Газета Завтра 395 (26 2001)

Доводы за сей законопроект — это штампы, давно набившие оскомину: "прокуратура — советский монстр, выведенный специально для борьбы с инакомыслием", "прокуратура — рудимент советской системы". Между тем, разрушительный эффект той идеи, который Похмелкин и К° пытаются претворить в жизнь, обещает по своим последствиям быть страшным.

Главным объектом проводимой атаки стал прокурорский надзор, в особенности так называемый общий надзор — за законностью в органах исполнительной власти, местного самоуправления, на предприятиях и в организациях.

Смысл и назначение данного надзора — это право прокуратуры проводить проверку соблюдения законности в любой сфере жизни, при этом в случае выявления нарушений потребовать их незамедлительного устранения, возбудить уголовное дело, поставить вопрос об административном правонарушении, обращении в суд. Наличие у прокуратуры такого объема полномочий создает универсальный и чрезвычайно оперативный механизм обеспечения законности. Проведение надзорной проверки в отношении, скажем, органа исполнительной власти, и принятие решения осуществляются органом, принципиально независимым собственно от власти, выделенным из системы трех ветвей власти, и поэтому прокуратура может руководствоваться в своих действиях исключительно законом.

Называя прокуратуру элементом тоталитарного государства, похмелкины либо выказывают тем самым явную политико-правовую безграмотность, либо идут на сознательную подмену понятий. Как известно, важнейшей гарантией демократии является наличие системы взаимных сдержек и противовесов между различными ветвями власти. Будучи независимой от трех ветвей власти, особенно от исполнительной, прокурорский надзор был и остается важнейшей гарантией законности в государстве вообще и в органах исполнительной власти и местного самоуправления, в частности. Тот факт, что при этом никто и ничего, кроме закона, выше прокурора не стоит, и обеспечивает гарантию соблюдения законности в подлинном смысле слова.

В пояснительной записке к законопроекту похмелкиных указывается (без малейшей, впрочем, аргументации), что "с общенадзорными функциями без всякого ущерба для состояния законности может справиться министерство юстиции Российской Федерации". Не желая усомниться в компетенции коллег из Минюста, заметим, что уж коль похмелкины во главу угла ставят борьбу с тоталитаризмом, передача общенадзорных функций данному ведомству откроет куда большие возможности к гипотетическому возврату тоталитаризма и может при определенном стечении обстоятельств стать первым шагом к его установлению.

Начнем с того, что любое министерство — это в первую очередь именно ми-ни-стер-ство. То есть орган исполнительной власти. В этой ситуации общий надзор, или вернее то, что от него останется, будет представлять собой "надзор" одной структуры исполнительной власти над другой такой же структурой, что обезоруживает надзор, приводит лишь к его видимости, ограничивающийся в лучшем случае констатацией выявленного нарушения общему начальнику. При этом можно не сомневаться, что политический вес деятелей власти будет на порядок значимее тихого голоса чиновника Минюста. Упразднив общий надзор прокуратуры, мы потеряем тем самым мощную и независимую гарантию правового и демократического государства, его способность оперативно и адекватно реагировать на любые нарушения законности в органах власти.

Впрочем, и на этом сторонники шоковых реформ не останавливаются. Так, в беседе с корреспондентом журнала "Итоги" (№ 15 от 17.04.01 г.) член думского Комитета по госстроительству Надеждин прямо заявил: надзора за органами власти, коммерческими организациями вовсе не должно существовать. "Если чьи-то интересы ущемлены, — пожалуйте в суд. Самостоятельно, без посредников". Таков новейший либеральный рецепт построения правового государства. Данное высказывание далеко не единственное в своем роде. Борьба либералов с прокурорским надзором проходит под аккомпанемент прямо-таки любовных серенад, которые они поют судебной системе. Сразу оговоримся: надо всецело поддерживать пропаганду, направленную на повышение авторитета суда, и стремление решать все споры о праве исключительно в судебном порядке. На недопустимость подмены в надзорной практике функций суда указывается и в соответствующих приказах генерального прокурора РФ.

Но скрытый за внешним пиететом по отношению к суду смысл либерального законопроекта как раз сводится к тому, чтобы ставить и решать проблемы законности только в случае, когда конкретное лицо обратилось с конкретной жалобой. А если все тихо — значит, и все нормально, все законно. Защита закона таким образом сводится, а вернее, подменяется, защитой частного интереса, т. к. в суд обращается лишь заинтересованное лицо.

Если при наличии общего надзора и судебного контроля осуществляется совместно защита как закона в целом, так и основанного на нем частного права либо интереса отдельных лиц, то теперь, при реализации схемы, предложенной либералами, защиты законности как таковой существовать не будет, все сводится лишь к защите индивидуального интереса. Да здравствует индивид, то есть!

В сущности, в качестве неявной теоретической предпосылки данных политико-правовых проектов здесь выступают, по-видимому, буржуазные социальные теории Нового времени, где общество представляется исключительно лишь как совокупность индивидов, где отрицается как таковой общественный интерес, общественные потребности. Ну а дальше — все совсем просто! Остальное мы уже слышали на заре перестройки. Рынок всегда прав. Как только государство перестанет его регулировать, в экономике тотчас и неминуемо наступит золотой век. Личность превыше всего. Поэтому долой любые ограничения, как то: наркотики, алкоголь, половые извращения, секты. Главное — не мешать свободной самореализации личности. Народы тоже всегда правы. Поэтому могут брать суверенитетов столько, сколько могут взять.

Пытаясь провести в жизнь свой законопроект, похмелкины хотят сделать с системой обеспечения законности в стране то же, что ранее уже сделали с экономикой, духовностью, национальной политикой. С упразднением общего надзора из системы обеспечения законности с неизбежностью будет выхолощена законность как таковая, сама система, лишившись стержня, фактически перестанет существовать, какими бы вывесками или лозунгами ее бы ни декларировали.

На практике защитить свое право в условиях запредельной перегруженности судов, низкой правовой культуры большей части населения, неразвитости институтов гражданского общества индивиду в одиночку будет совсем не просто. Противостояние одинокого престарелого пенсионера квартирным аферистам или не искушенного в правовых изысках рабочего "натасканным в подобных делах адвокатам", представляющим работодателя, при устранении прокуратуры из сферы надзора за жилищным и трудовым законодательством, будет подобно возврату в природное состояние, к естественному отбору в обществе, где сильный с неизбежностью поедает слабого.

Итак, по мысли создателей либерального законопроекта, единая государственная система обеспечения законности должна быть заменена совокупностью единичных действий отдельных лиц, полагающих, что их субъективное право нарушено. Кроме них, никого возможное нарушение закона не может и не должно волновать. Единая картина законности в стране в целом, либо в какой-то конкретной отрасли, отсутствует. Допустим, отдельные нарушения прав конкретных лиц судом будут устранены. А кто поставит вопрос о законности вообще в данной сфере с учетом общей картины, складывающейся из отдельных нарушений закона, потребует у руководителей, например, отрасли либо субъекта Федерации обеспечить законность в целом, проконтролирует исполнение требований закона?

Не следует забывать, что рассмотрение гражданского дела в суде происходит, когда оспариваемый юридический факт уже свершился. Судебное разбирательство — это лишь ответная реакция. В любом случае, обращение в суд с иском происходит, когда спор о праве между конкретными субъектами уже имеет место, то есть когда предполагаемое нарушение субъективного права либо ущемление охраняемого законом интереса уже допущены. Аналогично обстоит дело и с обжалованием в суде нормативных актов органов местного самоуправления, министерств и ведомств, законов субъектов РФ. Гражданин, в отличие от прокурора, может обжаловать нормативный акт лишь в ситуации, когда данным актом в конкретной ситуации нарушены его права или свободы. У общего надзора прокуратуры, с этой точки зрения, есть огромный предупредительный потенциал. Прокурорская проверка осуществляется не только при наличии уже свершившегося нарушения прав определенного лица, но имеет и опережающий эффект. Незаконные правовые акты опротестовываются прокуратурой тотчас по выявлению, не дожидаясь, когда при его применении будут нарушены чьи-то субъективные права. Прокурор дает оценку его законности как таковой, не дожидаясь наступления конкретных неблагоприятных последствий, которые с неизбежностью насупят после его претворения в жизнь. И происходит это именно потому, что движущей силой прокурорской проверки является в первую очередь законность как таковая, а не частный интерес. Поэтому прокурорский надзор при правильной организации — работа творческая, исследовательская. На первый план здесь выходит предвидение тех ситуаций в той или иной сфере общественной жизни, где проблемы правоприменения стоят наиболее остро, где наиболее вероятны нарушения законности, где необходимо скорейшее вмешательство для их выявления и устранения. То есть надзор представляет собой путь от всеобщего к единичному, от законности в целом — к конкретным нарушениям. Путь судебного контроля — обратный. Прокурорский надзор и судебный контроль не противоречат друг другу, а с необходимостью взаимодополняются. Логика похмелкиных, пытающихся создать между ними антагонизм с целью спекулирования на нем в достижение поставленных целей, — по меньшей мере, ущербна.

Далее: в случае реализации идей Похмелкина речь будет идти уже даже не о сведении на "нет" самой борьбы с коррупцией, но и о том, что у коррупции не останется вообще серьезного оппонента, даже в теоретическом правоприменении. И дело даже не в том, что при передаче надзорных функций Минюсту любая "борьба" с кем-либо или с чем-либо с неизбежностью выродится во внутриведомственные, внутриклановые "разборки", а любой "выход наружу" будет почти наверняка политическим заказом, а не установлением законности. Законопроект Похмелкина затрагивает и фактически парализует выявление целого крупного блока должностных преступлений.

Важнейшим условием стабильности в обществе является наличие у государства единой правовой политики. Без нее самые мудрые и актуальные законы и указы останутся лишь благими пожеланиями. Прокуратура, еще раз повторимся, является единственной системой, обеспечивающей единообразное применение закона в государстве, выступая тем самым важнейшей гарантией законности в стране. Поэтому вопрос о единстве прокуратуры, сочетающей в себе надзорные, административно- и уголовно-процес-суальные полномочия, наряду с координирующими, способными объединить усилия всей системы правоохранительных органов, — это не вопрос тоталитаризма или демократии, социализма или капитализма. Это вопрос российской государственности.

А. В. Куфаков, кандидат наук, юрист

[guestbook _new_gstb]

1

2 u="u605.54.spylog.com";d=document;nv=navigator;na=nv.appName;p=0;j="N"; d.cookie="b=b";c=0;bv=Math.round(parseFloat(nv.appVersion)*100); if (d.cookie) c=1;n=(na.substring(0,2)=="Mi")?0:1;rn=Math.random(); z="p="+p+"&rn="+rn+"[?]if (self!=top) {fr=1;} else {fr=0;} sl="1.0"; pl="";sl="1.1";j = (navigator.javaEnabled()?"Y":"N"); sl="1.2";s=screen;px=(n==0)?s.colorDepth:s.pixelDepth; z+="&wh="+s.width+'x'+s.height+"[?] sl="1.3" y="";y+=" "; y+="

"; y+=" 12 "; d.write(y); if(!n) { d.write(" "+"!--"); } //--

13

Напишите нам 5

[cmsInclude /cms/Template/8e51w63o]

Сергей Борисов ПОГРОМ СЛЕДСТВИЯ

ОСТАНОВИТЬСЯ БЫ ПОРА, одуматься и не крушить то, что еще живо. Но, увы, очередная разрушительная волна реформ грядет. В самых разных сферах жизни. Попадает под эту волну на сей раз и правоохранительная система.

Одним из пунктов реформы данной системы значится создание так называемой Федеральной службы расследований. Как растолковывается в некоторых публикациях эта служба — российский аналог знаменитого американского ФБР.

Власть сегодня продолжает придерживаться той своеобразной кадровой политики, которая была при Ельцине. То есть решение наиболее сложных и важных вопросов доверяют людям, компетенция которых вызывает сомнения. Способы реформирования следственного аппарата, предлагаемые авторами реформы, говорят о том, что эти люди или уголовного дела "живого" в руках не держали и никогда никого не допрашивали, или они целенаправленно занимаются саботажем и вредительством.

Пожелание о создании федеральной службы расследований было высказано в аппарате президента. Предполагается, что к 2004-2006 годам такая служба будет создана. Время еще есть, и это вселяет некоторый оптимизм, возможно, еще удастся каким-то образом убедить власть не совершать той ошибки, которая поставит крест на борьбе с преступностью в России.

Идея ФСР заключается в том, чтобы соединить весь следственный аппарат в единую службу. На самом деле идея далеко не нова. По словам Виктора Илюхина, разговор о едином следственном комитете идет уже около 30 лет. И время само показало, что создание единой следственной службы противоречит реальному положению дел, сложившемуся в силовых структурах.

Сегодня следствие сконцентрировано в нескольких ведомствах, но основной вал уголовных дел расследуют следователи МВД. Таких дел более 80 процентов. Далее по количеству дел "идут" следователи прокуратуры и потом следователи ФСБ, которых всего насчитывается около 1000 человек. И небольшой следственный аппарат есть в налоговой полиции. Необходимо отметить, что Федеральная Налоговая полиция совсем недавно получила следственные функции. В течение трех лет налоговые следователи нарабатывали определенный опыт, и сегодня появились первые положительные результаты их работы.

Те, кто сегодня выступает с идеей создать федеральную службу расследований, мотивируют это тем, что следствие надо "отсоединить" от оперативной службы. По мнению авторов реформы, положение, когда в одном ведомстве проводится и дознание, и расследование, недопустимо.

Еще одним доводом реформаторов является необходимость разделить следствие и прокуратуру. Прокуратура, по мнению авторов реформы, — это монстр, который осуществляет надзор, он же ведет предварительное расследование, он же направляет дела с обвинительным заключением в суд, и он же поддерживает обвинение в суде. В концентрации власти в руках прокуратуры видят угрозу правопорядка.

На самом деле, ситуация выглядит несколько иначе — 80 процентов дел расследует следственный комитет МВД. Председатель следственного комитета традиционно является заместителем министра внутренних дел. Уже сегодня, по сути дела, следствие собрано в одном месте. И по отношению к этому количеству уголовных дел прокуратура выполняет лишь надзорные функции.

Сегодня прокуратура сконцентрировала в своих руках расследование только наиболее тяжких преступлений, в том числе умышленные убийства, а также взяточничество и преступления, совершенные должностными лицами. Этот подход абсолютно верный, в общем не очень понятно, зачем ради 20 процентов уголовных дел заниматься созданием новый структуры.

Печальный опыт реформирования силовых структур мы с вами пожинаем в Чечне. После многоэтапного реформирования ФСБ вряд ли ее можно назвать эффективной спецслужбой, способной противостоять терроризму.

Такая же участь постигнет и вновь создаваемую Службу расследований. Уйдут в ходе многочисленных перетрясок лучшие кадры, ослабнет оперативная работа, исчезнет агентура, и потребуются многие годы для того, чтобы эта служба заработала по-настоящему эффективно.

Тем более нельзя забывать российских бюрократических реалий. Федеральная служба расследований создается между такими монстрами, как МВД, ФСБ, Прокуратура. Всем известна конкуренция силовых структур, надеяться на то, что эти ведомства будут оказывать поддержку новой службе, может лишь идеалист.

Резонно и ожидать появления чудовищной волокиты при решении любых вопросов, связанных со следствием. Современное состояние следствия предполагает заинтересованность начальника РУВД в раскрытии преступления, потому что он несет персональную ответственность за состояние борьбы с преступностью. В предлагаемом Козаком варианте ни один из начальников, ни в РУВД, ни в ФСР, не несет персональной ответственности за борьбу с преступностью. Это приведет к тому, что дело будет бесконечно затягиваться, его будут отсылать из МВД в ФСР и обратно.

Следствие сведется к формализму, а не работе на конкретный результат. Так как МВД не заинтересовано в раскрытии преступления — теперь это дело ФСР — логично предположить, что и сами следственные действия будут выполняться спустя рукава. По предлагаемой схеме расследование дела будет выглядеть так: МВД формально проведет проверку и направит материалы в ФСР. Которое вряд ли сразу приступит к расследованию, а будет стараться вернуть материалы обратно на предварительное следствие, мотивируя это тем, что не все доделано или что-то сделано неправильно. Соответственно, и МВД вряд ли будет "гореть желанием" выполнить все предписания, а постарается ограничиться отписками, ведь оно не отвечает за следствие!

Это приведет к тому, что следствие будет идти очень медленно, и большую часть времени сотрудники будут тратить на решение бюрократических проблем, возникающих при взаимодействии следователей и оперативных служб.

Кроме того, нельзя забывать еще один очень важный момент: следствие может надежно работать только тогда, когда оно имеет оперативное сопровождение. Если такого сопровождения нет, значит и дела не будут раскрываться, и преступления окажутся безнаказанными.

И если сегодня отмечают высокую "прекращаемость" дел, то в случае создания ФСР процент дел, не дошедших до суда, увеличится. Естественно, через некоторое время встанет вопрос о том, чтобы предать Службе расследований оперативные службы. Они могут по-разному называться, но это неминуемо произойдет. Спрашивается, ради чего затеяна реформа? Ради того, чтобы потратить гигантские суммы денег, снизить раскрываемость уголовных дел, а также ради того, чтобы ряд людей получили статус отцов судебной реформы?

Как всегда, наши реформаторы ссылаются на зарубежный опыт, в частности на знаменитую ФБР. Но в ФБР существуют и следователи, и люди, которые обеспечивают оперативную работу, кроме того, в США есть следователи в каждом штате, которые не замыкаются на федеральное бюро, а действуют самостоятельно. И сама система следствия в США построена по-другому, там даже министерство сельского хозяйства наделено правом расследования уголовных дел, связанных с преступлениями в области сельского хозяйства.

Существует печальный опыт Казахстана, где был создан следственный комитет. Он просуществовал недолго — всего 2 года. Там отказались от такой формы организации следствия именно по изложенным выше причинам.

Реформаторы приводят довод о том, что в существующей схеме больше необъективности, но этот довод вряд ли может быть признан основательным.

Ведь дело передается в суд, и там уже абсолютно не важно, кем проводилось следствие: суд принимает решение на основе оценки доказательств и на основе единого процессуального законодательства.

Кроме всех перечисленных доводов, у нас есть свой печальный опыт, когда забрали следственные функции у ФСБ и отдали в Военную прокуратуру. Дела в отношении измены Родине и там, где присутствовал факт шпионажа, оказалось невозможно расследовать. Тем более была разрушена уникальная структура, производящая следственные действия за пределами России, без такой работы невозможно расследовать ни одно дело по предательству.

Такое ощущение, что те люди, которые себя называют реформаторами, нацелены только на одно: поломать всю систему государственного управления. Чаще всего они вполне отдают себе отчет, что изменения не принесут ничего хорошего, а только приведут к дезинтеграции и развалу. Все, что брались реформировать либералы в течение последних десяти лет, или было уничтожено совсем, или продолжает функционировать с большим трудом. Реформа КГБ практически уничтожила одну из лучших мировых спецслужб. В результате реформы Вооруженных Cил уничтожена армия. Проводя параллели, можно себе представить, что будет в органах следствия и прокуратуры, если их начнут реформировать — тот же развал и деградация!