Помоги проекту - поделись книгой:
В политике Ельцин, конечно, оставил незавидное наследство: влияние олигархов, самоуправство губернаторов. Общество было весьма расположено к новому лидеру, но каждый ожидал от него своего: выбор политики в будущем неизбежно должен был привести к возникновению у кого-то негативных настроений и усилению оппозиции, поскольку удовлетворить ожидания всех было невозможно. Но поначалу надеяться позволено было всем: коммунистам – на усиление социальной политики, реабилитацию советского прошлого, национал-патриотам – на укрепление государственной власти и заботу о державном величии, либералам – на реформы и становление подлинной демократии. Всем хотелось порядка, хотелось покончить с анархией и разноголосицей, столь характерной для ельцинской эпохи, от которой атрофировалась воля.
Над Путиным довлело распространенное мнение, что он поставлен окружением Ельцина, «семьей» и не будет самостоятелен в своей политике, должен будет все время оглядываться на Волошина, Касьянова, Березовского. Но в то же время было понятно, что теперь все козыри у него в руках и, даже при условии выполнения им взятых на себя перед Ельциным обязательств, он может все решать сам. Будет ли? Заявлением о «равноудалении» олигархов Путин дал понять, что будет самостоятелен, и вскоре доказал это. Кроме того, он привел и свою команду, состоявшую из бывших коллег по КГБ и администрации Собчака.
Расстановка сил в новой Думе была чрезвычайно благоприятной. «Единство» имело достаточно голосов, чтобы, блокируясь то с правыми, то с левыми, проводить в жизнь любые решения. ОВР, получив около 13% мест, стремился к сотрудничеству с властями вплоть до полного слияния с пропрезидентской фракцией. Подобный политический дрейф кажется естественным, ибо обе партии представляли прежде всего интересы бюрократии, федеральной и, соответственно, региональной. СПС претендовал на роль союзника партии власти, находящегося в идейном авангарде. Коммунисты также поначалу поддерживали Путина: первый его думский маневр состоял в том, что почти все комитеты были поделены между двумя самыми большими фракциями. Этим, кстати, он с самого начала показал свое пренебрежительное отношение к демократическому флангу: мало голосов, можно и не считаться.
Началась и работа по перестройке государственных институтов – разграничению полномочий федеральных и региональных властей, реформированию местного самоуправления – ее возглавил Дмитрий Козак. Заметный импульс получила судебная реформа, наконец был узаконен суд присяжных. Новый Уголовно-процессуальный кодекс ограничил права прокуратуры: отныне она не могла самостоятельно выдавать ордер на арест, для этого было необходимо иметь на руках решение суда.
Действия Путина в Чечне в 1999—2000 годах можно оценивать по-разному. Сейчас, после трагедии в Беслане, после попыток решить проблему руками самих чеченцев со ставкой на кланы Кадырова и Ямадаева и превращения федеральной власти в их заложника, многое выглядит иначе. Правда, и тогда разумные люди, такие, как Примаков, советовали остановиться на Тереке и не стремиться к силовому решению конфликта. Но как в обществе, так и в армии преобладали реваншистские настроения, ожидания, что власть проявит волю к победе. Демократы впоследствии осуждали Анатолия Чубайса за то, что он поддержал активные действия в Чечне и высказался в том смысле, что новая победоносная война необходима для возрождения боевого духа российской армии. Следует одновременно констатировать, что Чубайс лишь выразил преобладавшую точку зрения. Это чувствовал и сам Путин: успехи в Чечне были нужны и для политической стабилизации в России, для укрепления государства, на что были направлены и иные меры, вроде усмирения излишне самостоятельных губернаторов и изгнания олигархов с федеральных каналов. И эти цели были достигнуты.
6. 4. Угроза стабилизации
После революции, как правило, возникает потребность в стабилизации. Однако подобная стабилизация всегда осуществляется действиями самих людей – множеством взаимодействий и противодействий, результаты которых трудно предусмотреть. Когда достигается стабильность, когда общество успокаивается и, казалось бы, обретает способность к созидательной работе, проявляется опасность иного рода – точка или область оптимума может быть быстро пройдена и маятник качнется в противоположную сторону. Недовольные будут наверняка думать, что сделанной работы недостаточно или же они не получили желаемого вознаграждения и т. п. Так на смену эпохе стабилизации приходит период неустойчивости. Хорошо, если массовые взаимодействия приведут к тому, что через относительно непродолжительное время новые институты укоренятся в достаточной степени и колебания маятника войдут в нормальный ритм. Например, установится верховенство закона, укрепятся партии и процедуры свободных выборов, социалисты будут сменять либералов у власти, а потом наоборот – как это происходит, например, в Польше.
Хуже, если силам, толкнувшим маятник укрепления государства за пределы области оптимума, удастся монополизировать власть и использовать ее для того, чтобы осуществить свои идеи, вредные для общества в целом, удержать маятник в новом положении и, например, ликвидировать достижения революции, произвести реставрацию старых порядков, разумеется, в их новом, более привлекательном обличье.
Завоеванием эпохи Горбачева–Ельцина была демократия, явление для России практически новое. Пусть она была не очень привлекательна, управляема и порой препятствовала наведению порядка, все же эта демократия реально функционировала. Угроза стабилизации состояла в том, что ради порядка и безопасности пока еще малые успехи на демократическом поприще будут заморожены, а меры, положившие начало формированию жизнеспособных демократических институтов, сменятся действиями иного характера, свидетельствующими скорее о незыблемости национального менталитета. И тогда у скептиков появится возможность сказать: мы же говорили, ничего у вас не выйдет.
Вернемся к образу политики Путина, предложенному Латыниной: с высокой долей вероятности самолет с двумя крыльями разной конструкции может заносить, скорее всего – в сторону укрепления государства. В дальнейшем действия новой власти по укреплению государства развернулись в следующих основных направлениях:
• федерация: построение вертикали власти;
• парламент, партии, избирательная система: повышение управляемости;
• контроль над СМИ;
• усмирение бизнеса.
Посмотрим, что из этого вышло.
Приступая к работе над следующими главами, я долго размышлял над тем, следует ли мне входить в детальное описание новых политических процессов. Все вроде бы и так ясно, и основные итоги можно подвести кратко, в пределах газетной статьи. Однако в результате я пришел к иному выводу: стоит глубже вникнуть в подробности происходящего, ибо, когда стране вновь придется решать задачи демократизации, данный опыт может оказаться чрезвычайно полезным. Кроме того, далеко не все, что кажется простым и однозначным, является таковым на самом деле:Глава 7 Федерация. Построение вертикали власти
7. 1. Усмирение губернаторов
О том, что целью новой политики является построение вертикали власти, Путин предупредил своих сограждан сразу. Но, как часто случается при отсутствии исчерпывающих разъяснений, каждый истолковал смысл предложенного политического проекта по-своему. Впрочем, мало кто ожидал, что речь идет о восстановлении иерархии власти практически в советском ее виде, с полным подчинением нижестоящих уровней вышестоящим. Наоборот, представлялось, что Федерация, уже вроде бы окончательно утвердившаяся в качестве основной формы регионального устройства России, предполагает не подчинение, а разграничение полномочий между центром и периферией. Так, во всяком случае, определяет суть федеративного принципа российская Конституция. Там же записано, что местное самоуправление не является одним из уровней государственного управления. Отсюда напрямую выводится понятие об относительной независимости федерального, регионального (субъекты Федерации) и местного уровней власти. Вертикаль при этих ограничениях можно строить только при сохранении административной субординации между федеральным центром и его учреждениями в регионах и на местах.
Задача наведения порядка в этой сфере действительно стояла довольно остро. С самого начала были предприняты меры по преодолению самоуправства региональных лидеров, которые еще не вполне отошли от ельцинской «вольницы»: максимальное количество суверенитета, особые полномочия при совместном ведении с федеральным центром, концентрация государственной собственности под своим контролем, формирование по своему усмотрению регионального законодательства, в том числе с нарушением федерального.
Решение проблемы потребовало проведения трех реформ: 1) образования семи федеральных округов с поручением полномочным представителям президента (полпредам) привести местное законодательство в соответствие с федеральным. На деле полпреды стали присматривать за губернаторами и поправлять их, когда это было необходимо. Федеральные инспекторы с небольшим штатом появились в каждом субъекте Федерации.
2) введения – в пределах изменений, предусмотренных Конституцией, – нового порядка формирования Совета Федерации, смысл которого заключался в политическом устранении всевластных губернаторов и президентов. Их место заняли «ручные» представители исполнительной и законодательной властей субъектов Федерации, что во многом копировало германскую систему формирования бундесрата. Кроме того, в результате изменения российского законодательства стало возможным приостанавливать полномочия избранных губернаторов и вводить в регионах прямое президентское правление.
3) образования Государственного совета – совещательного органа во главе с президентом, в котором обиженные губернаторы могли бы «выпустить пар» и продемонстрировать собственное участие в федеральных делах. Поскольку фактически права губернаторов были урезаны, в качестве компенсации они приобрели возможность управляться с руководителями муниципалитетов аналогично тому, как федеральный центр намеревался действовать в отношении самих губернаторов.
Кроме прочего, доля регионов в доходах консолидированного бюджета за три года снизилась с 50 до 41%, а Федеральная налоговая служба и Казначейство стали жестче контролировать движение финансовых ресурсов в регионах в интересах центра.
С местной «самостийностью» было покончено. Многие политики и эксперты возражали, утверждая, что централизация нанесла ущерб федерализму и демократии. Но, поскольку демократии в регионах было много меньше, чем в самом центре, подобные у тверждения не нашли отклика ни у власти, ни у населения. Впрочем, после реализации указанных изменений демократии в регионах не прибавилось.
Из интервью сенатора от Тюменской области Л. Рокецкого «Независимой газете»: «НГ: Существует мнение, что история с Дмитрием Аяцковым (против Саратовского губернатора Аяцкова в феврале 2003 года прокурор области выдвинул обвинение в превышении служебных полномочий, а генпрокуратура через какое-то время иск отозвала. –
ЛР: Я тоже был губернатором. И те, о ком вы говорите, это мои знакомые, друзья или приятели. При Ельцине мы – губернаторы, главы администраций – вели себя намного скромнее и больше работали, потому что было такое бурное „революционное“ время. 91-й, 93-й – это годы забастовок, невыплат зарплат, встреч на митингах. Мы вынуждены были быть все время на виду у людей, решать их проблемы. Были вышколены этой обстановкой. И мало кого волновало, удастся ли заработать на этом авторитет или нет. Но уже в конце 90-х, когда стало чуть-чуть спокойнее, я увидел, что некоторые мои друзья стали отходить от демократических принципов организации власти. Я бы сказал, у региональной власти появился некий привкус „феодализма“. Развито чинопочитание, лизоблюдство. Люди пытаются крепко держать в своих руках все кадровые назначения. И получается, что те же мои коллеги, которые в 90-х годах боролись за демократические принципы, вдруг начали проявлять в руководстве какие-то элементы сталинистского толка.
Вот многие полагают, что в нашей стране выстраивается жесткая вертикаль власти. На самом деле нет этой вертикали. Потому что в каждом регионе своя „феодальная“ власть. К тому же отсутствует единое правовое поле. Между тем единая вертикаль необходима. В каждом регионе должны действовать одинаково, согласно закону, а не в угоду губернатору. Те демократические основы, которые были заложены нами в 90-е годы, надо развивать, а не останавливать. Там, где их остановят, люди региональную власть сметут.
Когда почитаешь закон, выясняется, что губернатор не может организовывать Совет безопасности, не имеет права решать вопросы пенсионного обеспечения… А он все это привык делать и преподносить публике как заслугу. И никто не задумывается, что губернатор действует вопреки законодательству» (Независимая газета. 2004. 3 июня).
Стоит напомнить, что были губернаторы первого демократического призыва – Немцов, Прусак, Титов, Кресс, Николай Федоров, Рокецкий. А были бывшие первые секретари, такие, как Горячев в Ульяновске. Были «красные», как Кондратенко на Кубани, Суриков на Алтае, Строев в Орле. Были крепкие хозяйственники и бизнесмены, как Лужков, Россель, Ишаев. Все они вели себя по-разному, но практически все были авторитарны и самостоятельны настолько, насколько им позволяла федеральная власть. Сейчас она позволяет намного меньше…
Права губернаторов были урезаны, за ними был установлен более жесткий контроль, однако – в отведенных рамках – это не мешало им оставаться феодальными владыками, как в свое время и советским секретарям обкомов, и – в меньшей степени – царским генерал-губернаторам.Отмена прямых выборов губернаторов
Через некоторое время даже та малая, оставшаяся после реформы свобода в действиях региональных лидеров показалась власти избыточной. На региональных выборах зачастую оказывались избранными некремлевские кандидаты. Возникли определенные трудности в северокавказских республиках – за исключением разве что Дагестана, где было найдено решение, отвечающее местным условиям, – Государственный совет с национальным представительством. Региональные лидеры, сроки полномочий которых подходили к концу, проявляли известную активность, стремились сохранить за собой губернаторское кресло (например, новгородский губернатор Михаил Прусак, не видевший себе достойной замены). Именно такие люди и поставили вопрос об отмене выборов губернаторов и назначении их решением центра. Разумеется, подобная инициатива нашла полное одобрение в Москве. После президентских выборов 2004 года и бесланской трагедии в качестве одной из мер по противодействию терроризму Владимир Путин предложил отказаться от прямых выборов глав регионов и заменить их выборами в законодательных собраниях по представлению президента, т. е. практически назначать губернаторов. При обсуждении закона в Думе Кремль пошел на единственную уступку: при двукратном неутверждении президентского кандидата региональные законодатели получили еще один месяц на согласительные процедуры. После этого Путин заявил о возможном возврате в Совет Федерации уже назначаемых и, значит, более послушных губернаторов – судя по всему, в качестве участников заседаний Совета Федерации по важнейшим вопросам, с сохранением статуса сенаторов, представляющих губернаторов и работающих на постоянной основе. Журналист Л. Радзиховский назвал эту операцию «мудрым ходом»: если смена ельцинской модели на немецкую была разумной, то возвращение в Совет Федерации назначаемых губернаторов – мера более чем умная, «мудрая», ибо при полной губернаторской лояльности сохраняется видимость усиления их роли в решении не только региональных, но и общегосударственных проблем. Заодно, кстати, отпадет надобность и в Государственном совете, который можно будет беспрепятственно закрыть. Он уже выполнил свою роль клапана для спуска пара изгнанных из Совета Федерации губернаторов.
7. 2. Местное самоуправление и гражданское общество
Другое важное звено в вертикали власти – взаимоотношения между субъектом Федерации и местными органами. Напомню, Аристотель считал, что демократия возможна только в полисе, общине численностью не более 5 тыс. членов. Алексис де Токвиль в своей классической работе «Демократия в Америке» рассматривал ту же проблему немного иначе: «Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет» (цит. по: Либоракина 2003: 6).
Безразличие к «средней культуре»
Я вспоминаю рассказ бывшего министра труда Российской Федерации Г. Меликьяна после посещения им одного поселка в Ленинградской области где-то в 1997 году: «Облупленные „хрущобы“, грязные подъезды без света, с выбитыми стеклами. Непролазная грязь вокруг. В домах все время отключают тепло, воду, электричество. Жители жалуются: жить невозможно стало. Спрашиваю, а вы что-то предпринимали, пытались сделать? Ведь котельная у вас под боком, вода – тоже. У вас здесь местная власть, которую вы сами выбирали. Можно что-то сделать своими руками. Почему вы ждете заботливого начальника или доброго дядюшку. В ответ – молчание. Безнадега!»
Думаю, весьма типичная для России картина: квартал, район, город приобретают пристойный вид только при наличии деятельных активистов среди жильцов или же энергичных местных руководителей, болеющих за общее дело. Если таковых нет – все приходит в запустение. Чаще всего люди равнодушны, апатичны, делать что-нибудь сообща для собственного благоустройства не хотят. Как говорил Николай Лосский, для русских характерно безразличие к «средней области культуры» (Лосский 1991: 56): дома у них – порядок, государево дело в почете, но за порогом дома – разруха. Поэтому, наверное, мы так дивимся облику европейских городов, так безнадежно киваем в свою сторону.
Власть предержащие в такой ситуации стоят перед альтернативой: 1) рассчитывать на активизацию общинной (коммунальной) жизни и всячески ей содействовать, принуждая граждан брать на себя ответственность и участвовать в общественных делах и создавая пространство для конкуренции при выдвижении местных лидеров; 2) не тратить много времени и сил на эту малопродуктивную работу, самим назначить начальника, дать ему деньги и власть над этим «стадом»: даже если он украдет, всегда будет с кого спросить.
Прежде чем сделать выбор, надо задуматься, а почему так вышло, почему мы такие? Главная причина состоит в том, что исторически власть всегда предпочитала свободному и ответственному выбору людей контролируемое и падкое до взяток начальство (см. ниже, в разделе 12. 2, дискуссию о национальном характере и культуре), потому что «государевы дела» и эфемерное величие державы всегда являлись приоритетом для внутренней политики России. Если это так, то следует иметь в виду, что еще один выбор в пользу начальника будет означать предпочтение старой наезженной колеи дороге к храму.
Международный опыт: федерализм конкурентный или кооперативный
Отмеченная альтернатива отчасти находит свое соответствие в международном опыте управления: первая – в англосаксонской модели, точнее – в автономной модели местного самоуправления, исключающей участие государства и устанавливающей его зависимость лишь от воли избирателей. Характерно, что автономная модель, кроме Великобритании, США, Канады, Австралии и Индии, апробирована также в Скандинавском регионе, Нидерландах и Швейцарии, т. е. в странах с высоким уровнем развития гражданского общества, ближе всего стоящих к «демократии участия».
Вторая альтернатива, чисто бюрократическая, в демократических странах практически не встречается, существует лишь так называемая смешанная или континентальная модель, предусматривающая контроль государственных органов над местным самоуправлением или же некую субординацию между ними, делегирование местным органам ряда государственных полномочий с соответствующим финансированием (Франция, Германия, Италия, Испания). В англосаксонской модели предполагается фискальная автономия (самостоятельное установление местных налогов и сборов), в континентальной модели – расщепление федеральных налогов на доли разных уровней власти при утверждении годовых бюджетов и субсидирование местных бюджетов с целью финансового выравнивания (Либоракина 2003: 32—38). Мне кажется убедительным предложенное Хорстом Зибертом противопоставление двух типов федерализма, касающееся и местного самоуправления:
Первые шаги
В СССР существовала единая иерархия Советов народных депутатов, включавшая местные советы и выполнявшая государственные функции. В 1990 году был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», на бумаге признавший местное самоуправление «самоорганизацией граждан», но в реальной жизни не имевший значимых последствий. Конституция 1993 года определила местное самоуправление как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе установление местных налогов и сборов (Конституция 1993: 130), т. е. подтвердила выбор в пользу автономной модели. В то же время законодательство предусматривало и право на делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий с передачей им необходимых финансовых и иных средств (Зиберт 2003: 12).
Из всего сказанного можно заключить, что государство оставляло себе возможность использования смешанной модели, близкой к континентальной. В 1998 году Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, принятую в 1985 году и примирявшую англосаксонскую и континентальную модели в отношении передачи местным органам значительной части государственных функций и управления в рамках закона и в интересах населения (Либоракина 2003: 48).
В 1995 году был принят Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», конкретизирующий положения Конституции. Он вводил понятие «муниципального образования» и определял его неотъемлемые характеристики: муниципальная собственность, бюджет, выборные органы местного самоуправления и устав. В Законе содержался также перечень из 30 вопросов, относящихся к ведению органов местного самоуправления.
Такова законодательная база, созданная к началу путинского президентского правления. А практика? Для практики характерно постоянное и широко распространенное противостояние региональных и местных властей – в борьбе за полномочия, за собственность, за деньги. Наиболее вопиющим было так называемое «удмуртское дело» 1996 года, когда по инициативе главы администрации Удмуртии В. Волкова парламент республики принял Закон о ликвидации органов местного самоуправления путем замены выборов глав местных администраций их назначением. Тогда Конституционный суд Российской Федерации вынес решение о неконституционности этого Закона и отменил его. Сходное решение было принято и в отношении Конституции Республики Коми. Впрочем, финансирование органов местного самоуправления повсюду зависело от субъектов Федерации. По данным Института экономики города, в 1999—2002 годах доля собственных источников местных бюджетов в общем объеме их доходов сократилась с 13 до 5%. Постоянный и нарастающий дефицит средств не позволял и не позволяет им действенно выполнять свои функции (Там же, 59).
В докладе Государственного совета Российской Федерации о местном самоуправлении, в частности, отмечается: «Практика… отходит от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества. Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные и корпоративные интересы муниципальных должностных лиц». Проблемы местного самоуправления можно сформулировать так: недостаток финансирования и демократии.
Комиссия Козака и новый закон
В такой обстановке комиссия во главе с Дмитрием Козаком начала работу над новой редакцией Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Надо сказать, что деятельность комиссии отличалась открытостью и публичностью, что вообще свойственно стилю управления Козака. Выслушивались все мнения, привлекались все заинтересованные стороны. Главная проблема состояла в том, что следовало определить основной вектор развития: с одной стороны располагались демократия и фискальная автономия, а стало быть, и создание условий для становления гражданского общества, с другой – огосударствление местного самоуправления и превращение его в нижний уровень государственной власти. Итак, автономия или континентальная модель? Выбор в итоге пал на последнее.
О таком выборе сигнализировал, прежде всего, тот факт, что за органами местного самоуправления оказались закреплены лишь полномочия для решения дел локального масштаба. К ним относятся распоряжение муниципальной собственностью, формирование и утверждение местного бюджета, предоставление услуг дошкольного, основного общего и профессионального образования, занятость населения, благоустройство и дорожное строительство, содержание дорог местного значения. Дело в том, что подобное разграничение присутствовало уже в Законе 1995 года, а в новой редакции список расширен не был. Финансирование этих полномочий должно осуществляться за счет доходов от налогов, закрепленных за местным бюджетом, и трансфертов вышестоящих бюджетов. Сами муниципальные образования никаких налогов и сборов устанавливать права не имеют, в их ведении находится только плата за аренду муниципальной собственности. Сбор же налогов осуществляют федеральные налоговые органы.
Кроме того, местным органам
Одновременно в новом законе содержатся важные новации, касающиеся введения двухуровневой системы органов местного самоуправления, к которым отнесены как власти поселений, так и административных районов. Последние как раз и нагружены государственными полномочиями и действительно являются органами государственной власти. При этом их формирование основано не по субсидиарному принципу, т. е. они не избираются муниципальными образованиями (в реальности подотчетными им), что в силу финансовой самостоятельности глав административных единиц кажется вполне естественным.
Можно сказать, что в конечном счете восторжествовал «реализм», исходящий из признания неспособности нашего населения нести ответственность за ведение дел даже местного значения. Несмотря даже на то, что многочисленные доказательства позитивного опыта успешной самоорганизации местных общин, накопленные Конгрессом муниципальных образований, Институтом экономики города, Агентством муниципального и регионального развития и другими организациями, были своевременно представлены в правительство.
На дискуссии в Фонде «Либеральная миссия» мэр подмосковного города Дзержинский В. Доркин сказал: «Сама суть закона представляет опасность для муниципальных образований, которые за эти годы стали лидерами, достигли определенных успехов, потому что они неудобны как губернским, так и федеральным властям. В этих муниципалитетах живут самостоятельные люди, которые могут отстоять свои права и сформулировать свою точку зрения. Поэтому в первую очередь реформа затронет эти муниципальные образования. Их будут включать в состав районов, урезать бюджеты. С ними поступят так, чтобы им не хотелось свободы» (Либоракина 2003: 140).
Новый Закон о местном самоуправлении фактически равняется на отстающих и подводит всех остальных под один ранжир, убивает те ростки демократического самоуправления и гражданского общества, которые в трудные годы реформ проявились на местном уровне. Следовало бы, наоборот, ввести критерий для дифференциации местного самоуправления, давая больше возможностей тем, кто показывает активность и добивается успеха. Но развивать эту мысль здесь, увы, я не могу, у меня другая задача: показать, что происходит с российской демократией и гражданским обществом в течение последних лет. Очевидно, что и в этом случае движения вперед не происходит.
Ключ к решению проблемы местных органов власти – финансовая автономия. По сути, Козак все время работал над законом в условиях своего рода обструкции со стороны финансовых ведомств, которые, впрочем, не отказывались от сотрудничества и готовили необходимые поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы. Ведущего специалиста Министерства финансов А. Лаврова я знаю как сторонника конкурентного варианта бюджетного федерализма и фискальной автономии, который тем не менее честно исполняет установки руководства. Доказывая преимущества предложенного законопроекта, Лавров, в частности, отметил, что если он не будет принят, то придется забыть: 1) о защите низших региональных бюджетов от необеспеченных федеральных мандатов; 2) об отчислениях в региональные и местные бюджеты на основе твердых нормативов.
«Сложно представить, – сказал он, выступая на дискуссии в Фонде „Либеральная миссия“ 6 марта 2003 года, – какое жесточайшее сопротивление в Министерстве финансов и правительстве вызвало введение этих нормативов» (Там же, 95). И правильно вызвало, добавлю я от себя: твердые нормативы создают непреодолимые трудности для бюджетного планирования и связывают руки Министерству финансов в вопросах, требующих гибкого решения. Следует признать права каждого уровня публичной власти устанавливать свои налоги и сборы, перейти к конкурентному федерализму.
Лавров верно замечает: «Пока большинство налогов выплачивается не физическими, а юридическими лицами по месту их размещения, очень трудно будет перейти к принципу „один бюджет – один налог“» (Либоракина 2003: 97), – это основной принцип конкурентного бюджетного федерализма. Следует констатировать, что на крупные шаги правительство пока не готово, поэтому они либо медлят, либо предполагают решить все проблемы через централизацию власти.
Новый Закон о местном самоуправлении прошел в Думе второе чтение 11 июня 2003 года. Благодаря поддержке проправительственных фракций и авторитету Козака «за» проголосовал 231 депутат; «против» был подан 171 голос (38, 7%). Такое редко случалось в уже тогда послушной Думе. Накануне Министерство финансов ознакомило депутатов с проектами изменений, которые оно намеревалось предложить для внесения в Налоговый и Бюджетный кодексы. Правительство же эти предложения до дебатов в Думе рассмотреть не успело.
Будут ли назначать мэров?
После предложений президента о фактическом назначении губернаторов ситуация видится в несколько ином свете. Представляется очевидным, что назначенцы будут с бóльшими основаниями требовать полного построения вертикали власти.
Губернатор Краснодарского края А. Ткачев, выступая в защиту предложений президента об отмене выборности глав субъектов Федерации в одной из передач В. Соловьева «К барьеру», прямо заявил: «Да, я уже выгнал 30 глав районов из 48 за неспособность». Напомню, в 1990-х годах аналогичные действия главы Удмуртии Волкова привели к рассмотрению дела в Конституционном суде, который признал их противоречащими Конституции. Атмосфера меняется: в 2004 году подобные инициативы Ткачева уже не вызывают у власти реакции отторжения.
Когда вопрос с назначением мэров уже казался решенным, а число губернаторов, выступивших в поддержку инициатив президента, значительно выросло, разнесся слух, что с реализацией проектов реформ регионального управления в Кремле решили несколько повременить, ибо усмотрели в них совершенно откровенное, не поддающееся юридическим кривотолкам нарушение Конституции. «А на это, – будто бы сказал сам президент, – мы не пойдем». Впрочем, большинство экспертов скептически смотрят на перспективы федерального развития России и склоняются к мысли, что речь идет не о принципиальном отказе от идеи строительства вертикали, а о стремлении действовать последовательно, не накаляя обстановку, давая общественности возможность примириться с тем, что было сделано прежде.
Думается, что выборность губернаторов гораздо менее важна для нашего будущего, чем самостоятельность местного самоуправления, которой по-прежнему грозит полное уничтожение.
Глава 8 Партии и парламент
Народное представительство, разделение властей и политическая конкуренция входят в число неотъемлемых, наиболее фундаментальных свойств демократического государства. Парламент реализует идею народного представительства и выполняет функции законодательной власти, образуя центральное звено в системе разделения властей. Исполнительную власть также возглавляют лица, избираемые через прямые выборы или через парламент, который, наряду с судебной властью, противостоит власти исполнительной – как институт общественного контроля, как противовес потенциально возможному авторитаризму.
Партии реализуют идею политической конкуренции, условия которой могут быть и неравными. Страна считается демократической только в том случае, если ее политический спектр содержит по меньшей мере две партии, которые имеют реальные шансы прийти к власти в результате выборов.
8. 1. Партийное строительство
Известный экономист лорд Роберт Скидельский утверждал: «В настоящих демократиях политические партии создают президента. В России президент создает партии» (Ведомости. 2005. 18 декабря). Попытаемся разобраться, в чем дело, и понять, почему к последним парламентским выборам ситуация оказалась хуже, чем была, скажем, в 1993 году.
Современная демократия – высокоорганизованная политическая система, в рамках которой те граждане, которые стремятся выразить свои предпочтения и защитить собственные интересы в парламенте, создают политические партии и участвуют в политической жизни страны. Именно партии, а не отдельные граждане вырабатывают программы и выдвигают лидеров, которые позволяют избирателям, сравнивая разные программы и разных лидеров, определять свои предпочтения. Вне партий кандидаты, если они до этого уже не завоевали популярность, практически не имеют шансов быть избранными, поэтому политические партии играют важную роль в жизни всех без исключения демократических стран. Партии суть институт открытой легальной публичной политики, в случае их отсутствия или слабости политическая борьба протекает в скрытой, нелегальной и непубличной форме.
Вырождаются ли политические партии?
В последнее время политологи обращают внимание на то обстоятельство, что во многих вполне демократических странах политические партии утрачивают былое значение. Выражение интересов тех или иных социальных слоев, идеологическая роль партийных программ – все это уходит в прошлое. Во время избирательных кампаний на сознание избирателя обрушиваются потоки пиара и нечистоплотного компромата. На первом плане оказываются внешняя привлекательность и красноречивость лидеров, а партийные съезды превращаются в красочные шоу. Чаще всего в качестве примера приводятся США, где демократическая и республиканская партии как бы «играют» в конкуренцию, но в конечном счете у власти, независимо от конкретного выбора граждан, оказываются одни и те же силы – крупный капитал и бюрократия. Предвыборные обещания редко исполняются: республиканцы делают примерно то же, что до них делали демократы, и наоборот.
Впрочем, мне ситуация видится в несколько ином свете. На деле оказывается, что партии все же имеют разные избирательные базы: демократы всегда опираются на либеральную (в американском смысле, т. е. левую) интеллигенцию, профсоюзы, национальные меньшинства, средний и малый бизнес. Республиканцы – консерваторы, популярные в американской глубинке, – на самом деле представляют крупный бизнес. Партии всегда предлагают разные точки зрения, критикуя своих оппонентов: демократы выступают за повышение роли государства, за социальные программы; республиканцы – наоборот, за уменьшение роли государства, сокращение налогов, за более либеральную (в нашем смысле) экономику. Сходство реальной политики объясняется просто: независимо от партийных пристрастий элита старается действовать в национальных интересах. В отношении национальных интересов и тех ограничений, с которыми следует считаться победителям, существует единая позиция. Таким образом, поле разногласий сужается, и если бы кто-то стал действовать иначе, оппоненты и СМИ немедленно отметили бы произошедшие отклонения. Такой порядок гарантирует стабильное и динамичное развитие.
Иногда высказывается мнение, что политические организации вытесняются некими информационными партиями (Марков 2004: 22), основанными на господстве медиагрупп или корпоративных кланов. Подобного рода вещи действительно встречаются в современном мире, в форме эксцесса это можно наблюдать и в России, где вообще склонны «видеть бревно в чужом глазу». Так что, на мой взгляд, слухи о вырождении политических партий сильно преувеличены.
В СССР существовала одна партия. Уже поэтому ее нельзя считать подлинной, поскольку партии создаются для участия в политической борьбе, подразумевающей конкуренцию. КПСС рухнула вместе с режимом, побежденная движением «Демократическая Россия», не имевшим по итогам выборов 1990 года большинства мест в Верховном Совете РСФСР. Во времена своего расцвета это была внепарламентская сила, но вскоре после событий августа 1991 года она распалась. Ельцин тогда не захотел стать лидером той или иной политической организации, так как боялся потерять личную популярность, связав свое имя с одной из группировок. Этот факт уже с самого начала предопределил низкую значимость партий в России. То же случилось и на выборах 1993 года: Ельцин был объявлен отцом всех россиян, а по итогам голосования победу праздновал В. Жириновский.
В 1993 году по инициативе депутата В. Шейниса была принята смешанная пропорционально-мажоритарная система парламентских выборов, главная идея которой состояла в укреплении партий: этому способствовало пропорциональное распределение мест в Думе по числу голосов, полученных по партийным спискам. Однако реального позитивного эффекта эта мера не принесла. Партии не стали играть важную роль в политической жизни, не завоевали признание граждан.
Вячеслав Никонов выделяет следующие причины слабости партий в новой России (Никонов 2004: 52—54):
1.
Правда, создание партий могло бы содействовать осознанию общности интересов. Многие политические группы предпринимали попытки непосредственного обращения к поддерживавшим их социальным стратам, но население не реагировало на партийные призывы. Но почему? Этот тезис не отвечает на вопрос, а заставляет задавать новые.
2.
Этот тезис проблематичен: почему партийным строительством должно заниматься именно государство?
3.
Судить сложно. В этом случае подобные организации могли бы победить на выборах только в своем регионе. А сегодня «Единая Россия» и КПРФ имеют свои организации во всех частях России.
4.
Бесспорно, в относительно краткий период русской истории, с 1905 по 1917 год, партии не имели возможности влиять на решение ключевых государственных проблем.
5.
Дискредитация КПСС придала самому термину «партия» негативное звучание. Россияне не понимают, зачем нужны партии, и отрицательно относятся к их деятельности. Отсюда, в частности, и популярность модели «непартийной власти».
6.
7. Наконец, главное:
Пост президента, премьер-министра более значим, нежели возможность организовать парламентскую фракцию. В России отсутствует реальная политическая конкуренция, партии не допускаются к борьбе за главный приз – власть.
И это, я думаю, основная причина слабости наших партий: никто не собирался делиться с ними властью, которая передается на персональной основе. В. Путин тоже стал президентом не как лидер партии, он лишь симпатизировал одной из них, получившей большинство голосов и приобретшей имидж «партии власти», реальными рычагами влияния при этом не располагая. Вдумайтесь в само понятие «партия власти»: такая партия голосует за «власть», но не формирует программы и не выдвигает лидеров. Тем не менее партии в России формально функционируют, начиная с выборов 1993 года, и их развитие дает немало пищи для размышлений.
В выборах 1993 года участвовали партии, возникшие спонтанно, «снизу», за исключением, возможно, ЛДПР, про которую говорят, что ее создал КГБ в противовес силам демократии. ЛДПР, впрочем, уже переросла (если это правда) своих «изобретателей» и нашла своего избирателя. ДВР называют «партией власти» того времени, однако не власть ее создавала. Эта партия выросла на обломках «Демократической России», выбрала новым лидером Гайдара, после 1992 года осознавшего всю невозможность оставаться технократом, как бы ему ни претила политика. В октябре 1993 года он ушел к зданию Моссовета вопреки воле своего начальника Виктора Черномырдина, который впоследствии поддержал совсем другую партию – Партию российского единства и согласия (ПРЕС), куда ушли С. Шахрай, А. Шохин, Г. Меликьян, считавшие позицию Гайдара слишком радикальной. Затем Черномырдин сформировал партию «Наш дом – Россия» (НДР), первую «партию власти» в современном смысле слова. «Яблоко» было с самого начала самостоятельной силой, принципиально противостоявшей либеральным реформаторам как демократическая оппозиция. Ситуация с КПРФ представляется вполне очевидной.
Накануне выборов 1995 года в умах кремлевских политстратегов созрела мысль о создании двухпартийной системы. Собственно с этого времени начинается партстроительство в квазисоветском смысле, которым занимались не сами партии, а современный аналог ЦК КПСС или имперского двора – Администрация Президента РФ. Партию власти – НДР – возглавил Черномырдин, на место левого лидера прочили И. Рыбкина. Впрочем, из этой затеи ничего не вышло. НДР удалось набрать 10, 13% голосов по партийному списку (т. е. меньше, чем ЛДПР), а левая партия вообще не состоялась. Политтехнологии еще не были отработаны, административный ресурс не функционировал столь четко, как это происходит сегодня. В то же самое время выборы показали более или менее реальные предпочтения россиян.
Новейшее развитие
В 1999 году ситуация уже была существенно иной. Кремлевская администрация предприняла все возможное, чтобы предотвратить победу партии Лужкова–Примакова (ОВР), которая казалась практически неизбежной. Власть не могла опереться на СПС – преемника ДВР, поскольку партия либеральных реформаторов считалась в народе виновником всех современных российских бед – от либерализации 1992 года и приватизации до дефолта 1998 года. СПС в любом случае не мог набрать большинства голосов и стать конкурентом ОВР и КПРФ. Тогда был придуман, согласно ряду версий – Б. Березовским, гениальный выход из ситуации – создать новую партию, народную, и «раскрутить» ее с применением всех мыслимых и немыслимых технологий. Новая партия не имела определенной идеологии, но равнялась на популярных лидеров. Первыми из них были С. Шойгу и могучий борец А. Карелин. Вслед за тем Путин, очаровавший россиян лозунгом «мочить в сортире», намекнул избирателю, что он будет голосовать за новую партию, «Единство». Крохи его симпатий достались СПС, один из лидеров которого – С. Кириенко положил на стол будущему президенту увесистый труд, содержавший программу реформ. СМИ, за исключением НТВ и левой прессы, как могли пропагандировали новую партию.
Вложение средств оправдало себя, и «управляемая демократия» победила: «Единство» заняла второе место после КПРФ (23, 2% против 24, 3%), а с учетом одномандатников, примкнувших к партии власти, – первое. ОВР набрала всего 13%. Власть также могла рассчитывать и на СПС – 8, 5%. Впрочем, и КПРФ, и ЛДПР были вполне открыты для сотрудничества.
Однако Кремлю этого показалось мало. Складывается впечатление, что кому-то за зубчатыми стенами все время надо было доказывать свою необходимость. Первый маневр власти состоял в компромиссе с коммунистами: все комитеты Думы были поделены на две части, между «Единством» и КПРФ. Может быть, кремлевским политтехнологам вновь померещилась американская двухпартийность – КПРФ могла бы выполнять функцию социал-демократов.
Второй маневр – союз с ОВР, что кажется вполне естественным, ведь обе партии представляли разные группы бюрократии. До выборов борьба шла за высший пост, за ключевые позиции, за личную безопасность и безопасность капиталов. Теперь эти вопросы разрешились, продолжение борьбы было не в интересах бюрократии, всегда предпочитающей жесткую властную вертикаль. Различия во взглядах и в идеологии в данном случае представляются менее важными. Кремль принял Лужкова и Шаймиева под свою опеку, появилась «Единая Россия», консолидированная партия власти, которая вместе с группами «Регионы России» и Народной партией Геннадия Райкова получила в Думе конституционное большинство. Ни коммунисты, ни правые больше власти нужны не были, произошло перераспределение думских комитетов. «Единая Россия» нуждалась в едином лидере, доверенном лице президента. Первым в этой функции выступил Б. Грызлов, вначале совмещавший партийное лидерство с постом министра внутренних дел. После усмирения губернаторов и консолидации партии власти административный ресурс в руках Кремля стал работать значительно эффективнее.
Опасность отныне могла исходить только от внутренних разногласий в самой кремлевской администрации, которая полностью управляла и партийным строительством, и обеими палатами парламента. В какой-то момент борьба группировок привела к тому, что «силовики», питерские чекисты, пришедшие с Путиным, стали пропагандировать Народную партию в противовес «Единой России», слепленной А. Волошиным и В. Сурковым, представителями так называемой «семьи». Вскоре все встало на свои места: ушел Волошин, а вслед за ним, уже накануне президентских выборов – Михаил Касьянов. Семейная группировка оказалась рассеяна. Райков также перестал интересовать новую президентскую команду.
Третий акт партийного строительства сверху – парламентские выборы 2003 года. Насколько я понимаю, главная задача власти тогда состояла в получении конституционного большинства, что позволило бы свободно менять Конституцию в следующем избирательном цикле. Достижение подобной цели требовало обеспечения полного доминирования «Единой России» и поражения КПРФ. Все главные СМИ непрерывно показывали репортажи с участием Путина, Грызлова, Шойгу. Губернаторы получили особые разнарядки с указанием процента, который должна была набрать на выборах «Единая Россия». В качестве противовеса КПРФ возникла «Родина» С. Глазьева и Д. Рогозина: джинн был неосторожно выпущен из бутылки, так что впоследствии пришлось разбивать союз этих политических лидеров.
Давление на правых в тот момент было явно излишним, следовало лишь умело воспользоваться царящими в их стане противоречиями. Когда речь заходит о причинах поражения либеральных партий на выборах 2003 года, наряду с прочими факторами следовало бы отметить, что в глазах многих избирателей место правой партии заняла «Единая Россия». Партия власти и сам президент воспринимались как сила либеральная и демократическая и к тому же были овеяны духом патриотизма и государственности, которых правым явно не хватало.
В итоге мы стали свидетелями полного триумфа «управляемой демократии»: власть получила конституционное большинство в Думе, так как одномандатники почти в полном составе перебежали во всевластную фракцию «Единой России». КПРФ потеряла значительное число мест и оказалась под угрозой раскола. «Полуторапартийную» модель можно считать окончательно построенной – на основе главной партии, вокруг которой ручные ЛДПР и «Родина» устраивают игры в оппозицию. Важно, что нарисованная картина является плодом трудов кремлевской администрации, партийного строительства сверху.
Еще недавно в робких ростках протопартий можно было различить перспективы многопартийной системы, стоило лишь повысить ценность политического «приза». В настоящий момент партийная площадка окончательно зачищена. Какая в этом необходимость? С точки зрения развития демократии, даже управляемой, – никакой: с 1999 года Дума была вполне управляема. С точки зрения усиления личной власти президента или власти его команды – независимо от выборов и от завершения сроков законных полномочий – да, была. При этом все встает на свои места.
8. 2. Избирательная система
Избирательная система должна быть построена так, чтобы, с одной стороны, обеспечивать представительство во власти всех слоев населения, а с другой – отбирать лучших, быть каналом рекрутирования в элиту одаренных, умных, энергичных и вместе с тем толерантных, договороспособных руководителей. Требования эти весьма противоречивы. Та избирательная система будет лучшей для данной страны в данных условиях, которая будет держать все эти условия в равновесии. С точки зрения тех, кто уже обладает властью и ценит ее больше, чем абстрактные демократические ценности, лучшими кандидатами в представительный орган окажутся не просто вменяемые, но управляемые, послушные люди. Здравое требование может быть доведено до абсурда.
В последние годы в избирательное законодательство были внесены многочисленные, в том числе и весьма разумные, поправки. Одновременно они привели к тому, что процесс формирования парламента оказался подконтролен исполнительной власти во главе с президентом. Я подчеркиваю – во главе с президентом, ибо в современной российской ситуации глава государства может считаться стоящим над всеми ветвями власти. Вообще принцип разделения властей не согласуется с построением силовой вертикали. Новейшие инициативы президента, как я постараюсь это показать, продолжают и развивают избранную однажды политическую стратегию.
Представительность или эффективность
Как известно, при всем многообразии форм существуют два основных типа избирательных систем – пропорциональная и мажоритарная. Первая создает наиболее полное представительство, при этом способствует прохождению в парламент большого числа партий, что снижает его работоспособность. Мажоритарная система, напротив, отдает победу одному из многих, тому, кто получил на выборах наибольшее число голосов. Тем самым она больше нацелена на отбор лучших (с учетом случайностей, разумеется) в ущерб представительности. Крайности обеих систем снимаются: при пропорциональной системе введением процентного барьера, который должна набрать партия, чтобы пройти в парламент; при мажоритарной системе – голосованием в два тура. Обычно при выборах глав исполнительной власти применяется мажоритарная система. Она же используется при выборах законодательной власти в США, Великобритании, Франции и прочих странах. В других государствах, например скандинавских, принята пропорциональная система.
Предположим, что выборы считаются наиболее демократичными, когда учтены предпочтения каждого избирателя. Это со всей очевидностью предопределяет выбор пропорциональной системы, хотя доподлинно неизвестно, может ли максимальная представительность считаться идеалом демократии; мажоритарная система в соответствующих условиях не менее демократична, хотя и менее представительна.
Если принять только что озвученный тезис, соотношение между долей избирателей с одинаковыми предпочтениями и долей депутатов в парламенте, которые этим предпочтениям соответствуют, будет равно единице. Согласно теории Ф. Алескерова, в этом случае так называемый коэффициент удельного представительстваЗначительный перепад значений этого индекса от 1993 к 1995 году объясняется введением 5-процентного ценза, который преодолели лишь 4 партии из 46 (КПРФ, ЛДПР, НДР и «Яблоко»), в сумме набравшие 50, 5% голосов. В итоге почти половина избирателей не имела в Думе своих представителей.
Минус этого показателя в том, что он учитывает только те голоса, которые поданы за партии, прошедшие в парламент.
Другой показатель – индекс представительности парламентагде η – доля избирателей, не пришедших на выборы; α – доля голосов, поданных против всех. Чем больше значение этого показателя, тем выше степень поддержки парламента населением. В таблице 8. 1 приведены значения
* В Турции избирательный барьер составляет 10%.
Источник: Алескеров, Платонов 2003; данные за 2003 год получены от Ф. Алескерова.
Эволюция системы
Теперь вернемся к истокам современной избирательной системы России. Указом Президента РФ от 1 октября 1993 года было введено в действие Положение о выборах депутатов Государственной думы в 1993 году. Указом от 11 октября того же года был утвержден порядок формирования Совета Федерации. Первый из указов вводил смешанную систему: в Государственную думу половина депутатов избиралась по пропорциональной системе, по партийным спискам; другая половина – по мажоритарной системе, в одномандатных округах. Принять сразу мажоритарную систему считалось невозможным, должен был пройти определенный период, во время которого появились бы партии, способные участвовать в конкурентной политической борьбе. Принять полностью пропорциональную систему также казалось рискованным. Смешанная система тогда представлялась разумным балансом. Ее и поддерживали демократы, полагая, что она поможет им победить на выборах.
Конституция, принятая 12 декабря 1993 года, регламентирует весьма ограниченный объем вопросов избирательного права.
Но она, а также Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (1994) закрепили смешанный принцип выборов в Государственную думу, оставив субъектам Федерации право самим определять порядок выборов в свои законодательные собрания.
26 ноября 1996 года был принят Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», имевший целью стимулирование активности избирателей в выборах в органы местного самоуправления. Население некоторых субъектов Федерации не настаивало на своих правах в силу неукорененности демократических институтов. Федеральный центр в данном случае выступил инициатором распространения демократии, но при этом вторгся в компетенцию регионов.
С этого момента стала набирать силу тенденция к
По сути, это отправной пункт для анализа эволюции российской избирательной системы в последние годы. Она началась с превращения Центризбиркома в своего рода министерство по выборам, обладавшего бóльшим удельным весом, чем законодательные органы, и в то же время подверженного влиянию федеральной исполнительной власти, прежде всего Администрации Президента РФ. Напомню (см. главу 2), что в теории предпочтительной считается децентрализованная система, при которой Центризбирком вообще отсутствует – именно потому, что зачастую оказывается подверженным влиянию со стороны власти и повышает опасность не поддающихся контролю манипуляций.
Далее процесс изменения избирательной системы в России можно разделить на два этапа: первый, эволюционный, до 13 сентября 2004 года, когда власти продолжали добиваться повышения управляемости избирательного процесса минимальными средствами, путем внесения сравнительно незначительных изменений в законодательство; и второй, после предложенного президентом отказа от смешанной избирательной системы 1993 года и перехода на пропорциональную систему голосования только по партийным спискам. Впрочем, дискуссия по этим предложениям началась несколько ранее.
Но будем двигаться по порядку. Сначала завершим рассмотрение первого этапа, начиная с организации иерархии избирательных комиссий.
Независимость избирательных комиссий от органов государственной власти является краеугольным камнем в системе гарантий избирательных прав граждан. Это очевидно по определению. Но российская практика выборов, включая выборы 1999—2001 годов, продемонстрировала явную зависимость избирательных комиссий от региональных и местных властей. В этом и состоит их административный ресурс. Для преодоления подобной зависимости в 2003 году были приняты поправки к Федеральному закону «Об основных гарантиях…», и Центризбирком получил приоритетное право назначать двух членов избирательной комиссии субъекта Федерации и ее председателя. Аналогичное право получили избиркомы регионов по отношению к нижестоящим комиссиям. Эта мера не гарантировала независимости избиркомов от органов соответствующего уровня, а только перераспределяла полномочия
Важнейшая мера – повышение процентного барьера с 5%, установленных в 1995 году, до 7%, начиная с выборов 2007 года. Формально это шаг в сторону отсечения более мелких партий и повышения работоспособности парламента. Однако в нынешних условиях, когда число партий в парламенте и так было невелико (в Думе 1999—2003 годов было всего 5 партий, преодолевших 5-процентный барьер), а партийная система еще не имела возможности для нормального развития, соревнуясь лишь за парламентские фракции, представительству основных политических течений в Думе будет нанесен серьезный ущерб. Напротив, лучшие условия получит «партия власти», ей будет легче монополизировать парламент. Это показали уже выборы 2003 года, на которых 5-процентный барьер еще существовал.
В. Никонов – сторонник мажоритарной системы с двумя партиями, и до предложения Путина 13 сентября он полагал, что такая система должна формироваться естественным путем. Россию же к этому толкают в принудительном порядке, что «прекрасно вписывается в российскую политическую традицию с ее тенденцией все централизовать, регулировать и не пускать естественные процессы на самотек» (Никонов 2004: 57). Вопрос в том, приведет ли следование подобным традициям к результатам, которые и так могли быть достигнуты, или в итоге исполнительная власть окажется в большей степени способной контролировать ход выборов. Проведенный анализ показывает, что большинство изменений в избирательном законодательстве после 2000 года по отдельности имели свои резоны, но в целом тенденция складывалась именно в пользу «российской» традиции, в пользу неуклонного усиления управляемости выборов.Партийные списки
События стали быстро развиваться после выборов 2003—2004 годов. Уже в своей инаугурационной речи 7 мая 2004 года Путин впервые озвучил идею
«Во-первых, в начале партийного списка должны стоять максимум фамилии трех общепризнанных лидеров. Оставшаяся часть списка должна быть разбита по регионам РФ. Очередность получения депутатских мандатов партией, в случае преодоления установленного законом барьера, следующая: в первую очередь депутатские мандаты получает тройка лидеров партийного списка, а затем в зависимости от уровня поддержки этой партии в регионах России – соответствующие кандидаты из региональных групп. В каждом субъекте РФ избиратель будет получать 1 бюллетень на выборах депутатов Госдумы. В нем будут указываться названия партий, участвующих в выборах, первая тройка лидеров партийного списка и кандидаты (например, от 1 до 7), включенные в список по данному региону. Например, за партию „Х“ по таким бюллетеням в Амурской области проголосовали 25% избирателей этого региона, и это высший процент у партии по всей России. Значит, первый кандидат из этой региональной части списка получает депутатский мандат, а потом уже следующий, из другого региона, где, например, уровень поддержки партии в масштабе страны был на 2-м месте в 24%» (Российская газета. 2004. 29 июня).
Замечу, что если партия при таком порядке вещей получит в регионе 50% голосов, а в целом по стране не преодолеет 7-процентный барьер, то в Думе от этого региона будут заседать представители другого политического объединения.
Этот пакет вызвал волну негативных откликов со стороны демократических кругов в России и за рубежом. Здесь мы попытаемся отойти от эмоций и здраво оценить суть этого предложения.
Я не исключаю, что при всей своей склонности к усилению «управляемой демократии» и даже авторитаризму Путин был обеспокоен результатами парламентских выборов, полагая, что его манипуляторы перестарались. Кажутся неслучайными его сожаления о поражении на выборах правых, несмотря на то что вина за это целиком лежит на них самих. К тому же, я думаю, либеральное крыло его окружения старалось убедить президента в том, что его имиджу демократического лидера нанесен ущерб и что настало время сделать определенные шаги в сторону демократизации.
В послании Федеральному собранию 2004 года Путин в не совсем свойственных ему терминах заговорил о демократических свободах, о свободе печати (правда, в сочетании с ответственностью) и даже о политической конкуренции. В этом контексте также следует вспомнить президентские тезисы о повышении роли политических партий и формировании правительства парламентского большинства.
Разумеется, все вышесказанное не исключало, а, быть может, даже предполагало дальнейшее усиление управляемости демократии. Учитывая трагические события в Беслане 1–3 сентября 2004 года, именно такая позиция имела все шансы возобладать. При этом подобные решения не принимаются в оперативных целях, в данном случае давно было известно о подготовке соответствующих законопроектов. Так что к этому решению следует отнестись как к основательно выношенному и имеющему стратегическое значение.
На первый взгляд предложение о полном переходе к пропорциональной системе на фоне описанной выше ситуации выглядит весьма привлекательно. Следует также иметь в виду многообразие пропорциональных систем – их вариантов больше сотни, – а главное, в какую среду система будет помещена. Если речь идет о стране, где в парламент в результате выборов приходит множество партий, которые не могут образовать устойчивых коалиций, то для повышения работоспособности парламента более адекватна система, уменьшающая представительность и отдающая предпочтение крупным партиям (высокий избирательный барьер или и вовсе переход к мажоритарной системе). Но это не случай России с ее послушным парламентом, где повышение барьера с 5 до 7% – мера явно излишняя. Если, напротив, задаться целью содействовать укреплению партий на начальном этапе их становления, дать возможность определиться всем идейным и политическим течениям в обществе, как было у нас в начале 1990-х годов, степень представительности должна быть более высокой.
В нынешней России основной угрозой демократии является манипулирование административным ресурсом, низкое влияние избирателей на результаты выборов, отсутствие политической конкуренции. Отсюда – апатия избирателей, недоверие к демократическим институтам.
Приведу мнение Георгия Сатарова: «Сегодня избирательная кампания в отношении „партийной части депутатов“ – это пропаганда в федеральных СМИ. То есть система, при которой избиратели не влияют на то, кто займет депутатские места „от партий“. Значит, этими местами можно приторговывать, протаскивать в Думу кого угодно, и т. д. Эта система – один из самых порочных вариантов применения пропорционального принципа. В том виде, в каком она реализована у нас, она мало где существует.
В „вешняковском“ варианте полностью убирается мажоритарная часть. Это значит, что все пороки нынешней пропорциональной системы как бы удваиваются. Но у этого варианта есть еще одна особенность: коль скоро вся избирательная кампания осуществляется через официальные СМИ, это очень удобно для централизованного управления политической конкуренцией» (Московские новости. 2004. № 26).
Сторонники перехода к пропорциональной системе подчеркивают, что если бы последние выборы проводились по предлагаемому ими принципу, то монополии «Единой России», сложившейся вследствие присоединения к ней большинства одномандатников, не существовало бы. В распоряжении партии власти имелось бы не 306, а всего 239 мест: тоже большинство, но уже не конституционное. В то же время другие партии, преодолевшие 5–7-процентный барьер, имели бы бóльшее число мест: КПРФ – 80 вместо 51; ЛДПР – 73 вместо 36; «Родина» – 58 вместо 39. Замечу, что из них только одна – КПРФ – является оппозиционной партией. Остальные, как говорят разведчики, – «стратегическая деза» для избирателей, оппозиция до первого поворота.
Учитывая аргументы, выдвигаемые сторонниками предложений власти по переходу на пропорциональную систему, интересно посмотреть, как сложились бы итоги выборов 2003 года, если эти предложения были бы реализованы. Используем любезно предоставленные нам профессором Ф. Алескеровым расчеты предложенных им индекса удельного представительства (
Приведенные выше цифры показывают, сколько мест получили бы партии, участвовавшие в выборах 2003 года, если бы тогда действовала только пропорциональная система. Предполагается, что места, ныне занятые одномандатниками, распределились бы между думскими партиями в тех же долях, что и в другой половине мест, ныне занятых депутатами, прошедшими по партийным спискам. Алескеров показывает, что это не так.
Во-первых, новые выборы будут в 2007 году, уже поэтому пропорции претерпят определенные изменения. Во-вторых, при переходе от мажоритарной системы к пропорциональной наблюдается перетекание голосов части избирателей от более сильных партий, кандидаты которых имели больший шанс быть избранными, к менее сильным, но предпочтительным в зависимости от убеждений или привлекательности лидеров. Кроме того, партии, преодолевшие 7-процентный барьер, делят голоса, отданные за тех, кто не прошел в парламент. Расчеты с учетом этих факторов, выполненные Алескеровым по разным сценариям и по разным значениям факторов для 8–9 партий, набравших наибольшее число голосов, показали очевидное преимущество новой системы для более крупных партий при ухудшении представительности.
В таблице 8. 3 приведены данные расчетов для разных порогов отсечения и одного наиболее вероятного сценария. Проценты голосов – расчетные.В таблице 8. 4 приведены индексы удельного представительства (
Если принять во внимание стремление к увеличению представительности, то при 7-процентном пороге улучшения относительно результатов выборов 1999 года не происходит. Кроме того, в реальности избиратели вообще лишаются права выбирать конкретных кандидатов.
Чувствуя несоответствие своего проекта чаяниям избирателей, Вешняков стал говорить об открытых списках: они предоставляют возможность избирателям повлиять на партийный рейтинг кандидатов и, стало быть, на состав избранных депутатов. Открытые списки применяются в Дании, Бельгии, Австрии, Нидерландах и других странах в рамках так называемой преференциальной системы (Российское народовластие 2003: 29). Чтобы усилить влияние избирателей в процессе выборов, Вешняков предложил: пусть в каждом списке федеральная часть занимает всего три первых места, остальные следует разделить по регионам.
Думается, эти идеи не решают проблемы; избиратели рано или поздно поймут, что не они выбирают конкретное лицо, что выбор уже сделан, а им остается присоединиться к тому, что заранее определено в Москве. Остается неясным, каким образом их голос сможет повлиять на позицию их кандидата в списке. Манипуляции здесь вряд ли поддаются проверке. Не случайно преференциальная пропорциональная система применяется только в небольших странах с высокой политической культурой.
Хочу сразу отметить, что отмена губернаторских выборов резко меняет ситуацию и ее оценки. Прежде можно было говорить о том, что губернаторы используют свой административный ресурс и таким образом помогают угодным им кандидатам. Однако теперь они будут лоббировать интересы угодных центру, во всяком случае – согласованных с ним, персоналий, аналогично тому, как это происходило при советской власти, когда административный ресурс был вправе использовать только Кремль.
Конечно, формальные показатели представительности могут даже повыситься, но реальная многопартийность и политическая конкуренция развиваться не будут. Исключение составят 2–3 «партии власти», опекаемые Кремлем, составляющие парламентское большинство, всегда готовые проголосовать солидарно или сымитировать дискуссию. Я думаю, именно по этой причине власть остановила свой выбор на «вешняковском» варианте. Мы получили карикатуру на парламент, театр вместо политики, со всеми «демократическими» атрибутами, но уже без самих демократов.
Рассматривался также проект О. Морозова. Суть его состояла в сохранении одномандатных округов, в которых партии могли бы выдвигать своих кандидатов. В таком случае избиратель видит и партии, и людей, предлагаемых ими: налицо несомненное сходство с мажоритарной системой. Но далее начинаются отличия:
голоса, полученные кандидатами от партий, суммируются в целом по стране, и в зависимости от этого определяется, сколько мест в Думе получает каждая партия. Избирательный барьер сохраняется и отсекает мелкие партии.
Комментарий Г. Сатарова: «Такая система подразумевает, что избиратели получают контроль над составом Думы. Естественно, при этом уменьшается возможность централизованного управления выборами, потому что тогда успех определяется тем, кого партии выдвигают на местах. Так работают во многих странах – в Германии, в Эстонии. За неизвестно кем составленный партсписок там не голосуют. Для российской ситуации есть и еще один плюс. У нас по Конституции округа очень неравноправны, в них – от 40 тыс. до 400 тыс. избирателей. Эта неравноправие легко компенсируется, если места, отведенные партиям, получают кандидаты, которые набрали максимальное число голосов. Не относительное – в процентах у себя в округах, – а абсолютное, по числу поддержавших избирателей» (Московские новости. 2004. № 26).
Сатаров добавляет: должна существовать возможность избрания для независимых депутатов. Закон также должен определять, кто займет места от партий – в зависимости от вклада каждого в «общую копилку». Тогда партии, чьи кандидаты не смогут набрать голоса в округах, в Думу не пройдут. Например, ЛДПР за все годы не провела ни одного одномандатника, весь ее успех определялся личностью Жириновского.
Таким образом, при некоторых дополнениях проект Морозова выглядит более демократичным. Но, надо думать, в наших условиях власть найдет возможности управления выборами при любом развитии событий. Морозовский проект вовсе не исключает возможности манипулирования через губернаторов, особенно назначаемых, просто сделать это будет значительно труднее. Отсюда следует, что проблема состоит не только и не столько в избирательной системе: она может упростить или усложнить задачу управления выборами, но чтобы выборы стали свободными, одной избирательной системы недостаточно.
В декабре 2004 года в Думу президентом внесен законопроект о реформе избирательной системы. Из разъяснений Вешнякова на встрече с депутатами стало ясно, что критика отчасти пошла впрок. Хотя сам Морозов свои идеи публично не отстаивал, все же частично они, видимо, оказались учтены. Число мандатов, полученных партией, к концу 2004 года предлагалось считать в зависимости от абсолютного числа голосов, полученных ею в стране, а партии отныне обязаны выдвигать кандидатов по округам и агитировать за них. Возможности манипулирования партийными списками в Москве все же сохраняются: блокирование запретят, обязательная нижняя граница в 50 тысяч партийных членов уже введена, 7-процентный барьер сохраняется! Даже если Путин стремился к демократизации и политической конкуренции, то в какой-то момент он столкнулся с дилеммой: либо неопределенность, свойственная демократии, либо управляемость демократии. Российский президент выбрал второй вариант.
Парламент: неразрешимый конфликт – послушность – равновесие
Классические функции парламента в демократической стране – законотворчество, контроль и формирование правительства. Из них Федеральное собрание Российской Федерации выполняет только первую, под аккомпанемент постоянных разговоров о том, что все законопроекты должно готовить правительство. Для системы разделения властей является ключевой контрольная функция. У нас она выполняется ровно в той мере, в какой это устраивает исполнительную власть. Именно поэтому до сих пор не принят закон о парламентских расследованиях.
История российского парламентаризма в новое время начиналась с острого противостояния Верховного Совета и исполнительной власти во главе с президентом. Поначалу конфликт казался
Между тем практически во все время правления Ельцина, за исключением, пожалуй, периода между выборами 1993 и 1995 годов, парламент играл роль оппозиции. Конфликт уже перестал быть неразрешимым, компромиссы достигались, но весьма дорогой ценой. Бюджеты принимались с огромным дефицитом, коммунисты пробили подоходный налог с нереалистично прогрессивной шкалой. Важнейшие реформы (земельная, налоговая, пенсионная, ЖКХ, трудовых отношений) блокировались, было затруднено принятие антикризисных мер (например, для правительства Кириенко), что препятствовало получению кредитов Международного валютного фонда и в конечном счете сделало кризис 1998 года неизбежным.
Пытаясь застраховать себя от повторения ситуации 1993 года, Ельцин значительно отредактировал Конституцию, и полномочия парламента оказались урезаны. В результате страна получила безответственный, популистский парламент, депутатов которого правительству пришлось буквально покупать, чтобы провести самые необходимые законопроекты.
Но когда ситуация изменилась и Путин уже получил твердое большинство в Думе, качества парламента, мешавшие ему эффективно выполнять свои функции, не исчезли. Откровенный популизм сменился
О недостатках нынешнего Совета Федерации прежде не говорил только ленивый. Однако я полагаю, что та его форма, которая существовала до Путина, была худшей: объединение глав исполнительной власти в регионах как федеральных законодателей неминуемо чревато угрозами для авторитета центральной власти. Нынешняя модель Совета Федерации, организованная по форме германского бундесрата, представляется неудачной не сама по себе, а в силу принятых в России порядков, когда места в сенате занимаются либо прямыми назначенцами губернаторов, либо лоббистами крупных компаний, важных для экономики того или иного региона.
Сегодня постоянно муссируется идея введения выборности членов Совета Федерации, не требующая обязательного изменения Конституции. Центризбирком уже внес предложение о том, чтобы законодательные и исполнительные органы власти субъектов Федерации выдвигали кандидатов для всенародного голосования (Время новостей. 2004. 29 июня). С другой стороны, присутствует и иная точка зрения, предусматривающая жесткую альтернативу: либо сенаторы представляют губернатора и законодательное собрание, что соответствует Конституции, либо сенаторы избираются населением. Возражение, что в случае выборности сенаторов минимальные различия между верхней и нижней палатами окончательно исчезнут, на мой взгляд, не слишком состоятельно. В США принцип выборности сенаторов работает, Сенат не рассматривается здесь как палата штатов, а является еще одним компонентом в системе сдержек и противовесов, реализующей разделение властей. Введение выборности сенаторов, выдвигаемых федеральными партиями и избираемых по мажоритарной системе (американская модель), может решить и многие российские политические проблемы. В этом случае, впрочем, следует изменить Конституцию.
Представляется очевидным, что практика
В связи с переходом к пропорциональной системе выборов в Думу по партийным спискам и особенно назначением губернаторов действующая модель Совета Федерации вообще утрачивает смысл: назначаемые президентом губернаторы определяют половину сенаторов. Прямые выборы сенаторов по мажоритарной системе казались весьма логичным, но вряд ли проходимым решением: во-первых, надо менять Конституцию, во-вторых, любая выборность сегодня отрицается в том случае, если она вносит неопределенность. Следует ожидать дополнительных изменений в данной сфере, в числе которых находится и идея возвращения губернаторов в Совет Федераций, однако построить логическую и прозрачную систему отношений таким образом не удастся. По всему ясно, что складывается ситуация, которая рано или поздно потребует радикальной перестройки здания российского парламентаризма.
Впрочем, иного выхода у России нет. Если мы хотим стать процветающей демократической страной, нам когда-нибудь придется преодолеть собственные традиции и в конце концов построить дееспособный парламент, работающий в режиме реального разделения властей, способный и сотрудничать с исполнительной властью, и контролировать ее.
Справедливости ради надо сказать, что для российского парламентаризма минувшие годы не прошли даром: сложилась определенная парламентская культура, достижения которой сегодня, к сожалению, утрачиваются, поскольку работа Думы зачастую подменяется работой одной фракции большинства, «нулевыми чтениями» законопроектов. Но главное – вырабатываются процедуры совместной работы людей с разными взглядами, практика, весьма далекая от российских обычаев. Демократия есть терпимость к инакомыслию, учет мнений и интересов меньшинства. Она необходимо развивает соответствующие навыки.
Можно предположить, что в период становления демократии в стране с неразвитой политической культурой парламент более или менее закономерно проходит следующие фазы становления: неразрешимый конфликт – послушность – равновесие. На основе последнего складывается базовый консенсус среди политической элиты, который позволяет стране при смене власти сохранять устойчивый стратегический курс, основанный на компетентном и ответственном понимании национальных интересов.8. 3. Смена власти и парламентская республика
Ключевая проблема, с середины 2003 года стоящая в центре внимания российского политического класса, – это вопрос о наследовании власти: кто придет к власти после выборов 2007 и 2008 годов? В 1999 году этот вопрос решала правящая элита, выбравшая В. Путина. Путин привел за собой команду, которая накануне выборов 2003 года практически полностью вытеснила ельцинскую «семью». Этот опыт свидетельствует, что наследование власти по модели управляемой демократии крайне ненадежно, во всяком случае для тех, кто, имея власть, стремится ее сохранить.
Поделиться книгой: