Помоги проекту - поделись книгой:
Немногие знают, что прусская административная система, вызывающая столько восхищения у всех сторонников всемогущего государства, в своих ранних формах была простой имитацией французских институтов. Фридрих II, именуемый Великим, импортировал из абсолютистской Франции не только методы, но даже людей для их осуществления. [
Юридическая основа административной деятельности в странах с англо-саксонским обычным правом сильно отличалась от своего аналога в странах континентальной Европы. И британцы, и американцы были абсолютно уверены в том, что их система обеспечивает им самую эффективную защиту от административного произвола. Однако опыт последних десятилетий ясно свидетельствует, что никаких юридических гарантий недостаточно, чтобы противостоять тенденции, опирающейся на влиятельную идеологию. Широко распространившаяся идея социализма и государственного вмешательства в экономику разрушили плотину, воздвигавшуюся двадцатью поколениями англосаксов для защиты от половодья административного произвола. [В демографической статистике принято считать, что на столетие приходится три поколения. Со времени подписания королём
Тоталитаризм – это гораздо больше, чем просто бюрократия. Это подчинение всех сторон жизни, труда и досуга каждого индивида приказаниям тех, кто находится у власти. Это превращение человека в «винтик» всеобъемлющего механизма принуждения и насилия. Тоталитаризм заставляет индивида отказываться от любой деятельности, которую не одобряет государство. Он не терпит никаких проявлений несогласия, он превращает общество в подчиняющуюся строгой дисциплине трудовую армию, – как говорят сторонники социализма, – или в каторжную тюрьму, – как говорят его противники. Как бы то ни было, это полный разрыв с тем образом жизни, которому цивилизованные страны были привержены в прошлом. Это не просто возврат человечества к восточному деспотизму, при котором, как заметил Гегель, только один человек свободен, а все остальные – рабы. Ведь азиатские деспоты не вмешивались в каждодневную жизнь своих подданных. Земледельцам, скотоводам и ремесленникам предоставлялось определённое поле деятельности, в осуществление которой не вмешивался монарх и его приближённые. В своём собственном хозяйстве и в семейной жизни простые люди обладали известной автономией. В современном социализме дела обстоят иначе. Он тоталитарен в полном смысле этого слова. Он держит индивида под жёстким контролем от рождения и до самой смерти. На протяжении всей своей жизни «товарищ» обязан беспрекословно подчиняться приказам верховной власти.
Бюрократия является инструментом осуществления всех этих планов. Но люди несправедливы, когда обвиняют отдельного бюрократа в пороках системы. Виноваты не мужчины и женщины, заполняющие различные конторы и учреждения. Они такие же жертвы нового образа жизни, как и все остальные. Порочна система, а не её подручные. Правительство не может обойтись без бюрократических учреждений и методов. И поскольку взаимодействие в обществе невозможно без государственного управления, в каких-то пределах бюрократия всегда необходима. Люди возмущаются не самим бюрократизмом, а вторжением бюрократии во все сферы жизни и деятельности человека. Борьба против посягательств бюрократии – это, в сущности, восстание против тоталитарной диктатуры. Было бы неверно называть борьбу за свободу и демократию борьбой против бюрократии.
Тем не менее, общая критика бюрократических методов и процедур в известном смысле оправданна. Ибо их недостатки свидетельствуют о глубинных изъянах любой социалистической или тоталитарной системы. Тщательно исследовав проблему бюрократии, мы должны, в конце концов, понять, почему социалистические утопии совершенно нежизнеспособны и, в случае их практического воплощения, должны привести не только ко всеобщему обнищанию, но и к распаду общественных связей, к хаосу. Таким образом, изучение бюрократии – это удачный способ изучения обеих систем социальной организации: капитализма и социализма.
Альтернатива: управление во имя прибыли или бюрократическое управление
ЕСЛИ мы хотим понять, что же в действительности представляет собой бюрократия, мы должны начать с анализа действия мотива прибыли в рамках капиталистического общества. Об основных чертах капитализма мы знаем так же мало, как о ключевых характеристиках бюрократии. Ложные мифы, популяризованные демагогической пропагандой, создали совершенно неверное представление о капиталистической системе. Капитализму удалось поднять материальное благосостояние масс на небывалый уровень. Численность населения в капиталистических странах сейчас в несколько раз больше, чем накануне «промышленной революции» [промышленной революцией принято именовать переход от мануфактуры, основанной на ручном труде, к машинному производству; в Великобритании промышленная революция свершилась в период с 60-х годов XVIII века до 20-х годов XIX столетия, в других европейских странах она приходится на более позднее время, вплоть до 70–80-х годов XIX века], а уровень жизни у любого из жителей этих стран значительно выше, чем у состоятельных людей прежних времён. Тем не менее, общественное мнение в значительной своей части с пренебрежением отзывается о свободном предпринимательстве и частной собственности на средства производства, как об институтах угнетения, которые наносят вред подавляющему большинству населения и обслуживают исключительно эгоистические классовые интересы маленькой группки эксплуататоров. Политические деятели, чьи основные достижения заключались в сокращении сельскохозяйственного производства и попытках затормозить технический прогресс в промышленности, поносят капитализм, называя его «экономикой нужды», и рассказывают об изобилии, которое принесёт с собой социализм. Руководители профсоюзов, члены которых имеют собственные автомобили, восторженно расхваливают условия жизни босого и оборванного русского пролетариата и воспевают свободу, которой пользуются рабочие в России, где профсоюзное движение было подавлено, а забастовки являются уголовным преступлением.
Нет необходимости углубляться в подробное изучение этих мифов. Мы не ставим себе целью ни восхвалять, ни осуждать. Мы хотим знать, что из себя представляют две рассматриваемые нами системы, как они работают и как служат интересам людей.
Несмотря на всю неопределённость в использовании термина «бюрократия», все, похоже, согласны с тем, что существует два противоположных метода ведения дел: способ, применяемый частными гражданами, и способ, которым управляются правительственные и муниципальные учреждения. Никто не отрицает того, что принципы управления департаментом полиции существенным и коренным образом отличаются от принципов, применяемых при ведении дел на предприятии, стремящемся к получению прибыли. Уместно поэтому начать с исследования методов управления, которые используются в заведениях этих двух видов, и затем сравнить их друг с другом. Бюрократию, её достоинства и недостатки, её деятельность и принципы функционирования можно понять, лишь сопоставив их с функционированием управления на основе мотива прибыли в капиталистическом обществе с рыночной экономикой.
Управление во имя прибыли
Действие рыночного механизма
КАПИТАЛИЗМ – или рыночная экономика – это такая система социального взаимодействия и разделения труда, которая основана на частной собственности на средства производства. Материальные факторы производства находятся в собственности отдельных граждан, капиталистов и землевладельцев. Производство на заводах и фермах организуют предприниматели и фермеры, то есть индивиды или ассоциации индивидов, которые либо сами являются собственниками капитала и земли, либо взяли их взаймы или в аренду у собственников. Характерной чертой капитализма является свободное предпринимательство. Цель любого предпринимателя – будь то коммерсант или фермер – состоит в получении прибыли.
Капиталисты, предприниматели и фермеры играют важную роль в сфере экономики. Они стоят у штурвала и ведут корабль. Но они не вольны определять его курс Они не командуют кораблём, они всего лишь рулевые, обязанные беспрекословно подчиняться приказам капитана. Капитаном является потребитель.
Ни капиталисты, ни предприниматели, ни фермеры не определяют, что должно производиться, – это делают потребители. Производители производят не для своего собственного потребления, а на рынок. Их основная цель – продать свою продукцию. Если потребители не покупают предлагаемые им блага, бизнесмен не может окупить сделанные им затраты. Он теряет свои деньги. Если он не сможет приспособить своё производство к пожеланиям потребителей, ему очень скоро придётся расстаться со своим привилегированным положением у штурвала. Его заменят другие люди, которым лучше удаётся удовлетворять запросы потребителей.
Действительными хозяевами в капиталистической системе рыночной экономики являются потребители. Покупая или воздерживаясь от покупок, они решают, кто должен владеть капиталом и управлять предприятиями. Они определяют, что следует производить, а также, сколько и какого качества. Их отношение выливается либо в прибыли, либо в убытки для предпринимателя. Они делают бедняков богатыми, а богачей бедными. С такими хозяевами нелегко поладить. У них полно капризов и причуд, они непостоянны и непредсказуемы. Они ни в грош не ставят прежние заслуги. Как только им предлагают что-либо, что им больше по вкусу или же дешевле, они бросают своих старых поставщиков. Главное для них – их собственное удовлетворение. Их не волнуют ни имущественные права капиталистов, ни судьбы рабочих, которые теряют работу, если в качестве потребителей перестают покупать то, что покупали прежде.
Что значит высказывание, когда мы говорим, что производство определённого товара А не окупается? Это свидетельствует о том, что потребители не хотят платить производителям А столько, сколько тем нужно для покрытия затрат на необходимые факторы производства, тогда как в то же самое время доходы других производителей оказываются выше их издержек производства. Запросы потребителей играют важную роль в распределении различных факторов производства между различными отраслями производства потребительских товаров. Потребители, таким образом, решают, сколько сырья и труда должно идти на изготовление А и сколько – на какой-то другой товар. Бессмысленно поэтому противопоставлять производство ради прибыли и производство ради потребления. Стремление к прибыли заставляет предпринимателя поставлять потребителям те блага, на которые они предъявляют спрос в первую очередь. Если бы предприниматель не должен был руководствоваться мотивом прибыли, он мог бы производить больше А, несмотря на то, что потребители предпочитают иметь что-то другое. Мотив прибыли – это как раз тот фактор, который заставляет бизнесмена наиболее эффективным образом обеспечивать производство тех товаров, которые хотят использовать потребители.
Таким образом, капиталистическая система производства – это экономическая демократия, где каждый цент даёт право голоса. Суверенным народом являются потребители. Капиталисты, предприниматели и фермеры – это лица, получившие мандат народа. Если они не выполняют данные им поручения, если они не в состоянии производить с минимально возможными издержками то, чего требуют потребители, они теряют свои должности. Их обязанность заключается в обслуживании потребителей. Прибыли и убытки – это те инструменты, посредством которых потребители держат весь бизнес под жёстким контролем.
Экономический расчёт
ПРЕВОСХОДСТВО капиталистической системы в том, что это единственная система социального взаимодействия и разделения труда, позволяющая рассчитывать оценки плановых проектов и уже работающих заводов, ферм и мастерских. Нежизнеспособность всех схем социализма и центрального планирования предопределена невозможностью какого-либо экономического расчёта в условиях, когда отсутствует частная собственность на средства производства и, как следствие, не существует рыночных цен на эти факторы.
При руководстве экономической деятельностью необходимо решать следующую задачу. Существует бессчётное количество разновидностей материальных факторов производства, и внутри каждой из них факторы отличаются один от другого как по своим физическим свойствам, так и по тому месту, где они имеются в наличии. Существуют миллионы и миллионы рабочих, сильно отличающихся друг от друга по своим способностям к труду. Технические дисциплины предоставляют нам информацию о бесчисленном количестве вариантов производства потребительских благ при использовании имеющихся в наличии природных ресурсов, капитальных благ и рабочей силы. Какие из этих технологий и планов обладают наибольшими преимуществами? Какие из них следует претворить в жизнь, поскольку они смогут в наибольшей степени способствовать удовлетворению самых насущных нужд? Какие следует отложить или отвергнуть, поскольку их осуществление отвлечёт факторы производства от других проектов, осуществление которых будет в наибольшей степени способствовать удовлетворению насущных нужд?
Очевидно, что на эти вопросы нельзя ответить при помощи вычислений в натуральном выражении. В расчётах невозможно объединить множество различных вещей, если для них не существует общепринятого измерителя.
В капиталистической системе всё проектирование и планирование основывается на рыночных ценах. Без них все проекты и схемы, разрабатываемые инженерами, были бы просто академическими упражнениями. Они показывали бы, что и как можно сделать. Но с их помощью нельзя было бы определить, действительно ли реализация определённого проекта повысит материальное благосостояние или же, забирая дефицитные факторы производства из других отраслей, она поставит под угрозу удовлетворение более насущных нужд, то есть нужд, которые потребители считают более насущными. Основным фактором в процессе экономического планирования служит рыночная цена. Только рыночные цены позволяют ответить на вопрос, будет ли выручка от осуществления проекта N больше, чем затраты на него, то есть принесёт ли оно больше пользы, чем осуществление других возможных планов, которые не могут быть реализованы из-за того, что необходимые факторы производства используются для проекта N.
Часто возражают, что такая ориентация экономической деятельности в соответствии с мотивом получения прибыли, то есть в соответствии с критерием избытка выручки над затратами, не принимает во внимание интересы нации в целом и учитывает только эгоистические интересы индивидов, не совпадающие с национальными интересами, а часто даже противоположные им. Эта идея лежит в основе всего тоталитарного планирования. Государственный контроль над бизнесом, утверждают сторонники авторитарного управления, обеспечивает благосостояние нации, в то время как свободное предпринимательство, движимое только стимулом получения прибыли, угрожает интересам нации.
В наши дни для иллюстрации этого положения ссылаются на проблему синтетического каучука. Германия при нацистском социализме наладила производство синтетического каучука, в то время как Великобритания и Соединённые Штаты, где господствовало свободное предпринимательство, ориентированное на получение прибыли, не позаботились о нерентабельном изготовлении такого дорогого Ersatz (заменителя). Таким образом, они пренебрегли важным элементом военной готовности и подвергли серьёзной опасности свою независимость.
Вряд ли можно привести более ошибочные доводы. Никто никогда не утверждал, что ведение войны или подготовка вооружённых сил страны к возможной войне могут или должны быть оставлены на попечении частных граждан. Защита национальной безопасности и достижений цивилизации от агрессии как со стороны внешних врагов, так и преступников внутри страны является первоочередным долгом любого правительства. Если бы все люди были славными и добродетельными, если бы никто не посягал на чужое, не было бы необходимости в правительстве, вооружённых силах, полиции, судах и тюрьмах. Обеспечение готовности к войне есть обязанность правительства. Никакие частные граждане и никакие группы или классы граждан не могут нести ответственность за то, что правительство не справляется с этой задачей. Вина всегда остаётся за правительством, в демократической стране – за большинством избирателей.
Германия готовилась к войне и вооружалась. Поскольку в немецком генеральном штабе знали, что в случае войны Германия не сможет импортировать натуральный каучук, было решено наладить отечественное производство синтетического каучука. Нет необходимости выяснять, было ли британское и американское военное командование уверено в том, что их страны даже в случае новой мировой войны могут рассчитывать на каучуковые плантации Малайи и Нидерландской Индии. Как бы то ни было, они не сочли необходимым делать запасы натурального каучука или приступить к производству синтетического каучука. Некоторые британские и американские бизнесмены изучали достижения в производстве синтетического каучука в Германии. Но поскольку стоимость синтетического продукта была значительно выше стоимости натурального, они не могли последовать примеру немцев. Ни один предприниматель не может вложить деньги в дело, которое не сулит стать прибыльным. Именно это обеспечивает суверенитет потребителей и заставляет предпринимателя производить то, что, прежде всего, нужно потребителям. Потребители, то есть жители Америки и Великобритании, не были готовы принять такие цены на синтетический каучук, которые сделали бы его производство прибыльным. Самым дешёвым способом получения каучука для англо-саксонских стран было производить другие товары, например, автомобили и различные станки, продавать их за границу и импортировать натуральный каучук из-за рубежа.
Если бы правительства в Лондоне и Вашингтоне имели возможность предвидеть события декабря 1941 и января–февраля 1942 года [7 декабря 1941 г. Япония развязала войну против США и Великобритании; с этого момента до конца февраля 1942 г. японцы оккупировали Индонезию, Малайю, Таиланд – главных поставщиков натурального каучука в мире], они предприняли бы в своё время меры для обеспечения внутреннего производства синтетического каучука. По отношению к нашей проблеме не имеет значения, какой метод финансирования этой части расходов на оборону они бы тогда выбрали. Они могли бы субсидировать соответствующие заводы или могли бы поднять, посредством тарифов, внутренние цены на каучук до такого уровня, чтобы производство синтетического каучука в их странах стало прибыльным. Как бы то ни было, людей заставили бы платить за всё необходимое.
Если государство не позаботится о мероприятиях в области обороны, никакой капиталист или предприниматель не сможет сделать это за него. Упрекать какие-либо химические корпорации за то, что они не занялись производством синтетического каучука, столь же бессмысленно, сколь обвинять автомобильную промышленность за то, что она сразу же после прихода Гитлера к власти не перешла на производство самолётов. С таким же успехом можно было бы обвинять учёного в том, что он потратил время на написание книги по американской истории или философии вместо того, чтобы направить все усилия на подготовку к выполнению своих будущих обязанностей в экспедиционных войсках. Когда правительство не справляется со своей задачей обеспечить страну всем необходимым для отражения агрессии, ни у одного частного гражданина не остаётся иных возможностей исправить это зло, кроме как критиковать власти, обращаясь к верховной инстанции – избирателям – в речах, статьях и книгах. <Эти замечания не означают какой-либо критики предвоенной политики правительства Великобритании и США. Только человек, который знал бы о военных событиях 1941–1943 гг. за много лет до того, как они произошли, имел бы право обвинять других людей в неспособности их предвидеть. Правительства отнюдь не всезнающи, в чём хотят убедить нас сторонники планирования.>
Многие врачи утверждают, что их сограждане тратят деньги глупейшим и вредным для их здоровья образом. Люди, говорят они, должны изменить рацион своего питания, ограничить употребление алкогольных напитков и табака и использовать своё свободное время более разумным образом. Эти врачи, возможно, правы. Но улучшение поведения «подданных» не входит в обязанности государства. Это не входит и в обязанности бизнесменов. Они не являются опекунами своих покупателей. Если потребители предпочитают крепкие напитки безалкогольным, предприниматели должны приноравливаться к их пожеланиям. Тот, кто хочет изменить своих соотечественников, должен прибегнуть к убеждению. Это единственный демократический способ добиться изменений. Если человек терпит неудачу, пытаясь склонить людей на свою сторону, он должен обвинять в этом только самого себя. Он не должен требовать помощи закона, то есть насильственных и принудительных полицейских мер.
Основой экономических расчётов является оценка всех потребительских благ всеми людьми. Верно, что потребители подвержены заблуждениям и могут ошибаться в своих суждениях. Мы можем допустить, что они по-другому оценили бы различные товары, если бы были лучше информированы. Но такова человеческая натура, и у нас нет возможности заменить поверхностные суждения людей мудростью непогрешимых властей.
Рыночные цены не следует считать выражением вечной и абсолютной ценности. Нет абсолютных ценностей, не зависящих от субъективных предпочтений людей, которые могут ошибаться. Суждения о ценности выносятся людьми совершенно произвольно. Они отражают все слабости и недостатки их авторов. Однако единственной альтернативой определению цен на основе предпочтений всех потребителей является их определение на основе суждений каких-то небольших групп людей, в неменьшей степени, чем большинство потребителей, подверженных ошибкам и промахам, несмотря на то, что они называются «властью». Как бы ни определялись цены потребительских товаров, устанавливаются ли они решением диктатора или предпочтениями всех потребителей – всего народа, ценности всегда носят относительный, субъективный и земной характер, они никогда не бывают абсолютными, объективными и божественными.
Необходимо ясно понимать, что в рыночном обществе, организованном на основе свободного предпринимательства и частной собственности на средства производства, цены потребительских благ находят верное и достаточно точное отражение в ценах различных факторов, требующихся для их производства. Таким образом, появляется возможность путём точного расчёта обнаружить, какие из безграничного множества мыслимых процессов производства являются более, а какие – менее выгодными. «Более выгодные» означает в этой связи использование этих факторов производства таким образом, что производство потребительских благ, более настоятельно требуемых потребителями, получает преимущество по сравнению с производством товаров, менее настоятельно требуемых потребителями. Экономический расчёт даёт бизнесу возможность приспосабливать производство к запросам потребителей. Напротив, при любой из разновидностей социализма центральные органы управления окажутся не в состоянии производить экономические расчёты. Там, где нет рынка и, следовательно, нет рыночных цен, они не могут стать основой для расчётов.
Чтобы полностью разобраться в затрагиваемых проблемах, мы должны попытаться понять природу и источник прибыли.
В гипотетической системе, где всё неизменно, вообще не было бы никаких прибылей и убытков. В таком статичном мире, где не происходит ничего нового и все экономические условия постоянно остаются одними и теми же, общая сумма издержек изготовителя на приобретение необходимых ему факторов производства была бы равна цене, которую он получает за свой продукт. Цены, которые нужно заплатить за материальные факторы производства, заработная плата и проценты на взятый взаймы капитал поглощали бы всю цену продукта. На долю прибыли ничего не оставалось бы. Очевидно, что в такой системе не было бы нужды в предпринимателях и не существовало бы экономических функций для прибыли. Если сегодня производится то же, что и вчера, и десять лет назад, и если всё то же самое будет продолжаться вечно, если ни в предложении, ни в спросе и на потребительские и на производственные блага, ни в технологических методах не происходит никаких изменений, если все цены стабильны – для предпринимательской деятельности не остаётся места.
Но реальный мир – это мир постоянных изменений. Численность населения, вкусы и потребности, предложение факторов производства и технологические методы непрерывно модифицируются. В такой ситуации необходимо постоянно приспосабливать производство к изменяющимся условиям. Именно здесь в дело вступает предприниматель.
Те, кто стремится получить прибыль, всегда ищут благоприятные возможности. Как только они обнаруживают, что отношение цен факторов производства к ожидаемым ценам на продукцию обещает представить такую возможность, они принимаются за дело. Если их оценка всех элементов предприятия была правильной, они получают прибыль. Но немедленно начинает действовать и тенденция к исчезновению таких прибылей. В результате внедрения новых проектов цены используемых факторов производства поднимаются, и одновременно цены на продукцию начинают падать. Прибыли извлекаются постоянно только потому, что всегда происходят изменения в рыночных условиях и методах производства. Тот, кто хочет получить прибыль, должен постоянно следить за появлением новых благоприятных возможностей. И, стремясь получить прибыль, он приспосабливает производство к запросам потребителей.
Мы можем рассматривать весь рынок материальных факторов производства и труда как публичные торги. Их участниками являются предприниматели. Потолок предлагаемых ими цен ограничен готовностью потребителей заплатить за их продукцию. В таком же положении другие участники торгов, их конкуренты, которые должны предложить более выгодные условия, если не хотят уйти с пустыми руками. Все участники этих торгов действуют, так сказать, как доверенные лица потребителей. Но каждый из них представляет отличный от других аспект потребительских запросов или другой товар, или другой способ производства того же самого товара. Конкуренция между различными предпринимателями – это, по существу, конкуренция между различными возможностями, имеющимися у индивидов для того, чтобы избавиться, насколько это осуществимо, от присущего им состояния беспокойства путём приобретения потребительских товаров. [Пытаясь философски обосновать экономические закономерности, Л. Мизес в ряде своих работ обращается к анализу человеческой деятельности. Побудительным её мотивом Мизес считает стремление человека избавиться от возникающего у него ощущения беспокойства. Наиболее детально и последовательно эти идеи изложены в вышедшей в 1949 г. книге Мизеса «Human Action» («Человеческая деятельность»).] Каждое отдельное решение купить холодильник и отложить покупку нового автомобиля является определяющим фактором формирования цен автомобилей и холодильников. Благодаря конкуренции между предпринимателями цены этих потребительских товаров отражаются в формировании цен факторов производства. Тот факт, что различные потребности индивида, вступающие в конфликт друг с другом вследствие жёсткой дефицитности факторов производства, представлены на рынке различными конкурирующими друг с другом предпринимателями, приводит к установлению таких цен на эти факторы, которые делают экономический расчёт не только возможным, но и обязательным. Предприниматель, не производящий экономических расчётов или игнорирующий их результаты, очень скоро обанкротится и лишится своей управленческой функции.
Но в социалистическом обществе, где существует только один управляющий, нет ни цен факторов производства, ни экономического расчёта. Предпринимателю в капиталистическом обществе фактор производства через свою цену посылает предупреждение: «Не трогай меня, я предназначен для удовлетворения другой, более насущной потребности». При социализме эти факторы производства немы. Они не могут дать никаких советов плановику. Технические знания предлагают ему огромное разнообразие возможных решений одной и той же задачи. Каждое из них требует затрат различных факторов производства и в различных количествах. Но поскольку социалистический управляющий не может привести их к общему знаменателю, он не в состоянии определить, какие из них приносят наибольшую выгоду.
Это верно, что при социализме не будет ни очевидных прибылей, ни очевидных убытков. Где не ведутся расчёты, там невозможно ответить на вопрос: были ли задуманные или осуществлённые проекты как раз теми, которые лучше других могли бы удовлетворить наиболее насущные потребности, – успехи и неудачи окутаны тьмой и никому не видны. Сторонники социализма глубоко заблуждаются, считая отсутствие очевидных прибылей и убытков положительным моментом. Это, напротив, главный порок любого социалистического управления. Это вовсе не преимущество – не знать, использует ли человек подходящие средства для достижения искомых целей. Социалистический управляющий скорее похож на человека, который вынужден прожить всю жизнь с завязанными глазами.
Приводилось возражение, что рыночная система совершенно непригодна в условиях крупномасштабной войны. Если бы рыночный механизм был предоставлен самому себе, правительство не смогло бы получить всю необходимую боевую технику. Дефицитные факторы производства, необходимые для производства вооружений, были бы растрачены на гражданские цели, которые во время войны следует рассматривать как менее важные, или даже как роскошь и расточительство. Необходимо было поэтому перейти к системе приоритетов, устанавливаемых правительством, и создать соответствующий бюрократический аппарат.
Это рассуждение ошибочно, поскольку в нём не осознаётся, что необходимость передачи правительству всей полноты власти для определения того, какое сырьё должно использоваться в различных отраслях производства, обусловлена не войной, а методами, применяемыми при финансировании военных расходов.
Если бы все деньги, нужные для ведения войны, были собраны посредством налогов и займов у населения, каждый был бы вынужден резко ограничить своё потребление. Получая гораздо более низкие денежные доходы (после удержания налогов), потребители перестали бы покупать многие блага, которые они привыкли покупать до войны. Промышленники, как раз потому, что ими движет мотив получения прибыли, прекратили бы производство этих гражданских благ и переключились бы на производство тех благ, которые у них было бы готово покупать правительство, ставшее теперь за счёт притока налогов самым крупным покупателем на рынке.
Однако значительная часть военных расходов финансируется путём увеличения количества наличных денег в обращении и посредством займов в коммерческих банках. В то же время при ценовом контроле законодательно запрещено повышать цены товаров. При более высоких денежных доходах и при неизменных ценах на товары люди склонны не ограничивать, но увеличивать покупки благ для своего собственного потребления. Чтобы избежать этого, пришлось прибегнуть к нормированному распределению в системе вводимых правительством приоритетов. Эти меры потребовались потому, что предшествующее государственное вмешательство, которое парализовало действие рыночного механизма, привело к парадоксальным и в высшей степени неудовлетворительным результатам. Не ущербность рыночного механизма, а неадекватность предшествовавшего государственного вмешательства в рыночные явления сделала неизбежной систему приоритетов. В этом, как и во многих других случаях, в провале своих предыдущих мер бюрократы видят доказательство необходимости дальнейших посягательств на рыночную систему.
Управление в системе, ориентированной на получение прибыли
ВСЕ деловые операции внимательно изучаются путём искусного подсчёта прибылей и убытков. Новые проекты подлежат тщательному исследованию с точки зрения предлагаемых ими возможностей. Каждый шаг к их реализации отражается записями в бухгалтерских книгах и на счетах. Счёт прибылей и убытков показывает, было или не было прибыльным всё дело или любая из его частей. Цифры бухгалтерской книги служат ориентирами для ведения как всего бизнеса, так и каждого из его подразделений. Неокупающиеся подразделения закрывают, те, что приносят прибыль, – расширяют. Не может быть никакой речи о том, чтобы сохранять убыточные производства, если отсутствуют перспективы в не слишком отдалённом будущем сделать их прибыльными.
Детально разработанные методы современного бухгалтерского учёта, отчётности и коммерческой статистики дают предпринимателю достоверную картину всех его дел. Он имеет возможность знать, насколько удачной или неудачной была каждая из его операций. С помощью этих подсчётов он может проверить деятельность всех интересующих его структурных подразделений, какими бы крупными они ни были. Существует, конечно, некоторая свобода в принятии решений о распределении накладных расходов. Но в остальном цифры дают достоверное отражение всего, что происходит в каждом филиале и каждом структурном подразделении. Бухгалтерские книги и балансовые счета – это совесть бизнеса. Это также и компас бизнесмена.
Приёмы бухгалтерского учёта и отчётности настолько привычны для бизнесмена, что он и не замечает, какие же это изумительные инструменты. Нужен был гений великого поэта и прозаика для того, чтобы оценить их по достоинству. Гёте назвал двойную бухгалтерию «одним из самых блестящих изобретений человеческого ума». С её помощью, заметил он, бизнесмен может в любое время в общих чертах обозреть целое и не должен при этом ломать голову над деталями <см. «Годы учения Вильгельма Мейстера», книга 1, глава X>.
Характеристика, данная Гёте, отразила самое главное. Преимущество коммерческого управления заключается именно в том, что оно даёт в распоряжение управляющего метод наблюдения за целым и всеми его частями, не заставляющий его погружаться в мелочи и детали.
Предприниматель имеет возможность выделить расчёты, относящиеся к каждой составной части своего дела таким образом, что это позволит ему определить роль, которую она играет во всём предприятии. Для широкой публики каждая фирма или корпорация представляется неделимым целым. Но с точки зрения её управляющего она состоит из нескольких подразделений, каждое из которых рассматривается как отдельная единица и оценивается по доле её вклада в успех всего предприятия. В рамках системы коммерческих расчётов каждое подразделение представляет собой некий цельный организм, так сказать, гипотетически независимое дело. Предполагается, что это подразделение является «собственником» определённой части всего капитала, используемого предприятием, что оно покупает у других подразделений и продаёт им, что у него имеются свои собственные расходы и доходы, что его операции приносят прибыли или убытки, которые определяются ведением его собственных дел, рассматриваемых отдельно от результатов, достигнутых другими подразделениями. Таким образом, главный управляющий может предоставить управленческому аппарату каждого из подразделений значительную долю независимости. Главному управляющему не нужно беспокоиться о второстепенных деталях управления каждым из подразделений. Управляющие различных подразделений могут иметь полную свободу в ведении «внутренних» дел своего подразделения. Людям, которым доверяется управление различными подразделениями и филиалами, главный управляющий даёт одно единственное указание: «Получайте как можно больше прибыли». А изучение отчётности показывает ему, насколько успешно они действовали, выполняя это указание.
На крупном предприятии многие подразделения производят лишь детали или полуфабрикаты, которые не продаются непосредственно, а используются другими подразделениями при изготовлении конечной продукции. Этот факт не изменяет описанных выше условий. Главный управляющий сравнивает издержки на производство таких деталей и полуфабрикатов, с ценами, которые он должен был бы заплатить, если бы покупал их на других заводах. Он всегда сталкивается с вопросом: «Окупится ли производство этих вещей в наших собственных цехах? Не выгоднее ли было бы покупать их на других заводах, специализирующихся на их производстве?»
Таким образом, в рамках ориентированного на прибыль предприятия ответственность может быть разделена. Каждый управляющий отвечает за работу своего подразделения. Это его заслуга, если отчёты свидетельствуют о получении прибыли, и его вина, если они свидетельствуют об убытках. Собственные эгоистические интересы понуждают его вести дела своего подразделения с предельным вниманием и усердием. В случае убытков, он окажется их жертвой. Его заменят другим человеком, от которого главный управляющий ждёт больших успехов, или закроют всё подразделение. Как бы то ни было, от его услуг откажутся, и он потеряет свою работу. Если же он добьётся получения прибыли, его доход будет увеличен или, по крайней мере, ему не будет угрожать его потеря. Имеет или не имеет управляющий права на часть прибыли своего подразделения, не так важно для его личной заинтересованности в результатах деятельности подразделения. Его судьба в любом случае тесно связана с судьбой его подразделения. Работая на него, он работает не только на своего хозяина, но и на самого себя.
Было бы неразумно ограничивать свободу действий такого отвечающего за свои поступки управляющего слишком большим вмешательством в частности. Если он способный руководитель, такое вмешательство, в лучшем случае, излишне, а скорее всего, вредно, поскольку ограничивает его инициативу. Если он неспособный руководитель, оно не сделает его деятельность более успешной. Оно только предоставит в его распоряжение слабую отговорку, что причиной неудачи были неправильные указания сверху. Единственно необходимое указание самоочевидно и не нуждается в том, чтобы его специально отдавали: стремись к прибыли. Более того, большинство частностей может и должно быть оставлено на попечение главы каждого из подразделений.
Такая система сыграла важную роль в развитии современного бизнеса. Крупномасштабное производство в мощных производственных комплексах и создание филиалов в отдалённых частях страны и за рубежом, универмаги и сети небольших розничных магазинов – всё это построено на принципе ответственности управляющих подразделениями. Это никоим образом не ограничивает ответственности главного управляющего. Подчинённые ему управляющие отвечают только перед ним. Они не освобождают его от обязанности найти нужного человека на каждую должность.
Если нью-йоркская фирма создаёт дочерние предприятия (магазины или заводы) в Лос-Анджелесе, Буэнос-Айресе, Будапеште и Калькутте, её руководитель определяет отношения филиала с главной конторой фирмы или материнской компанией только в самых общих чертах. Решение всех второстепенных вопросов должно входить в обязанности местного управляющего. Ревизионно-контрольный отдел штаб-квартиры тщательно проверяет финансовые операции филиала и сообщает главному управляющему о каких-либо отклонениях от нормы тотчас, как они появляются. Меры предосторожности принимаются, чтобы предотвратить невосполнимый ущерб вложенному в филиал капиталу, чтобы не утратить доброжелательное отношение клиентуры и репутацию концерна в целом, чтобы избежать столкновения между политикой филиала и политикой штаб-квартиры. Но во всех остальных отношениях местному управленческому аппарату предоставляется полная свобода действий. Главе дочернего предприятия, отдела или более мелкого подразделения вполне можно доверять, потому что его интересы совпадают с интересами всего концерна. Если бы он потратил слишком много денег на текущие операции или упустил благоприятную возможность заключить выгодную сделку, он бы подверг опасности не только прибыли концерна, но и своё собственное положение. Он не просто наёмный клерк, единственная обязанность которого состоит в добросовестном исполнении порученного ему определённого задания. Он сам является бизнесменом, так сказать, младшим партнёром предпринимателя, какими бы ни были договорные и финансовые условия его найма. Он должен делать максимум того, на что способен, для успеха фирмы, с которой связан.
Поскольку это так, можно без опасений оставлять важные решения на его усмотрение. Он не будет транжирить деньги, покупая товары и услуги, не будет нанимать некомпетентных помощников и работников, не будет увольнять способных сотрудников, чтобы заменить их некомпетентными друзьями или родственниками. Его поступки судит хладнокровный неподкупный трибунал – счета прибылей и убытков. В бизнесе только одно имеет значение – успех. Неудачливый управляющий подразделением обречён, независимо от того, был ли он сам виноват в своём провале или нет и независимо от того, мог ли он достичь лучшего результата. Не приносящий прибыли филиал рано или поздно должен быть закрыт, и его управляющий потеряет место.
Суверенитет потребностей и демократизм рыночного механизма не кончаются у дверей крупной коммерческой фирмы. Они пронизывают все её подразделения и филиалы. Ответственность перед потребителем – это источник жизненной силы бизнеса и предпринимательства в свободном рыночном обществе. Мотив получения прибыли, который побуждает предпринимателей как можно лучше обслуживать потребителей, является в то же время первым принципом внутренней организации любого торгового или промышленного предприятия. Он соединяет предельную централизацию фирмы в целом с почти что полной автономией её частей, согласует безусловную ответственность центрального управленческого аппарата с высокой степенью заинтересованности и инициативности нижестоящих управляющих филиалами, отделами и другими подразделениями. Это делает систему свободного предпринимательства подвижной и легко приспособляемой, что обусловливает неуклонную тенденцию к её совершенствованию.
Управление кадрами при свободном рынке труда
ШТАТ современного крупного предприятия нередко включает сотни тысяч рабочих и служащих. Они образуют в высшей степени дифференцированную группу людей – от главного управляющего до уборщиц, курьеров и учеников. При управлении такой многочисленной группой возникает множество проблем. Они, однако, вполне разрешимы.
Каким бы большим ни был концерн, центральный управленческий аппарат всегда имеет дело только с дочерними предприятиями, филиалами, отделами и другими подразделениями, чью роль можно точно оценить на основе данных, предоставляемых отчётами и статистикой. Конечно, отчёты не всегда показывают, что именно может быть не в порядке в каком-либо структурном подразделении. Они показывают только, что что-то не в порядке, что подразделение не окупает себя и должно быть либо преобразовано, либо закрыто. Приговоры, которые выносятся в отчётах, обжалованию не подлежат. Они выявляют денежную ценность каждого подразделения. А на рынке только денежная ценность имеет значение. Потребители безжалостны. Они никогда не покупают для того, чтобы принести выгоду менее умелому производителю и защитить его от последствий его неспособности лучше вести дела. Они хотят, чтобы их обслуживали как можно лучше. И действие капиталистической системы заставляет предпринимателя подчиняться приказу, отданному потребителями. Он не имеет возможности раздавать щедрые подарки за счёт потребителей. Он растратил бы свой капитал, если бы должен был использовать деньги на эти цели. Он просто не может никому платить больше того, что в состоянии реализовать при продаже продукта.
Те же самые отношения, которые существуют между главным управляющим и его непосредственными подчинёнными, руководителями различных структурных подразделений, пронизывают и всю деловую иерархию. Руководитель каждого структурного подразделения оценивает своих непосредственных подчинённых по тем же принципам, по которым главный управляющий оценивает его самого, а бригадир применяет те же методы при оценке своих подчинённых. Разница лишь в том, что в более простых условиях низовых хозяйственных звеньев для определения денежной ценности каждого человека нет необходимости в детально разработанных системах учёта. Не важно также, как выплачивается заработная плата – сдельно или повременно. В конечном итоге, рабочий никогда не может получить больше, чем позволяет потребитель.
Ни один человек не безупречен. Часто случается так, что начальник ошибается в оценке подчинённого. Одно из качеств, необходимых руководящей должности, – это способность правильно оценивать людей. Кто этого не умеет, у того сокращаются шансы на успех. Своим собственным интересам он наносит не меньший ущерб, чем интересам людей, чьи способности он недооценил. При таком положении дел нет необходимости как-нибудь специально защищать наёмных работников от произвола нанимателей или их доверенных лиц. В неискажённой рыночной системе произвол в обращении с кадрами является проступком, который бьёт по тому, кто его совершает.
В неискажённой рыночной экономике оценка усилий каждого индивида отделена от каких-либо соображений личного характера и может быть поэтому свободной как от пристрастия, так и от неприязни. Рынок выносит приговор товарам, а не людям Оценка производителя автоматически вытекает из оценки его продукции. Каждый сотрудник оценивается в соответствии с ценностью его вклада в процесс производства благ и услуг. Жалованье и заработная плата не зависят от произвольных решений. На рынке труда работа определённого количества и качества вознаграждается в соответствии с тем, сколько потребители готовы заплатить за произведённую продукцию. Выплата жалованья и заработной платы – это не милость со стороны нанимателя, а деловая операция, покупка фактора производства. Цена труда – рыночное явление, зависящее от спроса потребителей на блага и услуги. Практически каждый наниматель постоянно занят поисками более дешёвого труда, а каждый наёмный работник – поисками работы с более высоким вознаграждением.
Тот факт, что труд при капитализме является товаром и продаётся и покупается как товар, освобождает рабочего, получающего заработную плату, от какой-либо личной зависимости. Так же, как владельцы капитала, предприниматели и фермеры, получатель заработной платы зависит от капризов потребителей. Но выбор потребителей направлен на вещи, а не на людей. Наниматель не может позволить себе пристрастий и предубеждений по отношению к своим работникам. Если же он это себе позволяет, то сам поступок влечёт за собой наказание.
Именно это, а не только конституции и билли о правах, в неискажённой капиталистической системе делает получателей жалованья и заработной платы свободными людьми. Они суверенны в своём качестве потребителей, а как производители они, как и все другие граждане, безоговорочно подчиняются закону рынка. Продавая фактор производства, а именно свой труд и усилия, на рынке по рыночной цене всякому, кто готов его купить, они не ставят под угрозу своё собственное положение. Они не обязаны рассыпаться в благодарностях и раболепствовать перед своим нанимателем, они обязаны предоставлять ему труд определённого качества и в определённом количестве. Наниматель, в свою очередь, ищет не симпатичных ему людей, а умелых работников, которые стоят тех денег, что он им платит.
Эта холодная рациональность и объективность капиталистических отношений, конечно, не проявляется в равной степени во всех областях бизнеса. Чем ближе к потребителю, тем большее влияние оказывают факторы личного характера. В отраслях услуг важны симпатии и антипатии; здесь отношения более «субъективны». Упрямые доктринёры и непреклонные критики капитализма готовы назвать это преимуществом. На самом деле это ограничивает личную свободу бизнесменов и наёмных работников. Мелкий лавочник, парикмахер, хозяин гостиницы и актёр не так свободны в выражении своих политических или религиозных убеждений, как владелец хлопчатобумажной фабрики или рабочий сталелитейного завода.
Но указанные моменты не лишают рыночную систему её главных черт. Это система, автоматически оценивающая каждого человека по услугам, которые он оказывает суверенным потребителям, своим соотечественникам.
Бюрократическое управление
Бюрократия при деспотическом правлении
ВОЖДЬ маленького первобытного племени имеет, как правило, возможность сосредоточить в своих руках всю законодательную, исполнительную и судебную власть. Его воля является законом. Он и судья, он же исполнитель приговора.
Но ситуация изменяется, когда деспоту удаётся расширить сферу своего владычества. Поскольку он не вездесущ, ему приходится делегировать часть своих полномочий подчинённым. Во вверенных им областях они являются его представителями, действующими от его имени и под его покровительством. На деле, они становятся местными деспотами, лишь формально подвластными могущественному владыке, который их назначил. Они правят своими провинциями как пожелают; они становятся сатрапами. Верховный владыка может избавиться от них и назначить преемника. Но это не поможет делу. Вскоре новый правитель также становится почти независимым сатрапом. То, что некоторые критики – несправедливо – утверждают по отношению к представительной демократии, а именно, что народ обладает верховной властью только в день выборов, в самом буквальном смысле верно по отношению к такой деспотической системе; монарх обладает верховной властью в провинциях только в тот день, когда он назначает нового правителя.
Чем положение такого наместника провинции отличается от положения управляющего филиалом деловой фирмы? Управляющий всей фирмой передаёт филиал в распоряжение вновь назначенному управляющему и сопровождает это одним единственным указанием: «Получай прибыль». Этого распоряжения, выполнение которого постоянно контролируется посредством отчётности, вполне достаточно для того, чтобы подчинить филиал интересам всей фирмы и придать действиям его управляющего то направление, которое считает необходимым центральный управляющий. Но если деспот, для которого единственным принципом правления является его собственное произвольное решение, назначает правителя и говорит ему: «Будь моим представителем в этой провинции», – он делает его произвол высшим законом в этой провинции. Он отказывается, по крайней мере, временно, от своей собственной власти в пользу наместника.
Чтобы избежать этого, монарх пытается ограничить полномочия наместника, отдавая различные директивы и указания. Кодексы, указы и акты говорят наместникам провинций и их подчинённым, что следует делать, если возникнет та или иная проблема. Их свобода принимать решения теперь ограничена; их первоочерёдный долг теперь состоит в том, чтобы соблюдать предписания. Верно, что их произвол, в той мере, в какой должны действовать предписания, теперь ограничен. Но в то же время изменяется и весь характер управления. Они больше не стараются, как можно тщательнее рассмотреть каждый случай; они больше не стремятся найти наиболее подходящее решение для каждой проблемы. Их главная забота – соблюдать правила и предписания, независимо от того, разумны ли они или могут привести к результатам, противоположным тому, что было задумано. Главное достоинство должностного лица – исполнять законы и указы. Он становится бюрократом.
Бюрократия в демократической системе
ТО же самое, в основном, справедливо и для демократического правления.
Часто утверждают, что бюрократия несовместима с демократическим правлением и институтами. Это заблуждение. Демократия предполагает верховенство закона, В противном случае должностные лица были бы неограниченными и своевольными деспотами, а судьи – непостоянными и капризными кади [духовное лицо в ряде стран, где мусульманство признано государственной религией, осуществляющее единоличное судопроизводство на основе шариата – свода религиозно-этических и правовых предписаний ислама]. Двумя основными опорами демократического правления являются главенство закона и бюджет. <Это не определение демократического правления, а описание административных методов демократического правления. Определение демократического правления таково: это система правления, при которой управляемые имеют право регулировать прямо, через плебисцит, или косвенно, через выборы, осуществление законодательной и исполнительной власти и подбор высших должностных лиц.>
Главенство закона означает, что ни судья, ни какое-либо должностное лицо не имеет права вмешиваться в дела и обстоятельства жизни частного гражданина, если только действующий закон не требует от них этого или не даёт им на это полномочий. Nulla poena sine lege – «никаких наказаний, кроме санкционированных законом». Именно неспособность нацистов понять важность этого фундаментального принципа делает их антидемократичными. В тоталитарной системе гитлеровской Германии судья должен выносить свои решения исходя из das gesunde Volksempfinden, то есть исходя из здравых представлений народа. Поскольку судье приходится решать, какие представления народа здравы, в суде он обладает такой же неограниченной властью, как вождь первобытного племени.
Действительно опасно, если негодяй избегает наказания потому, что закон несовершенен. Но это меньшее зло по сравнению с судебным произволом. Если законодатели признают закон неполноценным, они могут заменить менее удачный закон на более удачный. Они являются доверенными лицами верховного правителя – народа; в таком качестве они обладают верховной властью и ответственны перед избирателями. Если избиратели не одобряют методы, применяемые их представителями, они на следующих выборах изберут других людей, лучше знающих, как приспособить свои действия к воле большинства.
Аналогичным образом обстоят дела и с исполнительной властью. Здесь также существует только одна альтернатива – деспотическое правление своевольных чиновников или правление народа, осуществляемое посредством соблюдения законов. Это эвфемизм – называть правление, при котором высшие руководители вольны делать всё, что они сами сочтут
Исполнительная власть в демократическом обществе ограничена не только законом, но и бюджетом Демократический контроль – это бюджетный контроль. Ключи от казначейства находятся в руках у народных представителей. Ни одного цента не должно быть истрачено без согласия парламента. Использовать государственные средства на цели, не санкционированные парламентом, запрещено законом.
В условиях демократии бюрократическое управление означает управление в строгом соответствии с законом и бюджетом. В обязанности служащих администрации и судей не входит выяснение того, что следует делать для обеспечения общественного благосостояния и как должны расходоваться государственные средства. Это задача верховной власти, народа и его представителей. Суды, различные административные учреждения, армия и военно-морской флот выполняют то, что им предписывают закон и бюджет. Политику определяют не они, а те, кто обладает верховной властью.
Большинство тиранов, деспотов и диктаторов искренне убеждены,
Утверждение, что бюрократическое управление является обязательным инструментом демократического правления, парадоксально. Многие с ним не согласятся. Они привыкли считать демократическое правление наилучшей системой правления, а бюрократическое управление – одним из самых больших зол на земле. Как же эти две вещи, одна – хорошая, другая – плохая, могут быть связаны друг с другом?
Более того, Америка – это старая демократия, и разговоры об опасностях бюрократии представляют собой новое явление для этой страны. Только в последние годы люди осознали угрозу, исходящую от бюрократии, и стали считать её не инструментом демократического правления, а, напротив, злейшим врагом свободы и демократии.
В ответ на эти возражения мы должны вновь повторить, что бюрократия сама по себе не является ни плохой, ни хорошей. Это метод управления, который может применяться в различных сферах человеческой деятельности. Существует область, а именно, аппарат государственного управления, где бюрократические методы являются необходимостью. То, в чём многие люди в наши дни видят зло, – не бюрократия как таковая, а расширение сферы, в которой применяется бюрократическое управление. Такое расширение – неизбежное следствие прогрессирующего ограничения свободы частного гражданина, тенденции к замене частной инициативы государственным контролем, характерной для современной экономической и социальной политики. Люди обличают бюрократию, но на самом деле они имеют в виду попытки превратить государство в социалистическое и тоталитарное.
В Америке всегда существовала бюрократия. Управление таможней и дипломатической службой всегда осуществлялось в соответствии с бюрократическими принципами. Для нашего же времени характерно расширение государственного вмешательства в сферу бизнеса и во многие другие сферы деятельности граждан. А это приводит к замене управления, основанного на мотиве получения прибыли, бюрократическим управлением.
Основные черты бюрократического управления
ЮРИСТЫ, философы и политики смотрят на верховенство закона иначе, чем это делается в настоящей книге. С их точки зрения, основная функция закона состоит в том, чтобы ставить предел праву властей и судов в нанесении ущерба частному гражданину и ограничении его свободы. Если власти наделяются правом заключать в тюрьму и даже убивать людей, необходимо ограничить и чётко определить это право. В противном случае чиновник или судья превратились бы в не отвечающих за свои поступки деспотов. Закон определяет, при каких обстоятельствах судья имеет право и обязан вынести приговор, а полицейский – применить оружие. Закон защищает людей от произвола должностных лиц.
Угол зрения в этой книге несколько иной. Мы имеем здесь дело с бюрократией, как принципом административной техники и организации. Правила и предписания рассматриваются не просто как средства защиты людей и обеспечения гражданских прав и свобод, но как средства исполнения воли верховной власти. Необходимость ограничивать свободу действий подчинённых существует во всякой организации. Любая организация распалась бы в отсутствие таких ограничений. Наша задача состоит в том, чтобы выявить характерные черты бюрократического управления, отличающие его от коммерческого управления.
Бюрократическое управление – это управление, которое должно следовать детально разработанным правилам и предписаниям, установленным властью вышестоящего органа. Обязанность бюрократа – выполнять то, что велят ему эти правила и предписания. Его свобода действовать в соответствии с собственными убеждениями ограничена.
Коммерческим управлением движет мотив получения прибыли. Цель коммерческого предприятия – добиться прибыли. Поскольку при помощи бухгалтерского учёта успех или неудача в достижении этой цели могут быть установлены для любой из его частей, появляется возможность децентрализовать как управление, так и отчётность, не ставя под угрозу единство деловых операций и достижение их целей. Ответственность может быть разделена. Нет необходимости ограничивать свободу действий подчинённых какими-либо правилами и предписаниями кроме тех, которые лежат в основе всей деловой активности, а именно: все операции должны приносить прибыль.
Цели государственного управления не могут быть выражены в денежных единицах и не поддаются проверке методами бухгалтерского учёта. Возьмите такую общенациональную полицейскую систему как ФБР [
В сфере государственного управления не существует связи между доходами и расходами. Государственные службы только расходуют деньги; незначительный доход, извлекаемый из некоторых специальных источников (например, от продажи печатной продукции государственной типографии), носит более или менее второстепенный характер. Доход, извлекаемый в виде таможенных тарифов и налогов, не «производится» административным аппаратом Его источником является закон, а не деятельность таможенников и сборщиков налогов. Нет никакой заслуги сборщика внутренних государственных доходов в том, что жители его округа богаче и платят более высокие налоги, чем жители другого округа. Время и усилия, нужные для сбора налогов, не зависят от объёма облагаемого налогами дохода, с которым имеет дело государственная служба.
В сфере государственного управления достижения нельзя выразить в рыночных ценах. Поэтому в управлении государственными учреждениями приходится использовать принципы, совершенно отличные от тех, которые применяются в системе, ориентированной на прибыль.
Теперь мы можем дать определение бюрократического управления. Бюрократическое управление –
Если мы сравним положение двух стран, скажем, Атлантиды и Туле, мы сможем привести немало важных статистических показателей по каждой из них: размер территории и численность населения, уровень рождаемости и смертности, число неграмотных, количество совершённых преступлений и много других демографических данных. [
Вполне возможно, что самое замечательное в Атлантиде – это её прекрасная система правления. Возможно, что своим процветанием Атлантида обязана именно конституционным и административным институтам. Но мы не можем сравнить их с институтами Туле подобно тому, как сравниваем, например, уровни заработной платы или цены на молоко.
Бюрократическое управление – это управление такими делами, которые невозможно контролировать при помощи экономических расчётов.
Суть бюрократического управления
ПРОСТОЙ гражданин сравнивает деятельность бюрократических учреждений с функционированием более знакомой ему системы, ориентированной на прибыль. Затем он обнаруживает, что бюрократическое управление расточительно, неэффективно, неповоротливо и утопает в бумажках. Он просто не может понять, как здравомыслящие люди позволяют сохраняться такой вредной системе. Почему бы не перейти на хорошо проверенные методы, используемые в частном бизнесе?
Такая критика, однако, неразумна. Она неправильно истолковывает свойства государственного управления. Она не учитывает принципиального различия между государственным учреждением и стремящимся к прибыли частным предприятием. То, что она называет изъянами и недостатками управления административными учреждениями, является его необходимыми свойствами. Бюрократическое учреждение – это не стремящееся к прибыли предприятие; оно не может воспользоваться какими-либо экономическими расчётами; оно должно решать задачи, которые не стоят перед коммерческим управлением. Не может быть и речи о том, чтобы улучшить бюрократическое управление, реорганизовав его по образцу частного бизнеса. Было бы ошибкой судить об эффективности государственного ведомства, сравнивая его с результатом деятельности предприятия, подвластного игре рыночных сил.
Поделиться книгой: