантиям инвестиций (МИГА – Mutilateral Investment Garantee Agency (MIGA). Эта Конвенция вступила в силу 12 апреля 1988 года, и уже 12 июня МИГА начал свою деятельность. Россия подписала ее 15 сентября 1992 года и с 29 декабря того же года является ее полноправной участницей. Основной задачей МИГА является всемерное поощрение иностранного инвестирования в странах – участницах Конвенции и особое содействие привлечению инвестиций в развивающиеся страны, что дополнительно обеспечивает деятельность МБРР, Международной финансовой корпорации и других международных финансовых учреждений в целях социально – экономического развития стран.
Многостороннее соглашение об инвестиционных мерах торгового характера (ТРИМС), также выступающее как важный источник в сфере иностранных инвестиций, вошло в пакет договоренностей Уругвайского раунда ГАТТ. Документ запрещает государствам использовать ограниченный круг мер торговой политики, которые могли быть квалифицированы как меры, оказывающие отрицательное влияние на иностранные инвестиции. Это Соглашение впервые в практике предусмотрело некоторые международно – правовые нормы регулирования иностранных инвестиций. Использование ТРИМС помогает избежать тех отрицательных последствий, которые наступают из‑за отсутствия международно – правовых принципов, регулирующих иностранные инвестиции.
В качестве источников инвестиционного права выступают также международные региональные договоры, направленные на создание благоприятного инвестиционного климата. Наиболее разработанными из них являются, пожалуй, соглашения инвестиционного характера, действующие в рамках Европейского союза.
Первым примером закрепления механизма либерализации режима движения капиталов на Европейском континенте было Соглашение о таможенном союзе между Бельгией, Люксембургом и Нидерландами 1944 г., которое привело в 1958 году к подписанию Договора о создании союза Бенилюкс. Положение о либерализации режима движения капитала содержалось также и в Договоре о Европейском экономическом сообществе [37] . Маастрихтский Договор о Европейском союзе 1992 г. представил новые положения о либерализации режима движения капитала [38] .
О содействии более либеральному движению капитала думают и в других региональных организациях. В 1973 году страны Карибского бассейна подписали договор с целью создания «Общего рынка», который снимает все ограничения свободного движения капитала среди подписавших его государств. В числе других международных региональных договоров, касающихся вопросов иностранных инвестиций, – договоры между Австралией и Новой Зеландией [39] , между США, Канадой и Мексикой [40] .
Руководящие принципы [41] Всемирного банка по режиму иностранных инвестиций также можно рассматривать в качестве международно – правового документа.
Инициатива разработки данного международного правового акта принадлежит Франции. В 1991 году французское правительство, учитывая позитивные изменения в сфере международных инвестиций, во время одного из заседаний Комитета по развитию предложило поручить МИГА разработку общеприемлемого механизма правового регулирования инвестиций. В силу существенных разногласий между странами Севера и Юга данный документ не приобрел конвенционного характера, вследствие чего Руководящие принципы имеют только рекомендательное значение. Не исключено, что в будущем они смогут приобрести статус обязательных.
Рассматривая Руководящие принципы, следует подчеркнуть, что их разработка – заметное достижение, поскольку они объединяют в одном сборнике основополагающие национальные и международные источники инвестиционного права. Особо следует подчеркнуть, что разработка Руководящих принципов в отличие от Многостороннего договора об инвестициях (МДИ) осуществлялась под эгидой универсальных международных экономических организаций, предоставлявших возможность для изложения позиций как развитым, так и развивающимся странам.
Руководящие принципы Всемирного банка как источник инвестиционного права рекомендуют проводить политику «открытых дверей» и поощрения иностранных инвестиций, что, в частности, предусматривает упрощенный доступ инвестиций и особенно смягчение связанных с их осуществлением формальностей. В то же время каждое государство сохраняет за собой право регламентации доступа иностранных инвестиций на свою территорию. Рекомендуется также при доступе иностранных инвесторов не устанавливать для них особых обязательств (performance requierements), отягчающих условия ведения дела и в особенности нарушающих конкуренцию между иностранными и национальными предприятиями. Стало быть, государства должны отказаться от установления этих ограничений – в долгосрочном плане они приносят больше вреда, чем пользы, так как удерживают иностранных инвесторов от вложения инвестиций.
Данный международно – правовой документ представляет собой компромисс. Он признает, что суверенитет государств должен быть сохранен, и вновь подтверждает, что каждое государство в силу суверенности обладает правом поставить под свой контроль доступ иностранных инвестиций. Одновременно Руководящие принципы Всемирного банка признают, что не существует лучшего стимулятора инвестиций, чем свободный доступ.
Тем не менее некоторые развитые страны считают, что Руководящие принципы недостаточно соответствуют принципам либерализации. Неограниченная свобода доступа капитала, этот камень преткновения, действует против Руководящих принципов и, следовательно, в пользу МДИ.
Кодекс либерализации движения капиталов Организации экономического сотрудничества и развития (далее – ОЭСР) имеет юридическую силу только для государств – членов Организации. Однако расширение Организации в 90–е годы ХХ века определило его значение и как источника международного инвестирования. В соответствии со статьей 1 Кодекса государства – члены подписались под общим обязательством, касающимся либерализации: члены ОЭСР «постепенно упраздняют ограничения движения капиталов в той мере, которая необходима для эффективного экономического сотрудничества».
В апреле 1984 года ОЭСР расширила определение понятия операций по прямому инвестированию, что позволило включить в это определение все аспекты права на учреждение инвестиций.
Многосторонний договор об инвестициях, несмотря на многие попытки его реализовать, до сих пор остается только на бумаге, более того, работа над ним была прекращена в 1998 году. В проекте договора (иногда его называют Международное инвестиционное соглашение) была предпринята исключительно важная попытка кодификации и развития международного инвестиционного права, и в случае реализации значение этого проекта, который разрабатывался в режиме ОЭСР, с точки зрения его влияния на дальнейшее развитие этой отрасли права можно было бы сравнить с Марракешскими соглашениями. В структуре данного глобального инвестиционного соглашения выделяются три составные части. Первая – это основные условия по предоставлению надлежащего режима и защиты инвестору и инвестициям на стадии, следующей за учреждением инвестиций. Речь идет о переносе условий двусторонних инвестиционных договоров на многосторонний уровень, что влечет за собой сложные правовые и политические проблемы. Вторая часть содержит условия по учреждению инвестиций, т. е. главным образом по доступу иностранных инвестиций на национальную территорию. Третья часть определяет «новые правила», которые согласно мандату на проведение переговоров касаются либерализации учреждения инвестиций. Исключения из национального режима, как предполагается, будут вытесняться, что в конечном итоге должно привести к их устранению.
Усилия ОЭСР помогли наладить инвестиционный процесс между западными странами, чему, очевидно, способствовала относительная однородность членов этой Организации, которые на протяжении более 30 лет ее существования еще более сблизились в достижении одинакового уровня открытости, недискриминации и снижения инвестиционного протекционизма. Таким образом, Многосторонний договор об инвестициях должен рассматриваться в числе документов, которые решительно поддерживают свободный доступ инвестиций, т. е. расширение использования национального режима на момент допуска инвестиций.
§ 3. Источники международного инвестиционного права
Возрастание взаимосвязи и взаимовлияния международного и внутригосударственного права проявляется прежде всего в невиданном до сих пор увеличении числа международных договоров и национально – правовых актов, посвященных аналогичным или близким предметам регулирования, одновременно находящимся во внутренней компетенции государств и в сфере международного правового регулирования.
Активно происходящие интеграционные процессы между государствами, в том числе в сфере иностранных инвестиций, обусловливают тесное взаимодействие национального и международного права. Взаимовлияние этих двух самостоятельных и постоянно взаимодействующих правовых систем становится мощным фактором правового развития на современном этапе. Международное право приобретает новый смысл, особенно в последнее время. Если раньше сфера его влияния была достаточно ограниченной и оно развивалось как бы параллельно тем отраслям, которые регулируются национальным правом, то теперь международное право еще более тесно смыкается с внутригосударственным правом, а его структуризация в значительной степени зависит от общего подхода в системах национального права. Сфера международно – правового регулирования расширяется за счет объектов внутриправового регулирования. Причем этот процесс происходит не столько путем их изъятия, сколько путем совместного регулирования, следовательно, международное право выступает как гарант и как общий «правовой стандарт» для национальных правовых систем [42] .
После формирования в последние десятилетия национальных и международных рынков инвестиции и инвестиционный процесс приобретают все большее значение для национальной и мировой экономики [43] . Другими словами, основу современной рыночной экономики всех стран составляют отношения, связанные с инвестированием в производство материальных и духовных благ общества. Правовое регулирование инвестиционных отношений на национальном и международном уровне ведет к формированию новых систем регулирования, т. е. к становлению инвестиционного права – соответственно национального и международного.
Далее, появление новых форм международного экономического сотрудничества, явившихся важнейшими факторами становления новой модели современного мира, способствует стремлению государств закреплять свои отношения на основе многосторонних и двусторонних договоров. Потому как международный договор, будучи выражением государственной воли его участников, правильно отражает объективные закономерности и тенденции развития международного и внутреннего права. Возрастающее значение международно – правовых актов, регулирующих экономические отношения, определяется усилением интеграции России в мировую экономику. В силу специфики происходящих в России экономических процессов особый интерес приобретают вопросы международного инвестиционного сотрудничества. В данной сфере международно – правовое регулирование базируется на международных двусторонних договорах о поощрении и взаимной защите инвестиций и многосторонних международных инвестиционных соглашениях, связанных с деятельностью международных экономических организаций.
Интенсивное включение России в современный международный интеграционный, в том числе инвестиционный процесс актуализирует для отечественных специалистов проблему вхождения международных правовых актов и норм во внутреннее законодательство. На разрешение этой проблемы направлены важнейшие нововведения Конституции 1993 г. о включении общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров страны с другими государствами в правовую систему России и о приоритете применения норм международных договоров Российской Федерации перед национальными законами. Этому также способствует Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации», который устанавливает, что положения официально опубликованных договоров, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют на территории страны непосредственно.
Между тем практика исполнения международных договоров и их имплементации наталкивается на многочисленные препятствия, сложности юридического, организационного, политического и иного порядка. Для решения этих задач необходимо определить место норм и источников международного права в правовой системе России, а также соотношение юридической силы норм международного права и внутреннего права, юридических условий действия норм международного права во внутригосударственной сфере, применимости субъектов внутреннего права. В практическом плане исключительно важной представляется последняя задача, поскольку ее решение позволяет установить, когда суды и другие органы могут применять те или иные нормы международного права в отношении конкретных дел, а когда нет [44] .
Особое значение международно – договорное регулирование имеет в сфере создания благоприятного инвестиционного климата в России. Как уже отмечалось, необходимость усиления внимания к международно – правовой стороне регулирования иностранных инвестиций – это прямое следование положениям ныне действующей Конституции, поскольку практический вывод из конституционной статьи заключается в том, что правовое регулирование иностранных инвестиций, содержащееся в недавно принятом Федеральном законе от 9 июля 1999 г. «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» и в других специальных правовых актах, необходимо гармонизировать с международными договорами в данной сфере. Это, разумеется, касается и международных двусторонних соглашений о поощрении и взаимной защите капиталовложений, заключенных между Российской Федерацией и другими государствами.
В современный период, как уже отмечалось, наблюдается активное участие государств в международном интеграционном процессе. При этом одной из важнейших тенденций является все большее их стремление закреплять свои отношения на основе международных договоров и, следовательно, соблюдать принятые на себя международные обязательства. Поэтому в настоящее время продолжает четко прослеживаться тенденция к росту роли и числа договорных норм в межгосударственных отношениях [45] .
Вот почему право международных договоров занимает особое место в международно – правовой системе и тесно связано практически со всеми основными институтами международного права. Будучи базовой отраслью международного публичного права, представляющей совокупность международно – правовых норм, оно регулирует их действенность, осуществление, прекращение, правовые последствия и т. д [46] . Право договоров составляет также основу процессуального права. С ним так или иначе связано формирование и функционирование всех других отраслей и институтов международного права. Кстати, тенденция к повышению роли договора, характерная и для всего современного гражданского права, стала проявляться во все возрастающем объеме и в гражданском законодательстве современной России [47] . Это связано в первую очередь с коренной перестройкой экономической системы страны. Ключевое значение для такой перестройки имело признание частной собственности, которая постепенно заняла командные высоты в экономике, а также сужение до необходимых пределов государственного регулирования в хозяйственной сфере, установление свободы выбора контрагентов и реализации других основ нового гражданского законодательства.
Кстати, и в прошлом договоры играли особую роль в развитии международного права. Еще Ф. Ф. Мартенс писал, что международный договор «всегда служил одним из лучших средств для выяснения и определения правовых отношений, даже принципов права, которые должны господствовать в области международных сношений».
В универсальных международных актах в наши дни наблюдаются некоторые изменения в определении роли договора и обычая. Устав ООН, отражая позицию государств, отдает известное предпочтение договору. В его Преамбуле речь идет об «уважении к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права». Соответствующая точка зрения нашла отражение в позиции Секретариата ООН, по мнению которого «заключение многосторонних соглашений становится основным средством правового регулирования межгосударственных отношений» [48] .
Как известно, в советской истории длительное время проводилась ориентация на признание приоритета за национальным правом. Впоследствии, ближе к нашим дням, после принятия в 1961 году Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик была введена новелла о приоритете норм международного договора, которая постепенно получила широкое распространение и в других отраслях законодательства.
Новой вехой принципиального характера в развитии национального законодательства стало принятие в 1993–м Конституции Российской Федерации, которая ввела принцип «включенности» [49] и признала приоритет правил международных договоров над нормами национальных законов в случае их противоречия. В ее развитие Федеральный закон 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» установил, что положения официально опубликованных договоров, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно.
Теперь, после введения вышеназванных принципиальных положений в юридическую практику, открывается «возможность прямого действия и применения норм международного права органами власти, включая суды. Заинтересованные физические и юридические лица могут ссылаться прямо на нормы международного права при разрешении споров между собой и с государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями» [50] .
В связи с этим в государственно – правовой и судебной практике возникают острые проблемы, для решения которых необходимо творчески разрабатывать систему международных норм и механизм их реализации и действия в национальной правовой системе [51] в целом и в инвестиционном законодательстве в частности.
Это, в свою очередь, требует комплексного изучения проблемы реализации международных договоров в правовой системе страны, использования богатейшего опыта, накопленного в теории и практике международного права. Данное принципиальное методическое положение обязывает нас достаточно подробно остановиться на вопросах о роли и месте международного договора в системе международного права, а также на животрепещущих проблемах соотношения международного и внутреннего права. Дело в том, что только такой подход на должном научно – теоретическом уровне позволяет лучше разобраться с проблемой действия международных договоров в правовой системе России.
Начнем с того, что право международных договоров, будучи совокупностью международно – правовых норм, определяет, как уже отмечалось, порядок заключения, условия действительности, порядок действия и прекращения международных договоров. Особое место договорного права объясняется спецификой объекта регулирования, его значением в современном международном праве, а также особенностями источников права международных договоров.
В соответствии со статьей 2 Венской конвенции о праве международных договоров (1969 г.) [52] и статьей 2 Венской конвенции о праве международных договоров между государствами и международными организациями (1986 г.) международный договор – это регулируемое международным правом соглашение, заключенное государствами и другими субъектами международного права в письменной форме, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном, двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.
Объектом права международных договоров выступает именно сам международный договор, который давно уже стал основным источником международного права. Международные договоры пронизывают всю систему современного международного публичного права. При этом они выступают в первую очередь как мощное средство изменения обычных международно – правовых норм и прежних договорных норм, которые в силу определенных объективных и субъективных причин перестают удовлетворять субъектов международного права. Конечно, особенно велика роль договоров в создании новых важнейших норм международного права во всех его отраслях. И пожалуй, в первую очередь это касается международного инвестиционного права, являющегося одной из наиболее молодых отраслей в системе международного публичного права. Поэтому изменения, которые происходят в праве международных договоров, неизбежно затрагивают остальные отрасли международного права. Все это обусловливает его особое место в системе современного международного права.
Международный договор выступает как явно выраженное соглашение субъектов международного права, которое предназначено для регулирования их взаимоотношений путем создания международно – правовых обязательств. Венские конвенции о праве международных договоров 1969 и 1986 гг. определяют договор как соглашение субъектов международного права, регулируемое международным правом.
Кстати, в теории и практике используется и такое понятие, как «международное договорное право», под которым понимаются нормы, созданные договорами, в отличие от норм международного обычая. При этом употребляется понятие «международное договорное право» определенного государства. Под этим понимается совокупность обязательных для данного государства международных договорных норм, содержащихся в заключенных им договорах [53] .
Очень важно, что международные договоры не выступают в роли простых пассивных регистраторов, юридических оформителей межгосударственных отношений. Они, как и другие ведущие институты международного права, оказывают активное обратное влияние на международные отношения. Последние и являются основным непосредственным объектом регулирования международных договоров. Свое регулирующее влияние международные договоры осуществляют путем нормативного воздействия на поведение договаривающихся субъектов международного права, прежде всего государств. Это достигается при содействии международных правовых норм, основным источником которых являются международные договоры.
Таким образом, главную особенность международного договора составляет наличие согласия, договоренности сторон о его положениях. При этом необходимо уяснить, что соглашение составляет юридическую сущность международного договора. Подобных позиций придерживаются все ученые, исследующие сущность международного договора как правовой категории.
Между прочим, до заключения договора воли могут быть идентичными при совпадении позиций участников или различными при их несовпадении. «Идентичность и слияние воль государств, участвующих в создании норм международного права, – отмечает Г. И. Тункин в монографии «Теория международного права», – не исключаются, но они не являются необходимым элементом соглашения, воплощенного в правовой норме» [54] .
Идентичность воль сторон или их различие и необходимость согласования выявляются в ходе переговоров о заключении договора. Действительно, соглашений, фиксирующих идентичные воли, намного меньше, чем соглашений, фиксирующих согласованные воли. Воля участников договора определяется обычно многими способами, и при этом для каждого из них различными.
Но каков бы ни был характер воль контрагентов в процессе переговоров (идентичный, различный), договор всегда выражает общую, единую волю. Очевидно, что общность, единство воли достигается при идентичности воль сторон их совпадением, при различии воль – согласованием. Согласование воль, если этот процесс приводит к заключению договора, представляет собой их слияние в общую волю. Воля, чья бы она ни была – государства, международной организации, индивида и т. д., – это всегда понимание того, что «надо», «должно быть» по представлению выражающего волю [55] .
Международный договор как результат согласования воль выражает общую волю, и это имеет важные последствия для норм договорного права. Воля государства при любой форме ее выражения (в договоре, обычае и т. д.) определяется его интересами, прежде всего экономическими. Через волю государств экономическая структура общества осуществляет решающее воздействие на развитие международного права.
Когда речь идет о согласовании воль, подразумевается процесс выработки текста международного договора. В договоре же, подчеркнем еще раз, всегда выражена общая воля – независимо от того, является она результатом идентичности воль или достигнута путем компромисса. Будучи «общей», воля не может быть изменена отдельным участником договора. Общая воля «приобретает власть» над создавшими ее государствами: они обязаны выполнять эту их волю. В таком смысле общая воля имеет «негосударственный характер». Как утверждал Г. Трипель, «невозможно представить себе норму права, не обладающую силой, стоящей выше субъектов» [56] .
Современные зарубежные авторы также считают общепризнанным, что международный договор – результат волеизъявления сторон.
В подтверждение этого положения можно сослаться на высказывание Г. Лаутернахта, который отмечает, что «согласие – договоренность – природа международного договора, их наличие составляют главную характерную его особенность» (Yearbook of international law commission. 1953. – N. Y., 1959. – Vol. 2. – P. 93). Другой исследователь, Г. Даам, рассматривает международный договор как «выражение взаимосогласованной воли двух или более субъектов международного права» (Dahm G. Volkerrecht. – Stuttgart, 1962. – Bd. 2. – S. 5). «Наилучшим выражением воли государств» считает международный договор С. Нахлик (Nahlik S. E. Kodeks prawa traktatow. – W‑wa, 1976. – S. 178); «Договор, – пишет Х. Маскелин, – по своей природе является актом, который имеет согласие двух или нескольких субъектов международного права» (Masquelin J. Le droit des traites dars jrdere juridiquie et dars la pratiqui diplomatique belges. – Bruzells, 1980. – P. 50); Дажагота отмечал в комиссии международного права, что «понятие согласия является центральным элементом суверенного равенства государств. Это понятие является также весьма важным в международном праве, поскольку договоры, устанавливающие права и обязанности, заключаются на основе обоюдного согласия» (Ежегодник комиссии международного права. – 1979. – Т. 1. – С. 52).
Таким образом, договор закрепляет права и обязанности или, другими словами, права и обязательства. Как уже говорилось, обязанности по международному договору в соответствии с Венской конвенцией о международных договорах (1969 г.) возникают в результате добровольно принятых на себя его участниками обязательств, поэтому термины «обязанности», «обязательства» нередко имеют в праве, по существу, тождественный смысл, как и в лексическом их значении [57] . Обязательство – это «обещание, подлежащее непременному выполнению» [58] , «официально данное обещание, обычно в письменной форме, требующее безусловного выполнения». «Обязанность – это то, что подлежит безусловному выполнению кем‑либо», «долг, все должное, все, что лежит на ком‑либо, что кто‑либо исполнять и соблюдать должен, обязан» [59] .
После того как мы рассмотрели общие вопросы о роли и месте международного договора в современной международно – правовой системе, перейдем непосредственно к вопросу о применении международных договоров в правовой системе нашей страны.
В настоящее время Российская Федерация является участницей около 20 тыс. действующих международных договоров. Кстати, число зарегистрированных и занесенных в реестр Секретариатом ООН договоров приближается к 30 тыс. Но считается, что фактически их значительно больше. Расширение договорных отношений России с другими государствами обусловило необходимость развития специального внутригосударственного законодательства, регламентирующего заключение ее международных договоров.
Безусловно, одним из важнейших российских законодательных актов в этой сфере является упомянутый уже Закон о международных договорах Российской Федерации. Попутно заметим, что в отечественной практике издание специальных законов такого рода можно считать традиционным. Еще в 1925 году ЦИК СССР принял постановление «О порядке заключения и ратификации международных договоров Союза ССР», а ЦИК и СНК – постановление «О порядке представления международных договоров и соглашений, заключаемых от имени Союза ССР, на одобрение, утверждение и ратификацию Правительства Союза ССР». После принятия Конституции СССР 1936 г. последовал Закон 1938 г. «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров в СССР». Далее, на основе Конституции СССР 1977 г., в 1978 году был принят Закон «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР». Все эти акты были сравнительно невелики по объему и устанавливали лишь общие нормы.
В отличие от них Закон о международных договорах Российской Федерации охватывает гораздо более широкий круг вопросов и содержит более детальные нормы. Основное внимание в нем уделено распределению полномочий между исполнительной и законодательной властью. Новый Закон основан на Конституции Российской Федерации 1993 г. и общепризнанных нормах права международных договоров, которые воплощены в Венских конвенциях о праве международных договоров с участием государств (1969 г.) и договоров с участием международных организаций (1986 г.).
Международный договор Российской Федерации определяется в упомянутом Законе в соответствии с вышеназванными Конвенциями как «международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международными организациями в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования» (ст. 2).
Надо отметить, что новые положения Конституции 1993 г. вызвали очередную волну дискуссий среди отечественных ученых. Это и понятно: конституционное закрепление, по существу, примата международного права над национальным правом поставило перед отечественными юристами – международниками задачу заново переосмыслить свои воззрения и существующие доктрины на эту, пожалуй, самую горячую проблему в отечественной и зарубежной теории и практике международного права.
Со своей оценкой статьи 15 Конституции Российской Федерации выступил известный юрист – международник Е. Т. Усенко. Здесь смешиваются, по его мнению, разнопорядковые категории: нормы как правила поведения и международные договоры, которые являются источниками права. Подобное смешение вообще антинаучно, считает автор, особенно в аспекте содержащейся в этой фразе отсылки к системе права, ибо система права и система его источников хотя и взаимосвязанные, но все же самостоятельные явления. Поэтому достаточно одиозно утверждать, что весь этот конгломерат принципов, норм, договоров является «составной частью правовой системы Российской Федерации».
В основном, дискуссии специалистов, вызванные принятием новой Конституции, разгорелись вокруг «вечной» проблемы соотношения международного и внутригосударственного права, корни которой надо искать в истории науки международного права, где в вопросе соотношения международного и внутригосударственного права существовало два основных направления – дуалистическое и монистическое (последнее распадается на теории примата международного права и примата внутреннего права, а дуалистическая теория основывается на разграничении международного и национального права).
Чтобы лучше понять сложные аспекты, противоречия и нюансы обозначенной ключевой проблемы науки и практики международного права, которая уже более ста лет привлекает к себе внимание ученых, следует совершить краткий экскурс в историю. Первой работой на эту актуальную и сегодня тему стала вышедшая в 1899 году уже упоминаемая ранее монография известного немецкого юриста Г. Трипеля «Международное и внутригосударственное право». Несомненной заслугой автора явилось то, что до сих пор данная книга остается предметом внимания специалистов в этой области.
Русские юристы – международники еще до выхода этого труда уделяли данной теме большое внимание, но не специально, а в рамках исследования связи науки международного права с другими смежными дисциплинами. В словах выдающегося отечественного юриста – международника Ф. Мартенса о том, что «современное положение международного права нельзя понять, не зная действующего государственного права образованных народов», трудно не увидеть явную связь международного и внутригосударственного права (
Основоположник так называемой дуалистической теории в вопросе соотношения международного и национального права, Г. Трипель утверждал, что эти два круга только соприкасаются между собой, но никогда не пересекаются (S. 19). Его последователь Д. Анцилотти отмечал, что «международное и внутригосударственное право тем самым представляет собой отдельные правопорядки». Эти их высказывания впоследствии дали повод утверждать, что сторонники данной концепции считали обе системы почти полностью разобщенными [60] .
Однако, по мнению других ученых, утверждения о том, что дуалисты не видят связи международного права с национальным, не совсем корректны. При этом приводится другое высказывание Г. Трипеля в его «Гаагском курсе» – о том, что международное право постоянно должно обращаться за помощью к внутригосударственному праву [61] .
Говоря о монистических концепциях, отметим лишь, что их сторонники утверждают: международное и национальное право находятся в неразрывном единстве.
Монисты, как известно, делятся на последователей примата национального права и последователей верховенства международного права. На современном этапе развития международного права наибольшее распространение получила другая разновидность монистической концепции – примат международного права над национальным. Ее родоначальником считается Т. Кельзен, который утверждал, что международное право вместе с «внутригосударственными правопорядками, которые находят в нем свое основание», образует единую систему правопорядков – «универсальную систему всего права» [62] .
Среди новых тенденций можно назвать отход зарубежных юристов – международников от монистической концепции. Наглядным подтверждением этого является высказывание Я. Броунли, что эта «доктрина не соответствует правовым реальностям существования суверенных государств и низводит внутригосударственное право до положения пенсионера международного права» [63] . «Мы должны принять дуалистическую точку зрения. Международные суды применяют международное право, национальные суды – национальное право», – эта мысль выдающегося американского специалиста в теории и практике международного права К. Райта также недвусмысленно свидетельствует, по мнению Р. А. Мюллерсона, об отходе от монистической доктрины.
Различия между монизмом и дуализмом с самого момента их возникновения носили, считает Л. Хенкин, теоретический, умозрительный характер. Они не возникли из‑за существенных расхождений в правовых системах отдельных государств на место и роль международного права. Просто первоначально внутреннее право и международное объективно не соприкасались друг с другом, поэтому не было повода для конфликтов и разногласий. Их основные принципы и нормы были одинаковы.
Сегодня международная система в значительной степени дуалистична, утверждает Л. Хенкин. Государство может настаивать на своем суверенитете, но оно должно задействовать свою внутреннюю правовую систему для выполнения международных обязательств.
Различие между монизмом и дуализмом ученый объясняет особенностями той или иной правовой системы. Правовые системы разных стран придерживаются разных мнений в спектре между чистым монизмом и всеобщим дуализмом. Ни одно государство не выступает непосредственно с монистических или, наоборот, дуалистических позиций. Каждое государство принимает решение по той или иной проблеме соотношения международного и национального права путем обдуманных правовых действий, выбирая оптимальное положение между идеологиями монизма и дуализма.
Основными аспектами проблемы соотношения международного и внутригосударственного права, по мнению И. И. Лукашука, являются:
– самостоятельность систем международного и внутригосударственного права по отношению друг к другу;
– влияние внутригосударственного права отдельных государств на образование и развитие принципов и норм международного права – с одной стороны, и влияние международного права на национальное право отдельных государств – с другой, т. е. фактическое взаимодействие систем;
– иерархическое соотношение между нормами национального законодательства.
Существующая взаимозависимость международно – договорных и внутригосударственных юридических норм не говорит о приоритете одного правопорядка над другим. Эта взаимозависимость основывается на принципах соотношения международного и внутригосударственного права, представляющих собой независимые и самостоятельные системы права, которые в то же время находятся в тесной связи между собой и взаимно влияют друг на друга. Да и как иначе, если в целом международное публичное право – это такое социальное образование, которое занимает равное положение с любой национальной системой.
В процессе этого взаимодействия первичным, по мнению Г. И. Тункина, является влияние национального права на международное [64] . Признание такого приоритета, однако, не означает, по его мнению, признания верховенства первого над вторым. Просто внутренняя политика, как правило, является определяющей по отношению к внешней. Первичность внутреннего права и вытекает из первичности внутренней политики над внешней.
Но приоритетное влияние внутригосударственного права не свидетельствует о том, что международно – договорные нормы в чем‑то вторичны, поскольку государства должны выполнять свои международные обязательства независимо от того, отвечает такое выполнение нормам национального права или нет.
Другими словами, первичность означает, что в процессе создания норм международного права государства исходят из принципов и норм своего национального права и не идут на создание норм международного права, которые противоречат основам их социального и политического строя, закрепленным, как правило, в их конституциях.
В связи с этим вряд ли можно согласиться с Д. Б. Левиным в том, что вопрос о влиянии национального права на международное право «составляет не юридический, а социологический аспект проблемы соотношения международного и внутригосударственного права» [65] . Думается, прав Р. А. Мюллерсон, который, не отрицая социологический аспект данного вопроса, подчеркивает юридический аспект «в силу того, что влияние международного права на национальное право осуществляется главным образом как помощь последнего при осуществлении норм первого».
Таким образом, можно сделать вывод, что, несмотря на сохраняющиеся разногласия в вопросе о приоритете норм международного или внутреннего права, абсолютное большинство ученых единодушны в одном: оценка международного и национального права как самостоятельных, но вместе с тем взаимосогласованных и взаимодействующих правовых систем стала общепризнанной. Такая точка зрения, на наш взгляд, является единственно верной. Поэтому как международный, так и российский внутригосударственные правотворческие процессы, говоря словами В. Г. Буткевич, «не накладываются друг на друга и не сталкиваются таким образом, чтобы появлялась необходимость определять преимущество одного из них. Они взаимодополняются и имеют каждый свою строго определенную направленность».
Теперь вернемся к полемике среди юристов, развернувшейся после объявления Конституцией Российской Федерации примата международного права над национальным. Кстати, вовлеченными в нее оказались не только юристы – международники, но и специалисты в сфере внутригосударственного законодательства. В ходе все еще продолжающейся дискуссии высказываются, как и следовало ожидать, совершенно разные, порой диаметрально противоположные мнения. Одни придерживаются точки зрения о верховенстве международного договора над внутренним законодательством. По утверждению других, применять известные конституционные положения о том, что правила международных договоров имеют приоритет по отношению к правилам внутренних законов, можно лишь к ратифицированным Российской Федерацией международным договорам. Наконец, третьи высказывают мнение, что приоритетом в правовой системе страны обладают лишь нормы Конституции, причем в отношении как законов, так и договоров Российской Федерации.
Все эти точки зрения, отражающие отдельные аспекты сложнейшей проблемы, имеют, как полагает Т. Н. Нешатаева, свое рациональное зерно, но методология ее решения вызывает сомнения [66] . Целесообразно ли и правильно ли сравнивать источники, в которых получают закрепление нормы международного и национального права? Договор, закон – это формы, в которых закрепляются нормы права. Вопросы верховенства в системе норм (но отнюдь не первоочередности в применении) относятся к самим нормам. О примате, следовательно, об иерархии норм можно вести речь, считает автор, и с этим трудно не согласиться только при сопоставлении норм одного уровня. Очевидно, такими нормами следует считать принципы международного и принципы национального права. Принципы Конституции Российской Федерации можно сравнивать лишь с общепризнанными принципами международного права.
Поделиться книгой: