В государственном управлении любой страны существуют, конечно, очевидные недостатки, бросающиеся в глаза любому наблюдателю. Иногда степень неэффективности управления бывает просто поразительной. Но если попытаться отыскать коренные причины этих недостатков, то часто можно убедиться, что они вовсе не являются результатом заслуживающей порицания небрежности или отсутствия компетентности. Иногда они оказываются результатом особых политических и институциональных условий или попытки урегулировать проблему, для которой невозможно было найти более удовлетворительное решение. Тщательное изучение всех имеющихся трудностей может убедить добросовестного исследователя в том, что при данном общем соотношении политических сил он сам не знал бы, как решить эту проблему более приемлемым образом.
Тщетно пытаться реформировать бюрократическое управление путём назначения бизнесменов на руководящие должности в различные ведомства. Способность быть предпринимателем не является неотъемлемым свойством личности предпринимателя; она является неотъемлемым свойством того положения, которое он занимает в структуре рыночного общества. Бывший предприниматель, поставленный во главе государственного учреждения, является уже не бизнесменом, а бюрократом Его задача уже не получение прибыли, а соблюдение правил и предписаний. Как глава учреждения он имеет возможность изменить некоторые второстепенные правила и некоторые элементы внутренней организации. Но внешние условия деятельности учреждения определяются правилами и предписаниями, находящимися за пределами его компетенции.
Широко распространена иллюзия, что эффективность государственных учреждений может быть повышена при помощи специалистов по организации управления и разрабатываемых ими научных методов управления. Как бы то ни было, такие планы проистекают из принципиального непонимания задач государственного управления.
Как любой вид техники, техника управления требует наличия определённого метода расчётов. Такой метод существует в сфере бизнеса, целью которого является получение прибыли. Здесь главенствующую роль играет баланс прибылей и убытков. Трудность бюрократического управления как раз и состоит в отсутствии такого метода расчётов.
В сфере предпринимательства, ориентирующегося на получение прибыли, цель деятельности специалиста по организации управления чётко определена главенствующей ролью мотива получения прибыли. Его задача состоит в том, чтобы сократить издержки, не нанося ущерба рыночной ценности производимого продукта, или сократить издержки в большей степени, чем вследствие этого сократится рыночная ценность продукта, или повысить рыночную ценность продукта в большей степени, чем возрастут требующиеся для этого затраты. Но в сфере государственного управления произведённый продукт не имеет цены на рынке. Его нельзя ни купить, ни продать.
Рассмотрим три примера.
* Департамент полиции получает задание – оградить оборонный завод от саботажа. Он выделяет для этого тридцать полицейских. Отвечающий за это комиссар не нуждается в советах эксперта по эффективности организации, чтобы выяснить, что он смог бы сэкономить деньги, уменьшив охрану до двадцати человек. Но вопрос заключается в следующем. Оправдывается ли такая экономия увеличением риска? На карту поставлены серьёзные вещи: национальная оборона, моральное состояние вооружённых сил и гражданского населения, возможные последствия для международных отношений, жизни многих честных работников. Все эти ценные вещи невозможно выразить в деньгах. Ответственность полностью ложится на Конгресс, делающий необходимые ассигнования, и на органы исполнительной власти правительства. Они не могут уйти от неё, предоставляя право решения не отвечающему за свои советы консультанту.
* Одной из задач Налогового управления является окончательное определение причитающейся суммы налогов. Его обязанность состоит в истолковании и применении закона. Это не просто канцелярская работа; это своего рода судебная функция. Любой налогоплательщик, не согласный с тем как истолковал закон руководитель Налогового управления, волен обратиться в федеральный суд, чтобы получить обратно выплаченную сумму. Какой толк для ведения таких дел может быть от специалиста по организации производства с его системой нормативов времени на трудовые движения? Его секундомер был бы совершенно неуместен в служебных помещениях управления. Очевидно, что при прочих равных условиях, служащий, работающий быстро, предпочтительнее того, кто работает медленнее. Но основная проблема – в качестве этой работы. Только опытные старшие служащие в состоянии должным образом оценить достижения своих помощников. Умственный труд нельзя измерять и оценивать при помощи механических приспособлений.
* Рассмотрим, наконец, пример, который не связан ни с проблемами «высокой» политики, ни с проблемами правильного применения законов. Одному из учреждений поручено закупать всё необходимое для технического ведения канцелярской работы. Это сравнительно простая деятельность, но никоим образом не механическая. Лучшим служащим будет не тот, кто выписывает наибольшее количество заказов в час. Наиболее успешным исполнением обязанностей будет покупка самых подходящих принадлежностей по минимальным ценам.
Поэтому в той мере, в какой это касается государственного управления, неправильно утверждать, что хронометрирование, изучение трудовых движений и другие инструменты научной организации управления «с достаточной точностью показывают, сколько времени и усилий требует каждый из имеющихся методов» и что поэтому они «могут показать, какие из возможных методов и технологий требуют наименьшего количества времени и усилий» <
Если бизнесмен изготавливает какое-то изделие, предназначенное на экспорт, он стремится сократить количество человеко-часов, затрачиваемых на производство различных деталей данного товара. Но лицензия, необходимая для отправки этого товара за границу, не является одной из таких деталей. Выдавая лицензию, государство ничего не вкладывает в производство, организацию сбыта и транспортировку товара. Соответствующее государственное учреждение – это не цех, выпускающий одну из деталей, нужных для завершающей отделки товара. Ставя экспорт в зависимость от выдачи лицензий, государство стремится ограничить экспортную торговлю. Оно хочет сократить общий объём экспорта или ту его часть, которая вывозится нежелательными экспортёрами или продаётся нежелательным покупателям. Выдача лицензий – не цель, а техническое средство её достижения. С точки зрения государства, лицензии, в которых было отказано, или за которыми даже и не обращались, имеют гораздо большее значение, чем те, которые были выданы. Было бы поэтому совершенно некстати использовать «общее количество человеко-часов, затрачиваемых на одну лицензию», в качестве критерия для оценки деятельности данного бюрократического учреждения. Было бы неуместно выполнять «операцию выдачи лицензий … на базе конвейера» <
Существуют и другие различия. Если в ходе производственного процесса изделие портится или пропадает, это приводит к точно определяемому увеличению издержек производства. Если в бюро пропадает заявка на выдачу лицензии, гражданину может быть нанесён весьма серьёзный ущерб. Закон может не позволять пострадавшему подать на учреждение в суд и требовать компенсации, но политическая и моральная обязанность государства обращаться с этими заявками самым внимательным образом остаётся в любом случае.
Ведение государственных дел так же отличается от промышленного производства, как обвинение и осуждение убийцы от выращивания хлеба или изготовления обуви. Эффективность государственного управления и эффективность промышленности – это совершенно разные вещи. Нельзя улучшить управление фабрикой, взяв в качестве модели департамент полиции, а учреждение, занимающееся сбором налогов, не может увеличить свою эффективность, приняв на вооружение методы, применяемые на автомобилестроительном заводе. Ленин ошибся, выдвинув государственные учреждения в качестве образца для промышленных предприятий. [Л. Мизес имеет в виду ленинские высказывания в «Государстве и революции» (1917 г.) о том, что государственная почта является «образом социалистического хозяйства» и «всё народное хозяйство, организованное как почта… – вот наша ближайшая цель» (
Многое в государственном управлении нуждается в реформировании. Конечно же, все общественные институты должны вновь и вновь приспосабливаться к изменяющимся условиям. Но никакая реформа не может превратить государственное учреждение в нечто подобное частному предприятию. Правительство – это не предприятие, ориентирующееся на получение прибыли. Его деятельность невозможно контролировать при помощи баланса прибылей и убытков. Его достижения невозможно оценить в денежных единицах. Это принципиально важно для любого рассмотрения проблем бюрократии.
Бюрократическое управление кадрами
БЮРОКРАТ отличается от небюрократа именно тем, что он работает в области, где результат человеческих усилий невозможно оценить в денежном выражении. Страна расходует деньги на содержание бюрократических учреждений, на выплату жалованья и заработной платы, на покупку всего необходимого оборудования и канцелярских принадлежностей. Но то, что она получает в обмен на свои затраты – оказанные услуги – невозможно оценить в денежном выражении, каким бы важным и ценным ни был этот «продукт». Его оценка зависит от произвольного решения государства.
Это верно, что оценка различных товаров, продаваемых и покупаемых на рынке, в неменьшей степени зависит от произвольных решений, а именно, от произвольных решений потребителей. Но поскольку потребители представляют собой многочисленную группу самых разных людей, анонимную и аморфную массу, суждения, которые они выносят, кристаллизуются в безличное явление, рыночную цену, и, таким образом, лишаются своей произвольной природы. Более того, они относятся к товарам и услугам как таковым, а не к тем, кто их предоставляет. Взаимосвязь «продавец–покупатель», так же как и взаимоотношение «работодатель–наёмный работник» в бизнесе, ориентированном на получение прибыли, носят чисто практический и безличный характер. Это сделки, из которых обе стороны извлекают выгоду. Они помогают друг другу зарабатывать средства к жизни. Но в бюрократической организации дело обстоит иначе. Там взаимосвязь между начальником и подчинённым носит личный характер. Подчинённый зависит от того, как начальник оценивает его самого, а не его работу. До тех пор, пока конторский служащий может рассчитывать на получение работы в частном бизнесе, эта зависимость не может стать настолько гнетущей, чтобы определять весь характер поведения служащего. Но современная тенденция к общей бюрократизации меняет дело.
До последних лет бюрократ как особый тип человеческого существа не был известен в Америке. Различные бюрократические учреждения существовали всегда и по необходимости они управлялись бюрократическими методами. Однако не существовало многочисленного класса людей, считающих работу в государственных учреждениях своим исключительным призванием. Шёл постоянный обмен кадрами между государственными и частными заведениями. С появлением законов о гражданской, службе государственная служба стала профессиональной карьерой. [В США, как и в некоторых других англоязычных странах, работа в государственном аппарате именуется гражданской службой (civil service).] Назначение на должность стало основываться на экзаменах и перестало зависеть от политической принадлежности претендентов. Многие оставались в государственных учреждениях на протяжении всей жизни. Но они сохраняли свою личную независимость, поскольку всегда могли рассчитывать на возвращение в частный бизнес.
В континентальной Европе дело обстояло по-другому. Там бюрократы давно оформились в единую группу. Только для немногих выдающихся людей был практически возможен возврат к частной деятельности. Большинство из них оказывалось на всю жизнь связанными со своими учреждениями. В их среде сформировался характер, типичный для человека, который навсегда ушёл из мира бизнеса, ориентированного на получение прибыли. Их интеллектуальным горизонтом была иерархия с её правилами и предписаниями. Их судьба полностью зависела от милости вышестоящих должностных лиц, от чьих капризов они были во власти не только на службе: подразумевалось, что их частная жизнь и даже занятия жён также должны соответствовать их положению и особому – неписанному – кодексу поведения, приличествующего Staatsbeamter или fonctionnaire [Staatsbeamter (
Возникновение многочисленного класса таких людей, зависевших от государства, создало серьёзную угрозу сохранению конституционных институтов. Были предприняты попытки защитить отдельного служащего от произвола его начальников. Но единственным результатом, которого удалось достичь, стало ослабление дисциплины и всё большая небрежность при исполнении служебных обязанностей.
Америка – новичок в области бюрократии. В этом деле она накопила гораздо меньше опыта, чем страны классической бюрократии – Франция, Германия, Австрия и Россия. В Соединённых Штатах всё ещё склонны переоценивать пользу от правил, регулирующих гражданскую службу. Такие правила требуют, чтобы желающие работать в ней достигли определённого возраста, закончили определённые учебные заведения и сдали определённые экзамены. Для получения более высоких должностей и более высоких окладов необходимо в течение определённого времени занимать более низкие должности и сдавать новые экзамены. Очевидно, что все эти требования касаются вещей более или менее поверхностных. Нет необходимости указывать на то, что посещение определённых учебных заведений, экзамены и годы, проведённые на младших должностях, совершенно необязательно подготавливают человека к работе на более высоких должностях. Этот механизм отбора иногда не позволяет получить место наиболее компетентным людям и не всегда предотвращает назначение абсолютно некомпетентного человека. Но самым неблагоприятным последствием является то, что основной заботой служащего становится соблюдение этих и других формальностей. Они забывают, что их работа заключается в том, чтобы как можно лучше выполнять порученные им обязанности.
В надлежащим образом организованной системе государственной гражданской службы получение более высоких должностей зависит, главным образом, от выслуги лет. Руководители государственных учреждений – это, в основном, пожилые люди, которые знают, что через несколько лет их уволят на пенсию. Проведя большую часть жизни в положении подчинённых, они лишились энергии и инициативы. Они избегают нововведений и улучшений и на любой проект преобразований смотрят как на нарушение своего спокойствия. Их непреклонный консерватизм сводит на нет все попытки правительства приспособить данную службу к изменившимся условиям. На министра они глядят свысока как на непрофессионала, не имеющего никакого опыта. Во всех странах с прочно утвердившейся бюрократией люди обычно говорили: «Правительства приходят и уходят, а учреждения остаются».
Было бы ошибкой объяснять несостоятельность европейской бюрократии интеллектуальными и нравственными недостатками служащих. Во всех этих странах было немало добропорядочных семей, отпрыски которых выбирали бюрократическую карьеру потому, что искренне желали служить своему народу. Поступление на государственную службу было пределом мечтаний для одарённого бедного юноши, стремившегося улучшить своё положение в жизни. Многие из самых талантливых и благородных представителей интеллигенции служили в государственных учреждениях. По престижу и социальному положению государственные служащие были значительно выше всех других слоёв населения, за исключением армейских офицеров и представителей старейших и богатейших аристократических семей.
Многие государственные служащие написали превосходные труды по проблемам административного права и статистики. Некоторые из них были блестящими писателями или музыкантами. Другие вступали в сферу политики и становились выдающимися партийными деятелями. В своём большинстве бюрократы были, конечно, достаточно посредственными людьми. Но нет сомнений, что в рядах государственных служащих находилось немало людей одарённых.
Несостоятельность европейской бюрократии, безусловно, нельзя объяснить неспособностью служащих. Она предопределена неизбежными недостатками любого руководства государственными делами. Отсутствие критериев, которые могли бы безусловным образом подтвердить успех или неудачу при исполнении служебных обязанностей, создаёт неразрешимые проблемы. Это убивает амбиции, уничтожает инициативу и стимулы делать больше необходимого минимума. Это заставляет бюрократа следить за инструкциями, а не за материальным и реальным успехом.
Бюрократическое управление частными предприятиями
Как государственное вмешательство приводит к бюрократизации бизнеса
ЧАСТНОЕ предприятие никогда не станет жертвой бюрократических методов управления, если единственной целью его деятельности является получение прибыли.
Но мы живём в век всеобщей атаки на мотив получения прибыли. Общественное мнение считает, что он в высшей степени аморален и наносит огромный ущерб общему благу. Политические партии и правительства стремятся уничтожить его и заменить тем, что они называют точкой зрения «государственного служителя», за чем в действительности скрывается бюрократическое управление.
Нам нет необходимости подробно рассматривать то, чего в этом отношении достигли нацисты. Нацисты преуспели в полном уничтожении мотива прибыли в сфере управления производством. В нацистской Германии больше нельзя говорить о свободном предпринимательстве. Здесь больше не существует предпринимателей. Бывшие предприниматели сведены к положению Betriebsfiihrer (руководителей предприятий). Они не вольны в своих действиях: они обязаны безоговорочно выполнять распоряжения Центрального бюро производственного управления, именуемого Reichswirtschaftsministerium [Reichswirtschaftsministcrium (
В остальных частях мира дело не зашло так далеко. В англо-саксонских странах по-прежнему существует частное предпринимательство. Но общая тенденция нашего времени заключается в том, чтобы позволять государству вмешиваться в частный бизнес. А такое вмешательство во многих случаях навязывает частным предприятиям бюрократическую форму управления.
Ограничение размеров прибыли
ГОСУДАРСТВО может использовать различные методы ограничения прибыли, которую предприятие вправе зарабатывать. Наиболее часто используют следующие методы:
1. Ограничиваются прибыли определённых видов предприятий. Избыток должен либо передаваться властям (например, городским), либо распределяться в виде премий среди наёмных работников или должен быть ликвидирован путём снижения тарифов или цен, взимаемых с покупателей.
2. Власти имеют право определять цены и тарифы, которые предприятие может назначать на продаваемые товары или предоставляемые услуги. Они используют это право для предотвращения того, что они называют избыточными прибылями.
3. Предприятие не имеет права за продаваемые товары и предоставляемые услуги взимать больше, чем сумма фактических издержек и определяемой властями прибыли в форме либо процента от издержек, либо фиксированной надбавки.
4. Предприятие имеет право зарабатывать столько, сколько позволяют рыночные условия; но налоги поглощают всю прибыль или её большую часть сверх определённой суммы.
Во всех этих случаях предприятие не заинтересовано более в увеличении своих прибылей. Оно теряет стимул к снижению издержек и к ведению своих дел как можно более эффективными и дешёвыми средствами. Одновременно все трудности, связанные с усовершенствованием технологии и попытками снизить издержки производства, остаются. Риск, сопряжённый с внедрением новых методов, позволяющих сократить издержки производства, ложится на предпринимателя. На нём остаётся и обязанность разрешать конфликты, связанные с требованиями работников о повышении заработной платы.
Общественное мнение, введённое в заблуждение лживыми баснями социалистов, торопится во всём обвинить предпринимателей. Именно их безнравственность, говорят нам, приводит к снижению эффективности. Если бы они были такими же сознательными и преданными делу повышения общественного благосостояния, как бескорыстные государственные служащие, они бы неуклонно стремились делать всё, что только в их силах, для усовершенствования предоставляемых ими услуг, даже если бы это не имело отношения к их эгоистическим корыстным интересам. Именно их подлое стремление к наживе срывает работу предприятия в условиях ограничения прибылей. Почему человек не должен стараться работать как можно лучше, даже если он не ждёт никакой личной выгоды от добросовестного исполнения своих обязанностей?
Не может быть ничего более нелепого, чем вот так ставить бюрократа в пример предпринимателю. Бюрократ не стремится к улучшениям по собственной воле. Он обязан подчиняться правилам и предписаниям вышестоящих органов. Он не имеет права внедрять нововведения, если их не одобрило начальство. Его долг и главное достоинство – быть послушным.
Давайте возьмём в качестве примера условия армейской жизни. Армии, безусловно, являются самыми идеальными и совершенными бюрократическими организациями. В большинстве стран ими командуют офицеры, искренне преданные единственной цеди: сделать вооружённые силы своей страны как можно более эффективными. Тем не менее, руководство военными делами характеризуется упрямой враждебностью по отношению к любой попытке произвести улучшения. Говорят, что генеральный штаб всегда готовится к прошедшей войне и никогда – к войне будущей. Всякая новая идея неизменно сталкивается с непримиримой оппозицией со стороны тех, кто отвечает за управление. Сторонники прогресса оказывались в самых неприятных ситуациях. Нет необходимости упорствовать в доказательствах – факты известны каждому.
Причина этого неудовлетворительного положения очевидна. Любой прогресс всегда вступает в противоречие со старыми, устоявшимися идеями и, следовательно, с созданными на их основе правилами. Каждый прогрессивный шаг представляет собой изменение, сопряжённое с огромным риском. Лишь немногие люди, наделённые исключительными и редкими способностями, обладают даром планировать нововведения и видеть их преимущества. При капитализме новатор имеет возможность приступить к осуществлению своего плана, несмотря на нежелание большинства признать его достоинства. Достаточно будет, если ему удастся убедить нескольких разумных людей дать ему взаймы деньги для начала дела.
В бюрократической системе необходимо убедить тех, кто находится наверху, – как правило, пожилых людей, привыкших вести дела строго предписанным образом и неспособных более к восприятию новых идей. Никакого прогресса или реформ нельзя ожидать при таком положении дел, когда первым шагом должно быть получение согласия стариков. Первооткрывателей новых методов считают бунтарями и относятся к ним соответствующим образом. Для бюрократического ума следование законам, т. е. приверженность привычному и устаревшему, является главной из всех добродетелей.
Сказать предпринимателю, у которого ограничены возможности получения прибыли: «Веди себя так, как поступают добросовестные бюрократы», – это всё равно, что приказать ему избегать каких бы то ни было реформ. Никто не может быть одновременно исправным бюрократом и новатором. Прогресс – это как раз то, чего не могли предвидеть правила и предписания; он всегда достигается за пределами сферы деятельности бюрократии.
Преимущество системы, основанной на получении прибыли, состоит в том, что она обещает за усовершенствования награду достаточно высокую, чтобы она оправдала большой риск. Если эта награда устраняется или серьёзно урезается, о прогрессе не может быть и речи.
Крупные компании расходуют значительные суммы на научные исследования, поскольку они стремятся получить прибыль от новых методов производства. Каждый предприниматель постоянно ищет возможности для усовершенствования; он хочет получить выгоду или от снижения издержек, или от улучшения продукции. Потребители видят только успешные нововведения. Они не осознают, что многие предприниматели потерпели неудачу из-за того, что ошиблись, пытаясь внедрить новые технологии.
Тщетно требовать, чтобы предприниматель принялся, несмотря на отсутствие стимула прибыли, за все те усовершенствования, которые он осуществил бы, если бы ожидаемая прибыль должна была обогатить его самого. Свободный предприниматель принимает решения после того, как тщательно и внимательно изучит все за и против и взвесит все шансы на успех. Он соизмеряет возможный выигрыш и возможные потери. Потери или выигрыш коснутся его собственного богатства. В этом всё дело. Соизмерять риск потери собственных денег с шансами правительства или каких-то других людей получить прибыль – значит смотреть на вещи с совершенно иной точки зрения.
Но есть ещё более важный момент. Неудачное нововведение не только наносит урон вложенному капиталу, но и сокращает будущую прибыль. Большая часть этой прибыли, если бы она была получена, поступила бы в казну. Теперь же её сокращение отрицательно скажется на доходах государства. Государство не позволит предпринимателю рисковать тем, что оно считает своим собственным доходом. Оно решит, что неразумно оставлять за предпринимателем право подвергать риску то, что фактически является государственными деньгами. Оно ограничит свободу предпринимателя вести своё «собственное» дело, которое фактически является не его собственным, а государственным.
Мы уже являемся свидетелями начала такого политического курса. Заключая контракты «с оплатой издержек плюс определённая надбавка», государство пытается заручиться уверенностью не только в том, что указанные фирмой издержки действительно имели место, но также и в том, что они необходимы в рамках данного контракта. Государство считает любое сокращение издержек само собой разумеющимся, но оно не признаёт расходов, которые, по мнению его служащих, т. е. бюрократов, не являются обязательными. Результатом этого становится следующее. Фирма-исполнитель расходует некоторую сумму денег в расчёте снизить издержки производства. Если это ей удаётся, следствием – при использовании метода «оплата издержек и некоторого процента от издержек» – будет сокращение прибыли. Если она терпит неудачу, государство не возмещает её затрат и она несёт убытки. Любая попытка изменить что-либо в традиционной производственной рутине оборачивается для неё потерями. Единственный способ избежать наказания – это просто ничего не менять.
В области налогообложения отправным пунктом нового подхода являются ограничения, накладываемые на оплату труда. В настоящее время они затрагивают только максимум оплаты. [В целях борьбы с инфляцией в условиях военного времени президентом США в апреле 1943 г. принято решение «заморозить» заработную плату на верхнем достигнутом пределе.] Однако вряд ли на этом всё остановится. Раз принят принцип, предполагающий, что налоговое управление США имеет право объявлять, что определённые издержки, вычеты или убытки являются обоснованными или необоснованными, со временем свобода действий предпринимателя будет ограничена и в отношении других элементов издержек. Тогда управляющие, прежде чем приступать к каким-либо преобразованиям, должны будут убедиться в том, что руководители налоговой службы одобряют необходимые для этого расходы. Директора департаментов государственных сборов станут верховной властью в вопросах промышленного производства.
Вмешательство в подбор кадров
ЛЮБОЙ вид государственного вмешательства в дела частного предприятия ведёт к одинаково катастрофическим последствиям. Оно парализует инициативу и порождает бюрократизм. Мы не можем рассмотреть все применяемые методы вмешательства. Достаточно будет остановиться на одном наиболее отвратительном явлении.
Даже в девятнадцатом веке, в период расцвета европейского либерализма в Европе, частные предприятия никогда не пользовались там такой свободой, как некогда в США. В континентальной Европе любое предприятие и любая корпорация всегда во многих отношениях зависели от произвола государственных органов. Бюрократические учреждения обладали возможностями причинить серьёзный ущерб любой фирме. Чтобы избежать таких убытков, управляющие должны были поддерживать хорошие отношения с теми, кто находился у власти.
Наиболее часто используемым методом было удовлетворение пожеланий правительства относительно состава совета директоров. Даже в Великобритании совет директоров, куда не входило несколько лордов, считался недостаточно респектабельным. На континенте, в особенности, в Восточной и Южной Европе, в советах было полно бывших министров и генералов, политиков и двоюродных братьев, зятьёв, школьных товарищей и прочих друзей этих высокопоставленных лиц. От таких директоров не требовалось никаких коммерческих способностей или опыта работы в сфере бизнеса.
Присутствие несведущих людей в советах директоров было более или менее безвредным. Вся их деятельность состояла в получении дивидендов и премий. Но у власть имущих были и другие родственники и друзья, которые не подходили для директорских постов. Для них в штате компаний находили должности с фиксированными окладами. Эти люди приносили гораздо больше вреда, чем пользы.
По мере усиления государственного вмешательства в бизнес появилась нужда в администраторах, основной обязанностью которых было улаживать различные конфликты с властями. Сначала существовал только один вице-президент, отвечавший за «вопросы, связанные с государственным управлением». Затем от президента и всех вице-президентов стали в первую очередь требовать, чтобы у них была хорошая репутация в правительстве и политических партиях. В конце концов, уже ни одна корпорация не могла позволить себе «роскошь» иметь руководителя, неугодного правительству, профсоюзам и крупным политическим партиям. Бывшие правительственные чиновники, помощники и советники министров считались наиболее удачными кандидатурами на руководящие должности в корпорациях.
Такие администраторы ни в малейшей степени не заботились о процветании компании. Они привыкли к бюрократическим методам управления и изменили в соответствии с ними руководство делами корпораций. К чему беспокоиться о разработке лучшей и более дешёвой продукции, если можно рассчитывать на поддержку со стороны государства? Для них основным предметом заботы были правительственные контракты, более действенная тарифная защита и другие привилегии, предоставляемые государством. И они платили за такие льготы взносами в партийные фонды и фонды государственной пропаганды, назначая на руководящие должности людей, угодных властям.
Давно прошли те времена, когда работники в штат крупных немецких корпораций отбирались по их деловым и техническим способностям. Бывшие члены фешенебельных и политически благонадёжных студенческих клубов имеют больше шансов устроиться на работу и продвигаться по службе, чем способные специалисты.
В Америке положение дел, во многом, иное. Как и во всех областях бюрократии, Америка «отстала» и в сфере бюрократизации частного предпринимательства. Трудно сказать, был ли прав министр Иккес [
Зависимость от произвола государственных учреждений
ВСЕ американские бизнесмены, имевшие возможность познакомиться с экономической ситуацией в Южной и Восточной Европе, сводят свои наблюдения к двум моментам: предприниматели в этих странах не заботятся об эффективности производства, а правительства находятся в руках продажных группировок. [В период написания Мизесом книги американским бизнесменам практически были доступны Португалия, Испания, Италия, Греция, в определённой степени – Югославия. Видимо, Мизес имеет ввиду и довоенные оценки обстановки в Румынии, Болгарии, Венгрии, поскольку политические и экономические системы в этих странах к 1944 году существенно не изменились.] Это в общем и целом верная характеристика. В ней не учитывается, однако, что как неэффективность промышленности, так и продажность являются следствием тех методов государственного вмешательства в бизнес, которые применяются в этих странах.
В такой системе государство обладает неограниченными возможностями разорить любое предприятие или одарить его привилегиями. Успех или неудача каждого дела полностью зависят от произвола должностных лиц. Если бизнесмен не является гражданином могущественной иностранной державы, дипломатические и консульские представители которой обеспечивают ему защиту, то он оказывается во власти государственных чиновников и правящей партии. Они могут отнять у него всю собственность и заключить его в тюрьму. С другой стороны, они могут обогатить его.
Государство определяет величину таможенных пошлин и фрахтовых тарифов. Оно выдаёт экспортные и импортные лицензии и отказывает в их выдаче. Каждый гражданин или человек, постоянно проживающий в стране, обязан продавать все свои поступления в иностранной валюте государству по цене, установленной государством. В то же время государство является единственным продавцом иностранной валюты; оно может по своему усмотрению отказывать в удовлетворении заявок на иностранную валюту. В Европе, где почти все виды производства зависят от импорта машин и оборудования, сырьевых материалов и полуфабрикатов из-за границы, такой отказ равносилен закрытию предприятия. Окончательное определение размера налогов оставлено на практически ничем не ограниченное усмотрение властей. Государство может использовать любой предлог для конфискации любого завода или магазина. Парламент является марионеткой в руках правителей; суды тенденциозно подобраны.
В такой среде предприниматель вынужден прибегать к двум средствам: дипломатии и подкупу. Он должен использовать эти методы не только по отношению к правящей партии, но также и по отношению к поставленным вне закона и преследуемым оппозиционным группам, которые могут в один прекрасный день захватить власть. Это опасная разновидность двойной игры; только люди, не ведающие страха и запретов, могут выжить в такой прогнившей среде. Бизнесмены, выросшие в условиях более либерального времени, были вынуждены уйти, и на их место пришли авантюристы. Западноевропейские и американские предприниматели, привыкшие к среде, где господствует законность и корректность, терпят крах, если они не прибегают к услугам местных посредников.
Эта система, разумеется, не создаёт особых стимулов для технического усовершенствования. Предприниматель задумывает дополнительные капиталовложения, только если он может купить оборудование в кредит у иностранной фирмы. Быть должником корпорации одной из стран Запада считается большим преимуществом, поскольку предполагается, что дипломаты соответствующей страны будут стремиться обеспечить защиту кредитора и тем самым помогут и должнику. К новым видам производства приступают, только когда государство предоставляет льготы, которые позволяют надеяться на огромные прибыли.
Было бы ошибкой вину за эту коррупцию возлагать на систему государственного вмешательства в бизнес и бюрократизм как таковые. Это бюрократизм, выродившийся в рэкет, в организованное вымогательство развращённых политиков. Всё же мы должны осознавать, что рассматриваемые страны избежали бы этого порока, если бы не отошли от системы свободного предпринимательства. Послевоенное восстановление хозяйства должно начаться в этих странах с радикальных изменений в политике.
Социальный и политический смысл бюрократизации
Философия бюрократизма
ПРОТИВОСТОЯНИЕ, с которым люди сталкивались раньше в борьбе за свободу, было простым и понятным каждому. На одной стороне были тираны и те, кто их поддерживал, на другой – сторонники народного правления. Политические конфликты представляли собой борьбу различных групп за своё господство. Решался вопрос, кто должен править? Мы или они? Меньшинство или большинство? Деспот, аристократия или народ?
Сегодня модная философия «государствопоклонства» сбила всех с толку. Политические конфликты больше не рассматриваются как столкновения между различными группами людей. В них видят войну двух принципов, добра и зла. Добро воплощено в великом боге Государстве, материализации нетленной идеи нравственности, а зло – в «грубом индивидуализме» эгоистичных людей. <Таково политическое толкование проблемы. О современном экономическом толковании см. ниже.> В этом противостоянии Государство всегда право, а индивиды всегда не правы. Государство представляет общественное благо, справедливость, цивилизацию и высшую мудрость. Индивид – всегда лишь жалкий негодяй, порочный глупец.
Когда немец говорит «der Staat» [Der Staat (
Людовик XIV был совершенно прям и откровенен, когда сказал: «Государство – это я». [Эту фразу якобы произнёс в апреле 1655 г. на заседании французского парламента король
Не будем ставить под сомнение искренность благонамеренного чиновника. Он весь проникнут идеей, что его священный долг состоит в том, чтобы отстаивать своего идола от эгоизма народа. В своих собственных глазах он является борцом за вечный божественный закон. Он не чувствует моральных обязательств перед законами, созданными человеком, перед сводами законов, разработанных защитниками индивидуализма. Люди не могут изменить подлинно божественных законов, законов Государства. Гражданин, нарушивший один из законов своей страны, является преступником, заслуживающим наказания. Он поступил так ради собственной выгоды. Но совершенно другое дело, если чиновник обходит должным образом принятые законы, действуя на благо «Государства». С точки зрения «реакционных» судов, он, возможно, формально виновен в нарушении закона. Но в более высоком нравственном смысле он был прав. Он преступил законы, созданные человеком, чтобы не нарушить божественного закона.
В этом суть философии бюрократизма. В глазах должностных лиц писаные законы являются барьерами, возведёнными для защиты разных негодяев от справедливых требований общества. Как преступник может избежать наказания только потому, что «Государство», преследуя его в судебном порядке, нарушило какие-то пустые формальности? Как люди могут платить более низкие налоги только потому, что они смогли найти лазейку в налоговом законодательстве? Как юристы могут зарабатывать себе на жизнь, советуя людям, как воспользоваться изъянами в законах? Какой толк от всех этих ограничений, которые писаный закон накладывает на искренние попытки государственных чиновников осчастливить людей? Если бы только не было никаких конституций, биллей о правах, законов, парламентов и судов! Никаких газет и адвокатов! Каким прекрасным стал бы мир, если бы «Государство» имело полную свободу лечить все недуги!
От такого мировоззрения до полного тоталитаризма Сталина и Гитлера всего один шаг.
Ответ, который следует дать этим бюрократическим радикалам, вполне очевиден. Гражданин может ответить: Вы, возможно, превосходные и благородные люди, гораздо лучше, чем все мы, остальные граждане. Мы не ставим под сомнение вашу компетентность и ум. Но вы не являетесь наместниками Бога, которого зовут «Государство». Вы – слуги закона, должным образом принятых законов нашей страны. В ваши обязанности не входит критика законов, а тем более их нарушение. Когда вы нарушаете закон, вы, возможно, ничем не лучше многих вымогателей, какими бы хорошими не были ваши намерения. Ведь вы были назначены на должность, приняли присягу и вам платят за то, чтобы вы проводили законы в жизнь, а не нарушали их. Самый плохой закон лучше бюрократической тирании.
Главное различие между насильно задерживающим человека полицейским и похитителем людей, между сборщиком налогов и грабителем заключается в том, что полицейский и сборщик налогов подчиняются закону и обеспечивают его выполнение, тогда как похититель людей и грабитель нарушают его. Устраните закон, и общество будет разрушено анархией. Государство – это единственный институт, имеющий право применять насилие и принуждение и причинять зло индивидам. Эта огромная власть не может быть предоставлена отдельным людям, какими бы компетентными и умными они себя ни считали. Её применение необходимо ограничить. Эту задачу выполняют законы.
Должностные лица и бюрократы – это не Государство. Это люди, выбранные для осуществления законов. Такие взгляды могут счесть ортодоксальными и доктринёрскими. Они действительно выражают вековую мудрость, ибо альтернативой правлению закона, может быть только правление деспотов.
Бюрократическое самодовольство
ЗАДАЧА должностного лица – служить людям. Его должность была учреждена – прямо или косвенно – законодательным актом и выделением из бюджета средств, необходимых для её осуществления. Государственный служащий проводит в жизнь законы своей страны. Исполняя свои обязанности, он оказывается полезным членом общества, даже если законы, которые он должен осуществлять, причиняют ущерб общественному благосостоянию. Ведь он не отвечает за их несостоятельность. Виновником в этом случае является суверенный народ, а не преданный исполнитель воли народа. Как винокуры не несут ответственности за то, что люди напиваются, так и государственные служащие не несут ответственности за нежелательные последствия неразумных законов.
С другой стороны, нет никакой заслуги бюрократов в том, что их действия приносят большую пользу. То, что департамент полиции работает настолько эффективно, что граждане достаточно хорошо защищены от убийств, грабежа и насилия, не обязывает остальных людей испытывать к полицейским больше благодарности, чем к любым другим согражданам, предоставляющим им полезные услуги. Полицейский или пожарник не может претендовать на большую благодарность людей, чем врачи, машинисты поездов, сварщики, моряки или производители любых полезных товаров. У регулировщика уличного движения не больше оснований для тщеславия, чем у производителя светофоров. Нет никакой заслуги регулировщика в том, что вышестоящие лица наделили его обязанностью, исполняя которую он каждый день и час предотвращает несчастные случаи и спасает жизни многих людей.
Это верно, что общество не смогло бы обойтись без услуг полицейских, сборщиков налогов и судебных чиновников. Но также верно и то, что каждый испытал бы большие неудобства от отсутствия мусорщиков, трубочистов и дезинсекторов. В рамках социального взаимодействия каждый гражданин зависит от услуг, предоставляемых всеми его согражданами. Великий хирург и выдающийся музыкант никогда не смогли бы сосредоточить все свои усилия на операциях и музыке, если бы разделение труда не освободило их от необходимости заботиться о многочисленных мелочах, занимаясь которыми они не сумели бы стать прекрасными специалистами. У посла или смотрителя маяка не больше оснований претендовать на звание столпов общества, чем у проводника спального вагона или уборщицы. Ведь при разделении труда общественное здание покоится на плечах всех мужчин и женщин.
Существуют, конечно, мужчины и женщины, которые действуют из альтруистических побуждений и совершенно бескорыстно. Человечество никогда не достигло бы современного уровня цивилизации, если бы не героизм и самопожертвование лучших представителей общества. Каждый шаг вперёд на пути к улучшению нравственного климата совершался людьми, которые были готовы пожертвовать своим благосостоянием, здоровьем и жизнью ради дела, которое они считали справедливым и благотворным Они делали то, что считали своим долгом, не думая о том, что сами они могут подвергнуться преследованиям. Эти люди не работали ради вознаграждения, они были готовы умереть ради дела своей жизни.
Немецкие философы-государствопоклонники умышленно запутали дело, окружив ореолом такого альтруистического самопожертвования всех людей, состоящих на государственной службе. В трудах немецких этатистов государственный служащий предстаёт святым существом, кем-то вроде монаха, презревшего все земные радости и личное счастье ради того, чтобы как можно лучше служить наместнику Бога на земле – когда-то королю династии Гогенцоллернов [
В Европе преимущества государственной службы, сводились не только к уровню жалованья и пенсий; многих, и не самых лучших, претендентов привлекала лёгкость работы и обеспеченность существования. Как правило, работа в государственных учреждениях требовала от человека меньше усилий, чем работа в деловых фирмах. Кроме того, место было пожизненным. Служащего могли уволить только после судебного разбирательства, которое признало бы его виновным в позорном пренебрежении своими обязанностями. В Германии, России и Франции каждый год многие тысячи мальчиков, чей жизненный путь был с самого начала полностью определён, поступали в низший класс школ системы среднего образования. Потом им выдадут аттестаты, они получат должности в одном из многочисленных департаментов, прослужат тридцать или сорок лет и уйдут на пенсию. Жизнь не готовила им никаких сюрпризов и сенсаций, всё было просто и известно заранее.
Различие в социальной престижности государственной службы в континентальной Европе и Америке можно проиллюстрировать следующим примером. В Европе социальная и политическая дискриминация какого-либо меньшинства принимала форму запрещения таким людям занимать любые должности в государственных учреждениях, какими бы скромными и низкооплачиваемыми они ни были. В Германии, Австро-Венгерской империи и многих других странах все эти низшие должности, не требовавшие особых способностей или подготовки, – такие как должности служителей, швейцаров, глашатаев, посыльных, судебных приставов, курьеров, сторожей – были официально зарезервированы за бывшими солдатами, которые добровольно отдали действительной военной службе больше лет, чем обязывал закон. Эти должности считались весьма ценной наградой для бывших сержантов и унтер-офицеров. В глазах людей, получить место служителя в каком-либо учреждении было большой привилегией. Если бы в Германии существовал класс с социальным статусом американских негров, такие люди никогда бы не посмели претендовать на подобные должности. Они знали бы, что эти притязания для них совершенно непомерны.
Бюрократ как избиратель
БЮРОКРАТ не только наёмный работник государства. При демократической конституции он в то же время является и избирателем и в этом качестве – частью суверена, то есть своего нанимателя. Он находится в своеобразном положении: он одновременно и наниматель, и наёмный работник. И его денежные интересы, как наёмного работника, заметно превышают его интересы, как нанимателя, поскольку он получает из общественных фондов гораздо больше, чем вносит в них.
Это двойственное отношение приобретает всё большее значение по мере того, как растёт количество людей, находящихся на государственной службе. Бюрократ как избиратель больше обеспокоен получением прибавки к жалованью, чем сохранением сбалансированного бюджета. Его основная забота – раздуть ведомость на заработную плату.
На политическую структуру Германии и Франции, в последние годы, предшествовавшие падению их демократических конституций, существенное влияние оказывало то, что для значительной части электората источником доходов было государство. [Принятая в июле 1919 г. так называемая Веймарская германская конституция с приходом к власти нацистов в 1933 г. формально не была отменена, но фактически потеряла всякое значение. Демократическая Конституция Франции перестала действовать на неоккупированной немцами территории страны в июле 1940 г., когда к власти пришло профашистское правительство
В XIX веке парламенты настойчиво стремились максимально ограничивать расходы. Но вот бережливость начала вызывать всеобщее презрение. Ничем не ограниченное расходование средств стали считать мудрой политикой. И правящая партия, и оппозиция стремились завоевать популярность своей щедростью. Создание новых учреждений с новыми служащими называли «позитивной» политикой, а любую попытку предотвратить разбазаривание государственных средств пренебрежительно именовали «негативизмом».
Представительная демократия не может существовать, если значительная часть избирателей получает плату от государства. Если члены парламента считают себя уже не доверенными лицами налогоплательщиков, а представителями тех, кто получает жалованье, заработную плату, субсидии, пособия по безработице и другие доходы от государственного казначейства, демократии приходит конец.
Это одно из противоречий, заложенных в современных конституционных проблемах. Оно заставило многих людей разувериться в будущем демократии. Поскольку они убедились в том, что тенденция к усилению государственного вмешательства в бизнес, росту числа учреждений и служащих, увеличению количества пособий и субсидий неизбежна, они не могли не потерять веру в правление, осуществляемое народом.
Бюрократизация сознания
СОВРЕМЕННАЯ тенденция к всемогуществу государства и тоталитаризму была бы подавлена в зародыше, если бы её сторонникам не удалось внушить свои принципы молодёжи и воспрепятствовать её знакомству с положениями экономической науки.
Экономическая наука – это теоретическая дисциплина, и, как таковая, она не говорит человеку, каким ценностям ему следует отдавать предпочтение и к каким целям он должен стремиться. Она не устанавливает конечных целей. Это задача не думающего, а действующего человека. Наука – продукт мысли, действие – продукт воли. В этом смысле мы можем сказать, что экономика, как наука, нейтральна по отношению к конечным целям человеческих усилий.
Но всё обстоит по-другому в отношении средств, применяемых для достижения социальных целей. Здесь экономическая теория является единственным надёжным ориентиром для действий. Если люди хотят добиться успеха в достижении каких бы то ни было социальных целей, они должны приспосабливать своё поведение к результатам экономических исследований.
Примечательным явлением интеллектуальной истории последнего столетия стали нападки на экономическую теорию. Адвокаты всемогущего государства не вступают в дискуссии по соответствующим вопросам. Они называют экономистов обидными именами, бросают тень подозрения на их мотивы, высмеивают их и призывают проклятия на их головы.
Исследование этого явления не входит, однако, в задачи нашей книги. Мы должны ограничиться описанием той роли, которую бюрократия сыграла при таком развитии событий.
В большинстве стран континентальной Европы университеты находятся в собственности и под управлением государства. Они подчинены контролю со стороны Министерства образования так же, как полицейский участок подчинён контролю руководителя полицейского департамента. Преподаватели – такие же государственные служащие, как полицейские и таможенники. Либерализм XIX века пытался ограничить право Министерства образования покушаться на свободу университетских профессоров преподавать то, что они считают истинным и правильным. Но поскольку профессоров назначало государство, оно назначало только надёжных и верных людей, то есть людей, разделявших точку зрения правительства и готовых изничтожать экономическую науку и излагать доктрину всемогущего государства.